Sentencia 1435 de noviembre 2 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INHABILIDADES PARA SER ELEGIDO ALCALDE

DESEMPEÑO DE CARGO DE DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA

EXTRACTOS: «La cuestión contenciosa. Se formula por pretensa violación del artículo 95, numeral 3º de la Ley 136 de 1994, que preceptúa:

“ART. 95.—No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:

3. Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargo de dirección administrativa en el respectivo municipio dentro de los seis meses anteriores a la elección”.

Consideraciones previas

a) Respecto de la aplicación de la norma transcrita al caso en examen, que el opositor y los terceros intervinientes objetan calificándolo de retroactividad de la ley, conviene advertir que dicha ley no es retroactiva porque se la tenga en consideración por la invocación que de ella hizo el actor, sino apenas retrospectiva, pues simplemente se la aplica a situaciones no consolidadas cuando empezó a regir y respecto de las cuales no cabe hablar de derechos adquiridos. Esa norma prevé causal de inhabilidad para ser elegido alcalde y es de aplicación inmediata conforme a lo previsto en los artículos 2º y 3º de la Ley 153 de 1887. La Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación también lo entendió así en concepto de 24 de agosto de 1994.

b) Respecto del alcance de la norma invocada, de la cual se afirma que extiende sus efectos únicamente a los empleados del respectivo municipio y no a quienes ejercen como empleados jurisdicción, autoridad o dirección administrativa en el respectivo municipio aunque no sean empleados municipales, es de advertir que de ser válida esa tesis se concluiría que empleado del orden nacional o departamental con dirección administrativa en el municipio no estaría inhabilitado para ser elegido alcalde, no obstante la influencia que en razón del cargo puede ejercer sobre el electorado, lo cual sería ilógico. Esta Sala dilucidó esa cuestión en los siguientes términos:

“Por lo que atañe a las funciones de “...dirección administrativa en el respectivo municipio...”, conviene en principio observar que la exigencia legal no versa exclusivamente con funciones administrativas municipales, que son a las que se refiere al artículo 190 de la Ley 136 de 1994, sino a las de dirección administrativa que se ejerzan en el municipio, pudiendo predicarse de funcionarios administrativos de los órdenes nacional o departamental. Es esta la interpretación acertada de la norma, por cuanto lo que buscó el legislador fue impedir el ejercicio de influencias indebidas sobre el electorado para hacerse elegir o hacer elegir a determinadas personas; mantener la igualdad de condiciones entre los candidatos, evitar que se rompa el equilibrio entre quienes aspiran al favor popular en la elección política. Ello, como es apenas lógico, no solo pueden conseguirlo quienes ejercen cargo de dirección administrativa del orden municipal, sino también quienes ejercen esa función en el territorio del municipio como empleados departamentales o nacionales de los niveles central o descentralizado”. (Sentencia agosto 17 de 1995. Exp. 1346. Consejero ponente: Dr. Amado Gutiérrez Velásquez. Actor Pedro Pablo Velandia Rincón y otros).

c) En la norma transcrita se observa, de entrada, que no tiene idéntica formulación a la que respecto de la elección de concejales consagra inhabilidad semejante en el artículo 43, numeral 2º de la Ley 136 de 1994, pues ésta disposición es explícita en prever que quien como empleado público hubiere ejercido jurisdicción o autoridad civil, administrativa o militar dentro de lo seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción, es inelegible como cabildante.

La norma que se examina guarda silencio por ese primer aspecto, el de empleado público, pero agrega en sus previsiones impeditivas el ejercicio de autoridad política. Es bien precisa, en cambio, al señalar que el desempeño de cargo de dirección administrativa inhabilita para ser elegido o designado alcalde, siempre que aquello haya ocurrido dentro de los seis meses anteriores a la elección.

Con ello, sin embargo, lejos de establecer régimen personal distinto para los hechos inhabilitantes presume lo que es obvio, es decir, que quien como empleado público haya ejercido autoridad civil, política o militar, jurisdicción o cargo de dirección administrativa dentro del término señalado en la norma no es elegible ni designable para el cargo de alcalde. Excepcionalmente estipula la Constitución Política en su artículo 116 que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia como árbitros o conciliadores “...en los términos que determine la ley...”, y en su artículo 123 autoriza para que los particulares temporalmente desempeñen funciones públicas, bajo el régimen que determine la ley “...que regulará su ejercicio...”, materia aún no reglamentada de modo general pero acerca de la cual sí existen disposiciones particulares, como las que atañen a la función administrativa de los concejales. La norma en examen, entonces, en sana lógica debe interpretarse de modo armónico con la del artículo 43 de la misma Ley 136 de 1994, para no llegar a conclusiones equívocas.

El artículo 95 de la Ley 136 de 1994 alude a dirección administrativa, no idéntica al ejercicio de autoridad administrativa, lo que explica la precisión en cuanto prescribe que aquella también inhabilita para ser elegido alcalde, siempre que se lo haga en ejercicio de un cargo dentro de los seis meses anteriores a la elección. Al respecto esta Sala precisó en anterior oportunidad:

“Pero con esa precisión la norma antes citada sí suministra, en su inciso segundo, orientación bien clara acerca de lo que se debe entender por dirección administrativa.

Es la que ejercen los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta. También los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno, y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias” (sentencia agosto 17 de 1995. Proceso 1346).

Examen del cargo 

En orden a aplicar los anteriores criterios al caso en examen se encuentra que la prueba allegada acredita indubitablemente lo siguiente:

El Sr. Manuel Arias Molano fue elegido el 30 de octubre de 1994 alcalde de Tunja para el período 1995-1997; también, que entre abril y julio de 1994 actuó como miembro del consejo superior de la UPTC, es decir, dentro de los seis meses anteriores a su referida elección de burgomaestre.

Dicha universidad, la Pedagógica y Tecnológica de Colombia, es un ente autónomo de carácter nacional, creado mediante Decreto Nº 2655 de 1953, vinculado al Ministerio de Educación y dotado de personería jurídica, régimen especial y además provisto de autonomía académica, presupuestal y administrativa (Acuerdo Nº 120 de 1993, expedido en cumplimiento de la Ley 30 de 1992, art. 2º). Significa ello que su organización corresponde al régimen de descentralización administrativa por servicios o funcional, con autonomía que no es absoluta dada su sujeción o vinculación al Ministerio de Educación Nacional en lo concerniente a la observancia de las políticas y planeación del sector educativo, y a la inspección y vigilancia en materia educativa.

El aludido centro de educación superior tiene sus propios órganos de dirección, de los cuales el más importante es el consejo superior universitario que según el artículo 7º del Acuerdo 120 de 1993 “...es el máximo órgano de dirección y gobierno...”.

Entonces,

a) El actor sostiene que el Sr. Manuel Arias Molano ejerció dirección administrativa en los seis meses anteriores a la elección de alcalde como miembro que fue, en representación de los ex alumnos, del aludido consejo superior universitario de la UPTC.

Es innegable que dicho consejo superior, cuyas funciones son las previstas en el artículo 65 de la Ley 30 de 1992, regladas en el artículo 15 del Acuerdo 120 de 1993, cumple funciones de dirección administrativa, así el ejecutor sea el rector de la universidad, particularmente en cuanto define las políticas generales de la institución “...y en particular las relacionadas con los aspectos académico, administrativo...”; también porque concede comisiones de acuerdo con la ley, autoriza al rector para celebrar contratos, fija los derechos de matrícula, impone sanciones disciplinarias, expide las plantas de personal de la institución, etc.

Pero esa función de dirección administrativa la ejerce de modo corporativo, con decisiones tomadas, al menos, por la mayoría de sus integrantes. No la cumplen los miembros del consejo de modo individual, razón por la cual no puede atribuirse a cada uno de ellos en particular la decisión que se adopte. Por ello no cabe tener, como causal de inhabilidad para ser elegido alcalde, el ejercicio de la función de miembro de dicho consejo. En caso similar así lo precisó esta Sala, en sentencia de fecha septiembre 7 de 1992 de la que fue ponente la H. Consejera Dra. Miren de la Lombana de Magyaroff. Allí expresó:

“Ahora bien, aparece demostrado que el Dr. Mendivil Ciodaro fue elegido como miembro del Consejo Superior de la Universidad en representación del profesorado.

En reiteradas oportunidades, la Sala ha sostenido que son diferentes los miembros de un organismo colegiado y el ente que integran, como son diferentes las decisiones de aquellos y de éste. En verdad, salvo norma expresa en contrario, las inhabilidades son personales y directas. En consecuencia, para el caso de autos, si las decisiones o actuaciones se realizan por un órgano integrado por un conjunto de personas, tales actuaciones o decisiones no pueden ser endilgadas a ninguna de las personas en particular porque no es una sola voluntad la que actúa, sino una mayoría de voluntades, y en algunos casos, según la transcripción hecha antes, la validez de la decisión del Consejo está supeditada al voto favorable de quien lo presida, que en el presente caso no fue quien resultó elegido”.

A ello se llega porque sabido es que las inhabilidades son personales e intrasferibles, no siendo dable predicar la existencia de una condición de inelegibilidad recurriendo a deducción indirecta, cual sería la de sostener que toda decisión del Consejo Superior integrado por pluralidad de miembros es atribuible, de manera particular, a estos y, por tanto, la inhabilidad predicable del ejercicio de esa función sea atribuible también a cada uno de los integrantes del organismo.

Cuando la norma presuntamente violada habla de haber ejercido cargo de dirección administrativa debe entenderse de quien lo desempeñó, en cumplimiento de funciones asignadas por mandato legal o estatutario, en forma directa y personal; no así cuando son varias personas las integrantes del ente corporativo que realiza la función de dirección.

b) A esta primera conclusión se agrega la que resulta de no haber tenido el Sr. Arias Molano, como miembro del Consejo Superior de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia la condición de empleado público, pues así se desprende de las normas legales aplicables (D. 2400/68, art. 3º, par. 2º y D. 1960/73, art. 5º). La noción de empleo, dentro del concepto de función pública se equipara por la doctrina, la jurisprudencia y el mismo Diccionario de la Lengua al concepto de cargo, por lo que es fácil concluir que aquel no está inhabilitado para ser elegido alcalde de Tunja.

En síntesis: no pudiendo atribuirse a cada uno de los miembros del Consejo Superior de la Universidad las decisiones proferidas por la colegiatura, ni tampoco sostener que quien desarrolla esa función pública como particular, en forma transitoria y ad honorem, ejerce cargo público, no se podrá colegir, por analogía o interpretación extensiva, que la condición de miembro de ese cuerpo directivo, tenida transitoriamente por Manuel Arias Molano, fundamente la invalidez de su elección.

Estas consideraciones, que obran acordes con el concepto de la Procuradora Novena Delegada ante lo Contencioso, imponen que se revoque el fallo recurrido y se niegue la pretensión de nulidad del acto acusado».

(Sentencia de noviembre 2 de 1995. Expediente 1435. Consejero Ponente: Dr. Amado Gutiérrez Velásquez).

__________________________________