Sentencia 14157 de noviembre 10 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

DERECHO AL DEBIDO PROCESO

Como garantía aplicable en materia administrativa.

EXTRACTOS: «Para la Sala, en atención a que este debate gira en torno de la garantía del derecho fundamental al debido proceso, en la imposición de sanciones administrativas, es necesario hacer algunas precisiones atinentes a la misma, en el contexto de los procedimientos administrativos, lo cual arrojará los elementos necesarios para ser aplicados, a continuación, al caso concreto.

Hoy en día resulta indiscutible que el derecho fundamental al debido proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma explícita, el artículo 29 de la Constitución Política estableció su plena aplicación (1) .

Para la historia reciente del derecho público, este precepto ha significado un avance importante en el contexto de las garantías individuales, aunque sería osado afirmar que, antes de la Constitución Política vigente, no hubiera existido procedimiento debido para la realización de las actuaciones administrativas, pues se debe reconocer que ellas han estado reguladas en la primera parte del Código Contencioso (2) y en el artículo 5º de la Ley 58 de 1982, es decir, con bastante anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental.

No obstante lo anterior, lo cierto es que el Código Contencioso Administrativo no desarrolló —como tampoco lo hicieron el común de las normas que establecieron procedimientos administrativos especiales— toda la riqueza principialística que contiene el derecho fundamental al debido proceso, pues dejó de lado buena parte de los derechos que lo integran y la regulación se concentró, básicamente, en los siguientes aspectos: los principios rectores de los procedimientos administrativos —artículo 3º Código Contencioso Administrativo (3) —, el procedimiento administrativo, el derecho de defensa y la impugnación de las decisiones; quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. Tal es el caso de los derechos a la preexistencia de ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros.

Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos han resultado no solo enriquecidos por el artículo 29 constitucional, sino también por el 209, el cual estableció, en el inciso primero, que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traía el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, aunque el mismo fue adicionado con dos principios más: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas.

Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresión continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requirió y demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el derecho de defensa, y todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada.

No obstante, es claro que el debido proceso a que está sujeta la administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que tiene esta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido.

El tema es complejo, y ha marcado, en la historia de la evolución del derecho al debido proceso, una serie de épocas, que van desde la ausencia total de protección, la protección más o menos acentuada para casos determinados, y la protección plena, en todos los eventos.

En palabras de Juli Ponce Solé, quien aborda históricamente el tratamiento recibido por el debido proceso en materia administrativa, en un planteamiento que resulta aplicable en Colombia,

“... es posible distinguir tres etapas, a través de las que el procedimiento pasa de ser un puro elemento interno del actuar administrativo (a) a constituir un elemento del acto administrativo definitivo con finalidades prácticamente exclusivas de defensa de los interesados, lo que curiosamente ha conducido a una relativización acusada de papel del procedimiento administrativo, en teoría fácilmente sustituible en sede contencioso - administrativa (b).

Finalmente como desarrollo más reciente, surge la inquietud por el procedimiento como instrumento para el logro de decisiones administrativas acertadas, aspecto que, si bien ya puede hallarse plasmado en diversas formulaciones, especialmente por parte de autores foráneos, todavía no ha sido interiorizado plenamente...” (4) .

Lo anterior explica por qué, pese a que nuestro Código Contencioso Administrativo reguló de modo general, los procedimientos administrativos, la administración —en algunas épocas y en determinados casos— impuso sanciones de plano, es decir, sin fórmula de juicio, y, en todo caso, se limitó a la observancia de aquellos derechos contemplados expresamente en el Código Contencioso Administrativo, olvidando otros que, si bien no explicita dicho código, integran, sin duda, la aludida garantía.

Este estado “prebeccariano” del procedimiento administrativo sancionador (5) , fue superado de manera plena con la nueva Carta Constitucional —artículo 29—, aunque su desarrollo y determinación concretos debe hacerse caso por caso, para definir adecuadamente el espacio de cada uno de los derechos propios del debido proceso, aplicables en materia administrativa.

En este sentido debe destacarse —como lo señala Juli Ponce Solé— que el debido proceso, aplicado a la administración, garantiza dos cosas. De un lado, la administración queda mejor equipada para adoptar decisiones administrativas, pues “... facilita a priori la investigación y toma en consideración los datos e intereses relativos a un caso concreto... a fin de proceder a la ponderación para la adopción de las futuras decisiones adecuadas en su servicio de interés general...” (6) . De otro lado, contribuye a la legitimación de la administración pública, pues en el modelo de Estado actual ya no basta el qué o el cuánto de las cosas, sino el cómo de ellas, lo cual se garantiza con el procedimiento administrativo debido, es decir “... con un reforzamiento de la racionalidad procedimental: el procedimiento administrativo permite el análisis de los intereses envueltos en el caso concreto y la elaboración de razones que fundamentan la decisión final...” (7) .

Agrega este autor que el procedimiento permite la discusión pública, fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influye en la legitimidad, desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide favorablemente en el adecuado cumplimiento del deber de realizar una buena administración pública.

Hay, pues, conciencia de la importancia que tiene, para la realización de las labores administrativas y para la defensa de los derechos humanos, el artículo 29 de la Constitución Política, no obstante lo cual subsisten las incertidumbres acerca de la manera como funciona el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas.

La inquietud más significativa que se ha formulado la jurisprudencia y la doctrina, tanto nacional como extranjera, radica en determinar si todos y cada uno de los derechos que integran el debido proceso (8) rigen en los procedimientos administrativos, o si algunos de ellos no tienen espacio de aplicación en dicho contexto.

A esa preocupación se agrega aquella que indaga por la forma como tales derechos pueden regir, en materia administrativa.

Para la Sala, el mandato del artículo 29 constituye un avance significativo en la defensa del ciudadano y en la racionalización de los procedimientos administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser cobijados con la aplicación de este derecho, y su desconocimiento será cosa del pasado.

Ahora, y pese a que la determinación del campo de aplicación de cada uno de los derechos que integra el debido proceso es un asunto que se deberá ir decantando caso a caso (9) , es necesario dejar sentadas, por lo menos, las bases sobre las cuales esa tarea se debe realizar.

En principio, todos los derechos que integran el debido proceso deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato constitucional quiso extender, sin distinciones, este haz de garantías al campo administrativo. Esta idea no es más que la aplicación del principio del efecto útil en la interpretación de las normas, a la vez que una forma de realizar el mandato constitucional de manera efectiva.

No obstante lo anterior, es forzoso aceptar que i) muchos de esos principios rigen en materia administrativa en forma plena y absoluta, ii) mientras que otros lo hacen en forma matizada, es decir, que no es posible hacer una transferencia de ellos de la materia judicial a la administrativa, sin que sufran cambios y se transforme su estructura original.

Pertenecen, por ejemplo, al primer grupo, el derecho a ser investigado o sancionado por la autoridad competente, a que se observen las formas propias del procedimiento, a que no se dilate injustificadamente el procedimiento, a que se presuma la inocencia, la posibilidad de controvertir las pruebas y que se tome por nula la obtenida con violación del debido proceso, el derecho a la defensa, la posibilidad de impugnar la decisión condenatoria, el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, el principio de la favorabilidad y el derecho a que no se agrave la sanción impuesta cuando el apelante sea único.

Pertenecen al segundo grupo otros, muy pocos: el principio de legalidad de la falta y de la sanción y la posibilidad de estar asistido por un abogado durante el procedimiento. Lo anterior no significa que, en algunos procedimientos administrativos, tales principios no rijan en forma plena (10) .

Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derechos se quiere significar, por ejemplo, que la ley no siempre es quien define las faltas y las sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden contribuir en la definición de estos aspectos (11) . En otras palabras, la reserva de ley de estas materias se relaja, y admite una alta colaboración del reglamento en su configuración.

Sobre este tema dice Alejandro Nieto García, criticando ese proceso de deterioro que ha sufrido el principio de legalidad en materia sancionatoria administrativa, que

“En este proceso el primer paso hacia atrás está constituido materialmente por la sustitución del principio de legalidad por el principio de la antijuridicidad, es decir, por la previsión de los ilícitos y sus sanciones en una norma de cualquier rango y no necesariamente en una ley formal. Este proceso no ha sido, desde luego, una concesión ideológica al pasado, sino, pura y simplemente, una imposición de la realidad, dado que es físicamente imposible realizar una tipificación exhaustiva por medio de leyes. Ante esta situación inevitable y constatable, el dogma ha tenido que ceder y relajarse en formulaciones teóricas más o menos ingeniosas —como la de la ‘colaboración’ reglamentaria—, pero que no puede disimular el hecho descarnado de que el principio de legalidad no supone la regulación exclusiva y excluyente del derecho administrativo sancionador a través de la ley. Forzoso es reconocer, con todo, que este retroceso, que esta aproximación del dogma a la realidad, ha tenido lugar con una resistencia poco menos que heroica y guardando en lo posible las garantías de la legalidad... pero a nadie se le escapa que, una vez abierto el portillo, resulta prácticamente imposible evitar que por él se cuele lo tolerable lo intolerable...” (12) .

En cuanto al derecho a la asistencia de abogado durante el procedimiento, esta garantía no se ha trasladado al común de los procedimientos administrativos, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional —por ejemplo, en la sentencia C-071 de 1995—, quien asegura que este derecho no es predicable, como regla general, en los procedimientos administrativos.

Valorado en su conjunto, el avance del derecho al debido proceso, en materia administrativa, ha sido formidable en los pocos años de vigencia de la Constitución, gracias a la categoría de derecho fundamental de que se reviste y que lo hace especialmente protegible.

Se trata de una lucha y defensa por la racionalidad en la aplicación de las sanciones administrativas —representada y canalizada en el derecho al debido proceso—, contra la arbitrariedad que ha existido en nuestro sistema administrativo, en la ya larga historia que ha tenido en nuestro país.

Lo anterior impone como desafío y tarea de la jurisprudencia administrativa, y también de la doctrina, para los próximos años, determinar el espacio propio y adecuado del derecho al debido proceso en cada uno de los diferentes —y también disímiles— procedimientos gubernativos, pues de eso dependerá el nivel de racionalidad administrativa que penetre en cada uno de ellos».

(Sentencia de 10 de noviembre de 2005. Expediente 14157. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez).

(1) Dice el artículo 29 que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso” (negrillas fuera de texto).

(2) No obstante, recuérdese que según el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo —cuya expedición data de 1984—, la primera parte del mismo aplica a falta de ley especial que regule los procedimientos administrativos.

(3) Dispone el inciso 1º, del a&$rtículo 3º: “Principios orientadores de las actuaciones administrativas. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera”.

(4) Deber de buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido. Ed. Lex Nova. Valladolid. 1ª edición. 2001, pág. 51.

(5) Esta expresión es tomada de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández quienes dicen, comentando la precariedad y olvido en que se mantuvo el debido proceso administrativo, que “Históricamente esa separación de principios se mantuvo como derivada de una supuesta y nunca explicada ‘sustantividad’ de las sanciones administrativas... se ha podido hablar, como uno de nosotros lo hizo en 1976, de la persistencia de un ‘Derecho represivo prebeccariano’ esto es, anterior a todos los refinamientos técnicos que el acogimiento de los principios de Beccaria ha supuesto para el derecho penal actual...” (Curso de derecho administrativo, tomo II, ed. Civitas, 6ª edición, 1999, Madrid, pág. 163).

(6) Ob. cit., págs. 114-115.

(7) Ob. cit., pág. 123.

(8) Hay que anotar que el derecho fundamental al debido proceso no se encuentra regulado en forma completa y exclusiva en el artículo 29 de la Constitución, es decir, que buena parte de su contenido se halla en otros artículos de la propia Carta Política.

Tal es el caso del derecho al habeas corpus —artículo 30—, del derecho a la apelación de las sentencias y a la no reformatio in pejus —artículo 31—, el derecho a no declarar contra sí mismo ni contra sus parientes —artículo 33—, el derecho de acceso a la administración de justicia —artículo 229—, entre otros, los cuales, sin duda alguna, hacen parte del núcleo central del debido proceso.

(9) El debido proceso constituye un macro derecho, porque a diferencia de muchos otros derechos constitucionales, este se encuentra conformado por un haz de garantías fundamentales, cuya autonomía hace que cada una de ellas pudiera ser independiente, pero que en conjunto conforman el denominado derecho al debido proceso.

En este sentido, el debido proceso no es más que una sumatoria de los derechos que lo integran, sin los cuales él mismo carecería de sentido y contenido.

(10) Tal es el caso del procedimiento administrativo disciplinario aplicable a los servidores públicos —entre otros sujetos pasivos—, contenido en la Ley 734 de 2002, o el proceso de responsabilidad fiscal, regido por la Ley 610 de 2000.

En estos casos, el derecho al debido proceso administrativo ha alcanzado niveles de evolución semejantes a los del derecho penal, porque todos y cada uno de los derechos que lo integran rigen de manera fuerte y plena, incluso la defensa técnica y la legalidad de las faltas y las sanciones.

(11) Tal es el caso de las faltas y las sanciones aplicables a los estudiantes en los establecimientos educativos, en cuyo caso se admite que los reglamentos definan estos aspectos.

(12) Derecho Administrativo Sancionador. Ed. Tecnos, Madrid, 2ª edición. 1994, pág. 203.

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