Sentencia 14318 de julio 14 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RESPONSABILIDAD ESTATAL POR ATENTADOS TERRORISTAS

DIFERENCIACIÓN EN LAS SOLUCIONES JURISPRUDENCIALES Y PRINCIPIO DE IGUALDAD

EXTRACTOS: «Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 agosto de 1997, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se negaron las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes

1. Mediante demanda presentada el 7 de febrero de 1995, actuando en nombre propio y por medio de apoderado, Juan Carlos, Ana Mercedes, Samuel Ricardo, José Isaías, Tarcicio, Lina Isabel, Hugo, Beatriz Helena, Óscar Alberto Padilla Narváez, Tarcicio Padilla Centeno e Idalvid Narváez de Padilla, estos dos últimos en su nombre propio y en representación de su menor hija Angélica María Padilla Narváez, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional de los perjuicios materiales, morales y fisiológicos infligidos por las heridas provocadas a Juan Carlos Padilla Narváez con ocasión de la explosión de una bomba en el Centro Comercial 93 de Bogotá, el 15 de abril de 1993 (fls. 5 a 20, cdno. 2).

Como consecuencia de esta declaración, pidieron que se condenara a la demandada a pagar, a cada uno de ellos, por concepto de perjuicios morales, la suma equivalente en pesos a mil gramos de oro. Además, por concepto de perjuicios materiales, por los gastos de atención médica, de transporte, de hospedaje y “similares” necesarios para restablecer la salud de Juan Carlos Padilla Narváez, la suma de $ 30.000.000, a título de daño emergente, y de $ 32.267.244 por la incapacidad generada por el siniestro y por el tiempo requerido para una completa recuperación, a título de lucro cesante. Además, solicitaron la indemnización por el daño fisiológico, estimado en $ 70.000.000 ocasionado a la víctima directa, quien se ha visto privado del deporte que era “la actividad física que le proporcionaba más placer”.

En respaldo de sus pretensiones narraron que el 15 de abril de 1993, a las 2:35 de la tarde, Juan Carlos Padilla Narváez sufrió múltiples lesiones por la explosión de una bomba cuando estaba esperando bus en la esquina norte del Centro Comercial 93, dentro de los atentados terroristas que por esa época tuvieron lugar y que son de público conocimiento. El atentado frustró sus inclinaciones profesionales como licenciado en educación física, ya que sus actividades deportivas se han visto menguadas.

(...).

II. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia de 14 de agosto de 1997, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fueron negadas las súplicas de la demanda. El a quo no encontró relación de causalidad entre el daño y la conducta de la demandada (fls. 98 a 109, cdno. 1).

III. Recurso de apelación

La parte actora presentó y sustentó recurso de apelación, cuestionando la jurisprudencia del Consejo de Estado que sirvió de fundamento a la decisión del tribunal, pues mientras en algunos casos —cita la providencia proferida en el caso de la bomba del DAS— se ha condenado a la Nación, en otros —similares a este— se ha negado a hacerlo, divergencia de criterio que, a su juicio, viola el principio constitucional de la igualdad y que, por lo mismo, amerita revisión de la jurisprudencia puesto que no encuentra diferencia “entre el ciudadano que cae víctima de un atentado terrorista del DAS y otro que cae en el Centro 93” (fls. 116 a 119, cdno. 1).

El recurso fue concedido el veintitrés de septiembre de 1997 y admitido el 16 de febrero de 1998. Presentó alegatos de conclusión, la representante del Ministerio de Defensa y el Ministerio Público, concepto; la parte actora guardó silencio (fls. 113, 121, 125 a 132, cdno. 1).

(...).

IV. Consideraciones

1. Responsabilidad de la administración por atentados terroristas con bomba.

La Sala en sentencia del 10 de agosto de 2000 (1) resumió el estado de la jurisprudencia —hasta entonces— en materia de actos terroristas teniendo como referente los dos regímenes adoptados: falla del servicio y riesgo excepcional y, en todo caso, fundando la responsabilidad de la administración en la configuración de la imputación del daño como su principal elemento estructurante.

La jurisprudencia allí referida ha admitido, solo de manera excepcional, que puede imputarse responsabilidad al Estado por actos terroristas. Uno de esos eventos extraordinarios se presenta cuando la imputación deriva de la creación de un riesgo excepcional para un determinado grupo de personas, supuesto en el que no se requiere la prueba de una acción u omisión atribuible al Estado, aunque se esté delante del hecho de un tercero. Es el caso de ataques con bomba dirigidos a inmuebles oficiales (2) , o personas (3) representativas de funciones institucionales susceptibles de convertirse en “blanco” de la insurgencia, el narcotráfico o grupos paramilitares y que, por lo mismo, exigen del Estado una especial protección. En una palabra, aunque el daño fuere causado por un tercero, este se imputa al Estado en tanto que generó el riesgo; así para los habitantes cercanos de dichos inmuebles, su sola presencia constituye un riesgo excepcional y —por lo mismo— de presentarse el daño, este no viene a ser nada distinto que la “materialización” del riesgo al que ha sido expuesto el administrado. En efecto, a juicio de la providencia arriba enunciada:

“... la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por esta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado” (4) .

En contraste, la jurisprudencia se ha negado sistemáticamente a reconocer responsabilidad patrimonial alguna al Estado cuando el daño proviene de atentados con bomba que no tienen por objetivo un establecimiento oficial (5) , un funcionario (6) o un lugar representativo del Estado (7) , eventos en que el daño no resulta imputable a ningún título en los términos del artículo 90 Constitucional, habida cuenta que no puede colegirse del artículo 2º de la Constitución (antiguo artículo 16 de la Constitución de 1886) —el cual instituye a las autoridades de la República para proteger la vida, honra, bienes y demás derechos de los asociados— que el Estado se haga responsable de toda suerte de daños cometidos por la delincuencia (8) .

En tal virtud, la jurisprudencia nacional, a partir del análisis judicial de las circunstancias fácticas, ha dejado establecido que los actos terroristas no constituyen per se presupuesto para generar responsabilidad extracontractual de la administración pública y solo —de manera excepcional— el daño le resulta imputable, cuando el propio Estado ha creado el riesgo, o cuando ha incurrido en falla que se pueda considerar enlazada causalmente con la ocurrencia del atentado.

2. La cláusula general de igualdad en la práctica judicial.

El principio de igualdad constituye sin lugar a dudas elemento estructurante de todo Estado de Derecho. Como categoría lógica, la igualdad es un juicio trimembre donde juega especial importancia el tertium comparationis (9) , como parámetro que permite confrontar dos realidades distintas. Este referente en cuanto hace a la aplicación judicial del derecho era fácilmente identificado, en los orígenes del constitucionalismo francés, con la ley como “expresión de la voluntad general” en los términos roussonianos. En este contexto, como es bien sabido la tarea del juez se redujo a ser “la boca muda de la ley” (10) , en las célebres expresiones de Montesquieu, limitándose su tarea a un simple proceso formal-deductivo sin que le fuese permitido desplegar ninguna tarea interpretativa. De allí que para los jueces el principio de igualdad quedaba reducido a la aplicación del “principio de legalidad”, dogma revolucionario por antonomasia.

Al entrar en crisis el modelo “antijurisprudencia” de la revolución francesa, el juez recuperó su rol creativo y, por lo mismo, la igualdad en adelante no podría reducirse a una simple comparación de supuestos de hecho frente a un referente normativo (tertium comparationis). Ahora la igualdad también está en manos del juez a partir de un criterio de “razonabilidad” (11) , sobre la base de la “nueva relación entre juez y ley” (12) . A este propósito anota el profesor español Joaquín García Morillo: “... la igualdad juega aquí en estrecha conexión con el principio de interdicción de la arbitrariedad: su operatividad se proyecta, fundamentalmente, en la exclusión de las decisiones judiciales arbitrarias, irracionales o puramente subjetivas” (13) .

De manera que en la actualidad emerge un nuevo problema consistente en determinar si cuando el criterio judicial cambia sustancialmente de un caso a otro el juez viola el principio de igualdad, problema frente al cual nuestro sistema de tradición romano germánica no tiene aún respuestas satisfactorias (14) que garanticen la unidad de criterio jurisprudencial.

Si bien es cierto que nuestro sistema jurídico es por mandato constitucional predominantemente legislado (C.P., art. 230), y que en 1991 se previó a nivel constitucional expresamente la obligación reparatoria a cargo del Estado a partir de la imputación del daño antijurídico como eje de la responsabilidad (art. 90 ibíd.), no debe olvidarse que la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia ha sido concebida y consolidada principalmente a instancias de una ardua tarea de la jurisprudencia a partir de la solución de casos concretos, susceptible por supuesto de enfrentar eventuales contradicciones. De manera que el juez administrativo a partir de la casuística ha elaborado parámetros que le permitan garantizar la seguridad jurídica, la unidad del derecho y el principio de igualdad (15) . Así, sobre la base de la máxima acuñadas por el viejo derecho romano: ubi eadem ratio idem ius, o lo que es igual, donde hay la misma razón debe haber aplicarse el mismo derecho, la jurisprudencia ha de ser, entonces, especialmente cuidadosa en aplicar los mismos criterios frente a supuestos de hecho que puedan calificarse de “iguales”, no estándole vedado aplicar criterios diversos frente a hipótesis divergentes.

Tratándose de responsabilidad extracontractual del Estado el trato paritario no viene dado por las condiciones fácticas evidentemente similares (los daños que produce, v.gr., un carro bomba evidentemente no distinguen si el inmueble atacado era del Estado o no) sino por la imputación que al Estado le corresponde en su condición de garante de la vida, honra y bienes de los asociados (C.P., art. 2º), que como quedó visto varía sustancialmente de un evento a otro según el nivel de riesgo al que se vea expuesto el administrado. La interpretación diferente frente a supuestos de hecho diferentes (aunque en apariencia “idénticos”) no entraña violación del artículo 13 superior, puesto que la identidad de situaciones fácticas no viene dada solamente por la similitud de los hechos, sino que exige adicionalmente evaluar el papel que le corresponde al Estado, para poder hablar de un verdadero término de comparación. Nótese que la diferenciación en las soluciones jurisprudenciales que adopta el juez administrativo son legítimas —constitucionalmente hablando— si tras de ellas se expresa una fundamentación razonable que soporte el trato desigual en la solución jurídica del asunto. Por lo demás, lo anterior no obsta que el Consejo de Estado revise su jurisprudencia, o lo que es igual, que modifique su criterio bien porque adopte uno nuevo que juzgue más apropiado, ya porque se adapte a los continuos cambios sociales, pues como anota la doctrina española:

“... el principio de igualdad no podría nunca operar de tal forma que impidiese fenómenos que son connaturales al ejercicio de la función jurisdiccional: el primero de ellos, la independencia de los órganos jurisdiccionales y su posibilidad de interpretar las normas jurídicas en sentido diferente a la interpretación realizada por otros órganos jurisdiccionales; el segundo de ellos, el de la facultad de los órganos judiciales de rectificar su propia y precedente interpretación de las normas, facultad que está igualmente ínsita en el propio ejercicio de la función jurisdiccional, que incluye la posibilidad de modificar los criterios interpretativos, y que, incluso, resulta de la evidente necesidad de adaptación de los patrones interpretativos y del sentido de las normas jurídicas a la propia evolución social” (16) .

A la luz de lo expuesto procede la Sala a estudiar el caso que la ocupa.

3. El caso concreto.

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se tiene que Juan Carlos Padilla Narváez sufrió lesiones personales el 15 de abril de 1993, como consecuencia del atentado con bomba al Centro Comercial 93, cuando se encontraba esperando bus. Así quedó establecido en la certificación de hospitalización expedida por el Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca (fl. 17, cdno. 2), en la fotocopia auténtica de la historia clínica correspondiente (fls. 73 a 91 y 102 a 117, cdno. 2), en el informe del DAS sobre el atentado ocurrido el 15 de abril de 1993 en el cual aparece la relación de las personas heridas (fls. 122 a 129, cdno. 2), en el dictamen practicado por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses que se reseña que él Padilla Narváez sufrió heridas en explosión de bomba el 15 de abril de 1993 en el Centro 93 y concluye: “paciente joven sano. Antecedentes de fractura de peroné bilateral y de tibia derecha, manejados de manera adecuada y que no dejan ningún tipo de secuela funcional” (fls. 182 a 183, cdno. 2) y en los testimonios refeccionadlos a Norma Yaneth Núñez Marciales, Ernesto Baracaldo, Carlos Octavio Godoy Herrera, Jorge Enrique Ramírez Anzolad, Julio César Ramírez Ortiz, José Armando Pineda Baquero, Sergio Alberto Rocha Walteros, Roberto Munaretto Gravini y Ricardo Puerto Guerrero quienes coinciden en señalar que Juan Carlos Padilla Narváez resultó lesionado en el atentado con bomba al Centro 93 del 15 de abril de 1993, que Padilla Narváez no está totalmente recuperado físicamente circunstancia especialmente grave para un deportista y profesor de educación física y que este hecho produjo angustia y dolor en la víctima y en su entorno familiar (fls. 43 a 49, 163 a 164 y 173 a 179, cdno. 2).

De las pruebas anteriores, se concluye que las lesiones personales de Juan Carlos Padilla Narváez fueron obra exclusiva de un tercero ajeno a la administración. No obra en el expediente ninguna prueba de la que se pueda inferir que la actuación de la administración fue causa determinante del hecho. El caso tampoco puede enmarcarse en alguno de los eventos en los que, según la jurisprudencia, puede imputarse el daño a la administración a título de riesgo. Del solo hecho del atentado no puede deducirse la responsabilidad de la administración.

Por otra parte, en el presente caso no se acreditó la omisión de la administración en la prevención de la acción de la delincuencia.

Por lo anterior, la Sala concluye que no es posible imputar a la administración acción u omisión alguna de la que deba responder patrimonialmente por las lesiones personales que sufrió Juan Carlos Padilla Narváez.

Finalmente, la Sala destaca que en otro caso fallado con ocasión del atentado terrorista al Centro Comercial 93 se denegaron las pretensiones de la demanda con base en los mismos argumentos arriba expuestos, respetándose de esta suerte el principio de igualdad en la solución jurisprudencial adoptada (17) .

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 14 de agosto de 1997, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(Sentencia de 14 de julio de 2004. Expediente 14.318. Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez).

(1) Expediente 11.585, actores: Noemí Revelo de Otálvaro y otros.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de abril de 1994, expediente 7136: “La actividad de la fuerza pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en beneficio de la comunidad, pero como por razón de ellas el actor sufrió un daño que desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados, la indemnización de los perjuicios correrá a cargo del Estado...”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia febrero 9 de 1995, actor: Luis Carlos Castellanos Ruiz y otros, expediente: 9550.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994, expediente 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño: “... si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado a un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado...”.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 10 de agosto de 2000, actor: Nohemy (sic) Revelo de Otálvaro, expediente: 11.585.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2001, actor: María Gemma Garzón de Jiménez y otros, expediente 12.951: “quedó demostrado que el objetivo, en todo caso, no fue algún establecimiento, alguna persona o algún elemento representativo del Estado. Simplemente se adecuó un carro con explosivos, se dejó sin objetivo aparente (por desconocidos al parecer al servicio del narcotráfico) en la calle donde residían los demandantes, y se hizo estallar o estalló por sí solo. Al atentado se dio la denominación policial de ‘residencial’, sin ningún vínculo con la administración o sus agentes. Tampoco se atentó contra otro objetivo que aunque de naturaleza privada, mereciera especial cuidado o seguridad por parte de las autoridades de seguridad y control. Queda entonces para la Sala, absolutamente claro que a pesar del daño sufrido por los demandantes, el mismo no es imputable, a ningún título, a la Nación colombiana”.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia septiembre 23 de 1994, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño, expediente 8.577: “El atentado contra el Brigadier General Miguel Alfredo Maza Márquez fue un acto terrorista que, por lo mismo, se orientaba a socavar las instituciones, lo que explica la selección del personaje contra el cual se ejecutó. El fenómeno violento se dirigió, pues, contra la organización estatal con el fin de destruirla, o a la búsqueda de concesiones importantes, para quienes seleccionen esa forma de lucha. Ahora bien, si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue, un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc. se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado. En la Ley 104 de 1993, el legislador dotó al Estado colombiano de instrumentos orientados a asegurar la vigencia del Estado social de derecho y a garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales, reconocidos en la Constitución de 1991. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades”.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2002, expediente: 13.661, actores: Julio César Rosero Guasmayán y otra: “El daño causado a las víctimas tampoco es reparable a título de (daño especial) ni riesgo excepcional, pues la actuación no estuvo dirigida contra un objetivo estatal concreto, es decir, no se dirigió contra ningún bien del Estado ni contra ninguna autoridad representativa del poder público y tampoco se produjo como consecuencia de un riesgo creado por el mismo Estado.

Tampoco pueden considerarse que las actuaciones ilegales en que hayan podido incurrir autoridades públicas relacionadas con el narcotráfico constituyan título jurídico para ordenar la indemnización, ya que no fue esa actividad ilícita la causa del hecho sino que por el contrario, esos actos terroristas tenían por objeto crear una situación de terror generalizado para que se accediera a sus requerimientos”.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de agosto de 2000, expediente: 11.585: “No podría pensarse, por lo demás, como lo pretende la parte actora, que el Estado está obligado a responder por los perjuicios causados a los ciudadanos como consecuencia de la realización de cualquier delito. Si bien aquel tiene una función preventiva y sancionadora en relación con los hechos punibles, no puede concluirse, a partir de ello, que sea responsable de su comisión en todos los casos, ya que solo pueden considerarse imputables a él cuando han tenido por causa la acción o la omisión de uno de sus agentes, como podría ocurrir con el delito de terrorismo, en aquellos eventos en los que, como sucedió en varios de los casos citados en la primera parte de estas consideraciones, la acción de los antisociales fue facilitada por la omisión en el cumplimiento de un deber concreto de la administración, o tuvo por causa la realización de un riesgo creado lícitamente por esta, que tenía carácter excepcional o especial, en relación con quienes resultaron afectados.

Así, es claro que la noción presentada por el recurrente corresponde a un Estado omnipotente y mágico, que no solo desconoce la realidad colombiana, sino que, sin lugar a dudas, no encuentra sustento en las normas constitucionales y legales que establecen sus funciones”.

(9) Vid. Juez y ley desde el punto de vista del principio de igualdad, por Francisco Rubio Llorente. En: La forma del Poder. CEPC, Madrid, 2ª edición, 1997, págs. 633 y ss.

(10) “Los jueces de la nación son (tan solo) (...) la boca que pronuncia la palabra de la ley; seres inanimados que no pueden moderar ni la fuerza ni el rigor. Ligados a un texto preciso de la ley son un poder en cierta manera nulo” Montesquieu, El espíritu de las leyes, XI, 6, Ed. Gallimard, París.

(11) Aplicado fundamentalmente por la jurisprudencia española en el control constitucional de la ley.

(12) Rubio Llorente, Op. cit., pág. 646.

(13) García Morillo, Joaquín. La cláusula general de igualdad. En: VVAA derecho constitucional. Volumen I, 4ª edición, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000.

(14) La jurisprudencia constitucional y algún sector de la doctrina nacional han intentado transpolar las soluciones norteamericanas del “stare decisis” como fórmula mágica para remediar las inevitables contradicciones jurisprudenciales, pero, como bien afirma el profesor Rubio Llorente “este principio no es propio de nuestro derecho y esta es una razón más por la cual no resultan fácilmente trasplantables a nuestra realidad las categorías anglosajonas” (Op. cit., pág. 650).

(15) Evidentemente “la libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos” Vid. De Otto, Ignacio. Derecho constitucional, sistema de fuentes. Ariel Derecho. Madrid, 1995, capítulo XIII. La creación de derecho por los jueces, pág. 290.

(16) García Morillo, Op.cit., pág. 188.

(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 4 de septiembre de 2003, expediente: 14.033 (R-0129), actores: José Manuel Téllez García y otra.

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