Sentencia 14223 de marzo 17 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

COBRO COACTIVO DE APORTES ADEUDADOS AL SEGURO SOCIAL

OBLIGACIÓN DE NOTIFICAR LA LIQUIDACIÓN CERTIFICADA DE LA DEUDA

EXTRACTOS: «Se controvierte la legalidad de los actos administrativos que negaron las excepciones de falta de título ejecutivo y ejecutoria del mismo, prescripción de la acción de cobro y pago efectivo, así como la imposición del pago de honorarios por la gestión de cobro, propuestas por la sociedad demandante contra el mandamiento de pago librado por el Instituto de Seguros Sociales, con base en la “liquidación certificada de la deuda” expedida para el cobro ejecutivo de los aportes obrero-patronales adeudados por los años 1995, 1996 y parte de 1997, en la suma de $ 207.407.840, que incluyen intereses de mora liquidados hasta el 15 de abril de 2000.

Sea lo primero precisar que de acuerdo con lo expuesto en los actos acusados y demás elementos de juicio que obran en el proceso, dentro de los que se destacan la relación de las autoliquidaciones presentadas por la actora (fls. 63 y 64) y el acta de visita de fiscalización ordenada por el Seguro Social el 23 de enero de 1999, donde consta que la sociedad “ha pagado los aportes hasta el período de febrero de 1999” (fl. 243), la deuda objeto de cobro, surge en razón a que la sociedad presentó en forma extemporánea las autoliquidaciones de los aportes, sin liquidar y pagar los intereses de mora originados en la extemporaneidad, por lo que hechas las imputaciones respectivas se genera un valor por aportes pendiente de pago, más los intereses moratorios respectivos.

Sobre las excepciones propuestas por la demandante contra el mandamiento de pago, atendiendo las razones de inconformidad expuestas por el apelante y los fundamentos aducidos por el tribunal para negar la prosperidad de las mismas, proceden las siguientes consideraciones.

Falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria.

El artículo 57 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” otorga facultades a las entidades administradoras para adelantar las acciones de cobro contra los empleadores que no efectúen el pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio, en los siguientes términos:

“ART. 57.—De conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podrán establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos”.

La misma Ley 100 en su artículo 23 sanciona el incumplimiento a la obligación de cancelar los aportes al sistema de seguridad social integral, así:

“ART. 23.—Sanción moratoria. Los aportes que no se consignen dentro de los plazos señalados para el efecto, generarán un interés moratorio a cargo del empleador, igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios. Estos intereses se abonarán en el fondo de reparto correspondiente o en las cuentas individuales de ahorro pensional de los respectivos afiliados, según sea el caso”.

El artículo 79 del Código Contencioso Administrativo, al que remite el artículo 57 de la Ley 100, autoriza a las entidades públicas para hacer efectivos los créditos a su favor por la vía de la jurisdicción coactiva, al disponer:

“ART. 79.—Ejecución de créditos de las entidades públicas, o de los particulares. Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria”.

Así mismo, el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, al que también se hace remisión expresa, dispone:

“ART. 112.—Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional, tales como ... tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.

Por su parte el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo consagra:

“ART. 68.—Definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:

1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero en los casos previstos en la ley (...)”.

La ejecutoria del acto administrativo que consagra la norma, como requisito indispensable para que preste mérito ejecutivo, tiene relación con la firmeza de los actos administrativos, a que se refieren los artículos 62 y 64 del mismo código, en los siguientes términos:

“ART. 62.—Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.

ART. 64.—Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por si mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.

Implica que para que los actos administrativos adquieran firmeza es indispensable que se cumpla con el deber legal de notificar al interesado toda decisión que ponga término a una actuación administrativa, previsto en el artículo 44 ibídem, pues no de otra forma pueden concurrir los eventos que señala la norma para que el acto administrativo quede en firme y en consecuencia se cumpla el requisito “indispensable” para que proceda su ejecución contra la voluntad del obligado al cumplimiento del acto.

Conforme a la normatividad referenciada y lo hasta aquí expuesto, la Sala encuentra probada en el caso bajo análisis, la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo propuesta por la demandante, como pasa a demostrarse:

El Instituto de Seguros Sociales expidió el 4 de abril de 2000, una “liquidación certificada de la deuda”, donde se hace constar que la Sociedad Wackenhut de Colombia S.A., adeuda por concepto de aportes e intereses la suma de $ 207.407.840, por los períodos 01-95 y posteriores, y en la misma certificación expresa:

“La presente certificación presta mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y se expide de acuerdo con lo previsto en la Resolución 376 de enero 31 de 1997 de la Presidencia del ISS”.

El artículo 24 de la Ley 100 de 1993 a que se refiere la liquidación certificada dispone:

“ART. 24.—Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo”.

Por su parte la Resolución 376 de 1997 a la cual alude la certificación establece el procedimiento para determinar el saldo a cargo del aportante al sistema de seguridad social, previo requerimiento, y ante la falta de respuesta del empleador, mediante visita a la empresa, o tomando la cotización del último período liquidado. Además se advierte que tal procedimiento “se refiere únicamente a la liquidación del valor de la cotización y es independiente del valor de los intereses moratorios que se deban aplicar a la cotización de cada período...” (art. 1º).

Para la entidad demandada, la liquidación mediante la cual la administradora del sistema integral de salud, determina el valor de los aportes adeudados por el empleador, no es un acto administrativo sino simplemente un documento, que por disposición de la norma transcrita, presta mérito ejecutivo, y en consecuencia no se requiere su notificación al deudor para realizar el cobro coactivo. Además porque el ISS estaría en desventaja respecto de otras administradoras de carácter privado que pueden ejercer el cobro por la vía judicial.

Para la Sala no puede ser de recibo la posición de la demandada, que fue acogida por el a quo, pues lo que se consagra en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con los artículos 23 y 57 ibídem, y el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo, es una autorización legal para que las administradoras que tienen la naturaleza de entidades públicas, como es el caso del ISS, puedan hacer efectivos los aportes adeudados por la vía de la jurisdicción coactiva, directamente o por intermedio de apoderados especiales; pero de manera alguna implica tal facultad el desconocimiento de las normas que rigen las actuaciones administrativas, a las cuales precisamente remite la misma Ley 100.

En efecto, no cabe duda que la “liquidación certificada de la deuda”, expedida por el ISS, ante la ausencia de otro en el cual se indique la deuda con todas sus características, constituye un verdadero acto administrativo y más concretamente el acto que en el caso concreto puso fin a la actuación administrativa, y en consecuencia debe ser notificada al interesado, aun cuando contra ella no proceda recurso alguno, pues solo así se logra la firmeza del acto, y adquiere el mérito ejecutivo a que se refiere el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, para que pueda iniciarse el cobro por la vía de la jurisdicción coactiva. Esta norma se entiende en concordancia con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, cuando señala que la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado “prestará mérito ejecutivo”, pues una cosa es que la liquidación pueda convertirse en título ejecutivo, y otra bien diferente es que quede ejecutoriada y en consecuencia preste mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva.

Ahora bien, no puede aceptarse como justificación, para omitir el deber legal de notificar los actos que decidan en forma definitiva una actuación administrativa, el hecho de “estar en desventaja” frente a las administradoras particulares, que alega la apoderada de la demandada, puesto que la diferencia radica en que por disposición expresa del artículo 79 del Código Contencioso Administrativo, son distintas las vías establecidas para hacer efectivo el cobro de los aportes adeudados, según sea la naturaleza jurídica de la administradora. Esto es, jurisdicción coactiva tratándose de entidades públicas, en cuyo caso están investidas de facultades para el cobro y en consecuencia los actos de ejecución deben sujetarse a las normas que rigen las actuaciones administrativas; mientras que tratándose de administradoras particulares, y precisamente por no tener facultades para ejecutar directamente los créditos a su favor, deben acudir ante la jurisdicción ordinaria, previa la configuración del documento que contenga la liquidación de la obligación clara, expresa y actualmente exigible.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que el Seguro Social profirió el mandamiento de pago el 2 de mayo de 2000 (fl. 48), mediante el cual se libró orden de pago a su favor y a cargo de la demandante, por concepto de los aportes patrono-laborales en mora, en la suma determinada en la “liquidación certificada de la deuda” de abril 4 de 2000 (fl. 47), sin que esta hubiera sido notificada a la demandante, es del caso concluir que si bien es posible reconocer la existencia del título ejecutivo, puesto que está contenido en el acto administrativo denominado “liquidación certificada de la deuda”, este carece de eficacia, pues la falta de notificación del mismo no afecta su validez, pero sí impide su ejecutoria, la cual como ya se dijo solo era posible a través de su notificación.

De otra parte, el hecho de que contra la “liquidación certificada de la deuda” no proceda recurso alguno, no implica que deba omitirse su notificación, puesto que esta tiene como finalidad garantizar el derecho que asiste a la deudora de controvertir la legalidad de dicha liquidación, mediante el ejercicio de la acción contenciosa respectiva.

Así que, no solo se vulnera el debido proceso y el derecho de defensa de la deudora, cuando se le niega la posibilidad de conocer y discutir el acto administrativo contentivo de la obligación que es objeto de cobro por jurisdicción coactiva, sino que carece el acto de fuerza ejecutoria.

Además, debe advertirse que el cumplimiento de las normas que rigen las actuaciones administrativas, y concretamente el proceso de cobro coactivo, no es incompatible con las especiales relaciones que integran el sistema de seguridad social, y por el contrario constituyen aquellas una garantía legal que permite asegurar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de este.

En las condiciones anotadas la Sala encuentra probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo, por lo que habrá de declarar la nulidad de las resoluciones acusadas, previa la revocatoria de la sentencia apelada.

Ante la prosperidad de dicha excepción no procede el análisis los aspectos en que se fundan las excepciones de prescripción de la acción de cobro y pago efectivo, así como la no causación de los honorarios asignados, por la gestión de cobro, también controvertidas en la demanda.

Como consecuencia de la nulidad que habrá de declararse, el Instituto de Seguros Sociales deberá reintegrar a la sociedad demandante las sumas canceladas con ocasión del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, con base en la “liquidación certificada de la deuda” de abril 4 de 2000, debidamente actualizadas, conforme lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, que según las fotocopias autenticadas de las consignaciones de depósitos judiciales allegadas al proceso, ascienden a la suma de $ 297.146.228 (fls. 183 a 202 c. p.)».

(Sentencia de 17 de marzo de 2005. Expediente 14.223. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa).

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