Sentencia 14226 de abril 19 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO PREDIAL

No grava a los aeropuertos públicos.

EXTRACTOS: «Debe precisar la Sala si se ajustan a derecho los actos administrativos por los cuales el aepartamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina determinó a Aerocivil el impuesto predial por los años 1996 a 1998 y 2001, respecto del inmueble en donde funciona el aeropuerto de la isla. Para el efecto, y en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, deberá precisar si la actora es o no sujeto pasivo del impuesto predial, por ser propietaria del inmueble donde funciona el aeropuerto de San Andrés.

En sentencia de 24 de febrero de 1994, expediente 5001, la Sección Cuarta hizo un recuento de la evolución normativa del impuesto predial, en los siguientes términos:

El impuesto predial fue establecido por la Ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo, destinando un porcentaje del dos por mil a favor de los municipios, como un impuesto real sobre la propiedad inmueble.

La Ley 20 de 1908 estableció como renta propia del departamento el recaudo de dicho impuesto, sin perjuicio del porcentaje correspondiente al municipio. Los artículos 97 de la Ley 4ª de 1913 y 1º de la Ley 34 de 1920 fijaron el dos por mil como la tasa máxima con que los departamentos y municipios podían gravar la propiedad raíz.

El artículo 2º del Decreto-Ley 2413 de 1948 estableció un impuesto del dos por mil sobre toda propiedad raíz, que se cobraría con el de catastro y exceptuó de este tributo a los municipios que tuvieran una tasa para el impuesto predial o contribución de caminos superior al dos por mil.

Mediante Decreto Legislativo 2185 de 1951 se le asignó al impuesto un carácter municipal y se dispuso que los alcaldes quedarían facultados para recaudarlo y disponer de su producto.

Por el artículo 2º de la Ley 29 de 1963 se derogaron todas las disposiciones de carácter nacional que decretaban exoneraciones o exenciones del impuesto predial para personas privadas. Y, en su parágrafo se dispuso que las exenciones temporales continuarían por dos años. Además, la Ley 29 limitó las exenciones que podían decretar los municipios.

De este recuento normativo se concluye que “en ningún momento las normas que crearon el tributo, que en sus comienzos fue nacional, establecieron expresamente el gravamen para los inmuebles de propiedad de las entidades públicas, y por el contrario de las normas que derogaron aquellas que concedían exenciones [se] permitía inferir que aquel (sic) solo gravaba a la propiedad privada” (1) .

Lo anterior, porque la facultad impositiva de los municipios es derivada, pues debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley; y, por ende, los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal (2) .

Dicha autorización fue conferida por el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que dispuso que los bienes inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial a favor del respectivo municipio. Por tanto, a partir de la vigencia de la Ley 55 de 1985 solo ciertas entidades públicas eran sujetos pasivos del impuesto predial y dentro de las mismas no se incluyó a la Nación.

Por su parte, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional mediante la Ley 11 de 1986, con el fin de codificar las disposiciones constitucionales y legales sobre la organización y funcionamiento de la administración municipal, se expidió el Código de Régimen Municipal (D. 1333/86), el cual no modificó el régimen del impuesto predial.

Fue así como el artículo 194 del Decreto 1333 reiteró que los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio, lo que corrobora que solo tales entidades públicas son sujetos pasivos de dicho impuesto.

Por último, la Ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado (3) , mantuvo el régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el impuesto predial, pues no derogó la normatividad preexistente.

En suma, se reitera, las entidades públicas solo son sujetos pasivos del impuesto predial si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional. Contrario sensu, las restantes entidades públicas, incluida la Nación no son sujetos pasivos del referido tributo.

Cabe anotar que el artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, conocido como el Estatuto de Bogotá, D.C., aplicable solo al Distrito Capital, mantuvo las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a los aeropuertos, y, dentro de estos, el régimen excepcional para las entidades públicas en relación con el impuesto predial. Sin embargo, el artículo 134 de la Ley 633 de 2000 excluyó del beneficio tributario del artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, a los aeropuertos privatizados y/o que operan por concesión, por lo cual se entienden en igual situación que los privados.

Ahora bien, como resultado de la fusión entre el Fondo Aeronáutico Nacional (4) y el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, ordenada en el artículo 67 del Decreto 2171 de 1992, se creó la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, cuyo régimen se encuentra previsto en el Decreto 2724 de 1993. Así, el artículo 1º del Decreto 2724 dispuso que la Aerocivil es una entidad especializada, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Las unidades administrativas especiales con personería jurídica, como Aerocivil, hacen parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva, junto con los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, entre otras entidades (L. 489/98, art. 38). Su régimen es el consagrado en la ley que las crea y en lo no previsto por esta, se aplican las normas de los establecimientos públicos (art. 82 ibídem).

Aunque, de manera subsidiaria, la ley permite aplicar las normas de los establecimientos públicos a las Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica, tal remisión no significa que estas entidades y los establecimientos públicos sean lo mismo, pues, se aplican a las unidades administrativas especiales las leyes que las crean y solo en caso de que no haya previsión especial se aplican los preceptos que rigen los establecimientos públicos.

Dado que Aerocivil es una unidad administrativa especial con personería jurídica, no es sujeto pasivo del impuesto predial, por cuanto las entidades públicas solo son sujetos obligados a la declaración y pago del impuesto en mención si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional.

De otra parte, el artículo 2º del Decreto 2724 de 1993 prevé que a Aerocivil le corresponde administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación (5) .

No obstante, los aeropuertos, en general, son bienes de uso público, que no se encuentran gravados con el impuesto predial, puesto que su uso pertenece a todos los habitantes del territorio (C.C., art. 674). Lo anterior, porque los aeródromos públicos, que son las superficies destinadas a la llegada y salida de aeronaves (C. Co., art. 1809), son para uso público (art. 1811 ibídem). Además, el transporte aéreo es un servicio público esencial (L. 336/96, art. 68).

Los bienes de uso público son aquellos de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Tales bienes están sometidos a un régimen jurídico especial, se encuentran por fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, y son inalienables, inembargables e imprescriptibles por disposición constitucional (art. 63 de la Carta).

El ser inenajenables se refiere a la imposibilidad de que exista alguna mutación del dominio o de sus elementos esenciales, pues tales bienes están destinados al uso público; y es natural que no puedan celebrarse actos que atenten contra ese uso común (6) . La inembargabilidad, que se desprende de la inalienabilidad, significa que los bienes de uso público no pueden ser objeto de embargos. Y, la inprescriptibilidad, por su parte, se debe a que la prescripción reposa en la posesión y esta, a su vez, en la exclusividad. “Y mal puede coexistir una posesión exclusiva de una persona con el uso común de todos” (7) .

Además de los bienes de uso público, existen los fiscales o patrimoniales, que son aquellos que pertenecen a las entidades públicas como si fueran personas de derecho privado; en consecuencia, son objeto de toda clase de actos jurídicos y respecto de los mismos las entidades tienen tanto derechos reales como personales.

Sin embargo, al igual que los bienes de uso público, los fiscales son imprescriptibles (8) . A pesar de lo anterior, siguen existiendo las dos categorías de bienes públicos, pues la imprescriptibilidad dejó de ser criterio de diferenciación, “sin que por tal razón la disimilitud se haya esfumado“ (9) .

Cabe anotar que dentro de los bienes de uso público pueden existir áreas que constituyen bienes fiscales de las entidades públicas. Tal es el caso, en los aeropuertos públicos, de las áreas destinadas al comercio y restaurantes, puesto que no corresponden al servicio público de transporte aéreo, a diferencia de los inmuebles donde se encuentran los hangares, talleres, terminales y muelles.

Así pues, los aeropuertos públicos como bienes de uso público que, en general, son, no se encuentran gravados con el impuesto predial, no solo porque son inenajenables, imprescriptibles e inembargables, sino porque la ley no facultó a los municipios para gravarlos con el impuesto en mención, y solo en la ley radica la potestad tributaria.

En el caso concreto, Aerocivil no declaró el impuesto predial por los años 1996 a 1998 y 2001 respecto del aeropuerto de San Andrés, ubicado en la K 10 1-109 Cabecera La Rocosa.

El demandado determinó el impuesto predial a la demandante con fundamento en la Ley 44 de 1990, por cuanto el inmueble objeto del tributo es un bien fiscal, como pretende acreditarlo con el oficio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi de 15 de agosto de 2003, allegado con ocasión del recurso de apelación.

Como Aerocivil es una Unidad Administrativa Especial (D. 2171/92, art. 67), no es sujeto pasivo del impuesto predial por el inmueble en donde funciona el aeropuerto de la isla, pues, se insiste, las entidades públicas solo están gravadas con dicho impuesto si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional (L. 55/85, arts. 61 y D. 1333/86, art. 194).

De otra parte, el aeropuerto en mención no es bien fiscal, como lo sostuvo la parte demandada y lo pretendió acreditar con el oficio del Agustín Codazzi, aportado irregularmente en la segunda instancia, porque no encuadra dentro ninguno de los eventos del artículo 214 del Código Contencioso Administrativo.

El referido oficio señala que el aeropuerto de San Andrés tiene un área de terreno de 147.595 metros cuadrados y un área construida de 10.710 metros cuadrados, de los cuales solo 302 metros cuadrados corresponden a comercio y 547 a restaurantes (fl. 152). Si bien las áreas del aeropuerto destinadas a comercio y restaurantes (que es el 0.57% del total del terreno), son bienes fiscales, tal aspecto no fue planteado concretamente por la demandada ni en la vía gubernativa ni a lo largo del proceso, pues se limitó a afirmar, sin prueba alguna, que el aeropuerto es un bien fiscal.

Solo con ocasión del recurso de apelación, la demandada allegó el documento del Agustín Codazzi. Y, es sabido que el recurso de apelación no es la oportunidad para enmendar o adicionar los escritos de demanda y contestación de la misma, pues se violarían los principios de igualdad de las partes y lealtad procesal.

Adicionalmente, el oficio en comentario fue expedido el 15 de agosto de 2003, conforme a la actualización catastral del año 2002 (fl. 152). Sin embargo, lo que se discute es la procedencia del impuesto predial por los años 1996 a 1998 y 2001, esto es, de períodos fiscales que nada tienen que ver con la actualización catastral ni con la fecha del documento.

Por lo demás, aun en el caso de que en el aeropuerto público existan áreas que son bienes fiscales, la actora, en su carácter de unidad administrativa especial, no es sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que, se repite, solo son sujetos pasivos de dicho tributo los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, conforme a lo previsto en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985.

Así las cosas, se impone confirmar la sentencia apelada».

(Sentencia de 19 de abril de 2007. Expediente 14226. Consejero Ponente: Dr. Héctor J. Romero Díaz).

(1) Sentencia de 24 de febrero de 2004, expediente 5001, C.P. Jaime Abella Zárate.

(2) Ibídem.

(3) En virtud del artículo 1º de la Ley 44 de 1990 se fusionaron en el impuesto predial unificado los siguientes tributos: el impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal; el impuesto de parques y arborización del Código de Régimen Departamental; el impuesto de estratificación socioeconómica creado en la Ley 9ª de 1989 y la sobretasa de levantamiento catastral.

(4) El Decreto 3140 de 1968 creó el Fondo Aeronáutico Nacional como establecimiento público y, por ende, sujeto pasivo del impuesto predial. Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 dispuso que los inmuebles de propiedad del fondo serían cedidos a título gratuito a la Nación y que los que se adquirieran a partir de la vigencia de esa ley ingresarían también al patrimonio de aquélla. En consecuencia, el fondo dejó de ser sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que, por mandato legal, dejó de ser propietario de bienes inmuebles.

(5) En virtud del artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 los inmuebles del Fondo Aeronáutico Nacional pasaron a ser de propiedad de la Nación.

(6) José J. Gómez Bienes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1983, pág. 99.

(7) Ibídem.

(8) Corte Suprema de Justicia, sentencias de 19 de noviembre de 1978 y 29 de julio de 1999 y Corte Constitucional, sentencia C-530 de 1996.

(9) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 29 de julio de 1999.

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