Sentencia 6600123100020020087001 (14365) de junio 23 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 66001-23-31-000-2002-00870-01 (14365)

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Carlos Andrés Echeverry Restrepo

Demandado: Municipio de Pereira

Referencia: Contribución de valorización.

Fallo

Bogotá, D.C., junio veintitrés de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la sección

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual declaró la nulidad del acto administrativo cuestionado.

Los puntos en los que se centra la litis, se refieren a que el Acuerdo 25 de 2002, no establece los lineamientos básicos para determinar el costo de la obra, para el cálculo del beneficio, forma de distribución entre los propietarios de los inmuebles que se favorecen con las obras, y en general adolece de los factores necesarios para la determinación de la tarifa de la contribución de valorización.

Por tanto, la Sala procede al estudio de los aspectos que tuvo en cuenta el fallador de primera instancia para declarar la nulidad del acto administrativo demandado, y que son objeto del recurso de apelación.

1. Estudio de prefactibilidad de la obra.

El primer aspecto que tuvo en cuenta el tribunal para declarar la nulidad del acuerdo, hace referencia a la ausencia de los estudios de prefactibilidad de la obra, puesto que si bien es cierto fueron allegados con ocasión de la contestación de la demanda, no lo es menos, que encontró una serie de pruebas que indicaban que no fueron tenidos en cuenta por el concejo municipal en el debate del proyecto respectivo.

El Acuerdo 122 de 1998 contiene las directrices generales necesarias para que el Concejo Municipal de Pereira ordene obras por el sistema de contribución de valorización.

En el artículo 13 del acuerdo mencionado, se establecen los requisitos previos que debe tener en cuenta el concejo municipal, para poder autorizar una o varias obras por el sistema de la contribución de valorización, entre ellos, el literal b) menciona el “Estudio de prefactibilidad”, que comprende la descripción general de la zona de proyecto, estimación del costo, delimitación de la zona de citación, diagnóstico socioeconómico de la zona de citación, descripción del manejo ambiental del proyecto, estimación del beneficio que genera el proyecto y financiación.

Para el a quo, el artículo 9º del Acuerdo 25 de 2002 que dice: “Anexos: Conforme a lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 122 de 1998, los estudios de prefactibilidad y diseños fase III del proyecto Avenida Belálcazar II etapa que se anexan, son parte integrante del presente acuerdo”, contiene una falsedad, como quiera que obra en el informativo el Oficio 0756 de junio 19 de 2002, en donde el secretario del concejo municipal de Pereira manifiesta que no se encontraron los anexos a que se refiere el precepto mencionado, y el número 1286 de noviembre 5 de 2002, que remite los antecedentes administrativos, sin que contengan los aludidos estudios de prefactibilidad. Además, en la discusión del proyecto de acuerdo 15 del 2002, no se hace mención de ellos e incluso el artículo 3º del acto administrativo demandado, dispone que la secretaría o dependencia ejecutora de la obra autorizada por la alcaldía, debía elaborar los estudios definitivos de la obra decretada en el artículo 1º del mismo acto.

Para la Sala es indiscutible que la realización de obras por el sistema de contribución de valorización, a la luz de los lineamientos contenidos en el Acuerdo 122 de 1998, requiere de un estudio de prefactibilidad que describa todos los tópicos de orden geográfico, ambiental, socioeconómico y financiero de la obra, para que pueda ser aprobado por el concejo en el acuerdo ordenador de la misma.

No obstante, y a pesar de que el secretario del Concejo Municipal de Pereira manifiesta que no encontró los estudios de prefactibilidad y de no haber sido enviados dentro de los antecedentes administrativos, el hecho cierto es que el acuerdo cuestionado los menciona en el artículo 9º, y que el municipio demandado, los anexa con ocasión de la oportunidad probatoria concedida en el artículo 144 del Código Contencioso Administrativo, con la contestación de la demanda.

Ahora bien, en la ponencia del proyecto de Acuerdo 15 del 2002, presentado por el concejal Horacio Galeano Meneses (fls. 42 a 50 del anexo 1), se contempla un marco técnico, social, económico, entre otros, cuya base presupone el estudio de prefactibilidad de la obra.

Así mismo, en el informe de la comisión primera del proyecto de acuerdo (fls. 51 a 64 anexo 1), en la intervención del concejal Óscar del Río Aranda, refiriéndose al costo de la obra, se remite a las especificaciones técnicas de la misma, para afirmar: “Entonces, uno revisa las especificaciones técnicas de la obra y ve que en novecientos metros lineales se va a hacer una inversión muy grande”, lo cual implica el conocimiento previo del informe final del estudio de prefactibilidad de la Avenida Belalcázar Etapa II en la ciudad de Pereira.

De otra parte, que el artículo 3º del acuerdo impugnado, haya contemplado la elaboración de un estudio definitivo de la intersección vial en la calle 17 con carrera 16 y las intersecciones de las calles 21 con carrera 16 bis y 14 con carrera 17 (Avenida Belálcazar), para su valorización y distribución del gravamen, no denotan la inexistencia del estudio de prefactibilidad de la obra.

Así las cosas, la Sala observa que el concejo municipal de Pereira acató el requisito previo del “Estudio de prefactibilidad” contemplado en el literal b) del artículo 23 del Acuerdo 122 de 1998 para autorizar la ejecución de la obra de la Avenida Belalcázar Etapa II, aún cuando su falta de estudio o insuficiencia técnica a la postre inciden en que en el acuerdo demandado no se determinaran los elementos básicos para el cálculo y distribución de la contribución de valorización.

2. Entidad encargada de ejecutar la obra.

Otro de los aspectos por lo cuales la sentencia declaró la nulidad del acto administrativo acusado, hace referencia a la omisión de la entidad encargada de la ejecución de la obra, de conformidad con el literal b) del artículo 24 del Acuerdo 122 de 1998.

En efecto, la disposición citada contempla que el acuerdo municipal que ordena la ejecución de una o varias obras por el sistema de valorización, debe establecer la entidad que por sus objetivos y especialidad será la encargada de realizarlas.

Dentro del texto de los artículos que componen el Acuerdo 25 de 2002, la Sala observa que si bien no se especificó la entidad encargada de la ejecución de la obra, en atención a sus objetivos y especialidad, es la secretaría de obras públicas la dependencia, toda vez que el artículo 6º del acuerdo demandado autoriza a la alcaldesa municipal para que delegue en la secretaría encargada de ejecutar obras, la liquidación definitiva de la contribución de valorización, sin que se haya demostrado que existe otra secretaría que cumpla la misma función, por lo cual para la Sala por este solo aspecto no puede deducirse la violación de las normas citadas. Tampoco respecto de la aparente delegación pues la ejecución de la obra no puede realizarse sino por la citada dependencia de la alcaldía, lo cual no implica delegación alguna ya que se trata de la alcaldía misma.

3. Sistemas y métodos de la contribución de valorización.

El segundo inciso del artículo 338 de la Constitución Política señala: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

En la norma constitucional mencionada, dentro del principio de legalidad que rige el campo tributario, se consagra que los acuerdos pueden permitir que la autoridad administrativa fije la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobran a los contribuyentes, siempre y cuando el “sistema y los métodos” para definir los costos, beneficios y la forma de hacer su reparto, sean fijados en el respectivo acuerdo.

El alcance de la delegación en comento, ha sido definido por la Corte Constitucional en el sentido de que los elementos que integran el sistema y método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, deben estar previstos en la respectiva ley, ordenanza o acuerdo, para que constituyan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución (1) .

En cuanto a los conceptos de “sistemas y métodos” para la contribución de valorización, la Sala con referencia al pronunciamiento de la Corte Constitucional precisa que a falta de definición legal de lo que debe entenderse por “métodos y sistemas”, se ha entendido por parte de la jurisprudencia, con base en una interpretación coherente de la normatividad constitucional y la finalidad del precepto superior (art. 338), que los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa, y “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir son directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración.

Precisamente con los lineamientos constitucionales expuestos, además de la normatividad legal pertinente, el Acuerdo 122 de 1998 contiene el estatuto de la contribución de valorización para el municipio de Pereira, en el cual se enmarcan las directrices generales que debe observar el concejo municipal para ordenar la ejecución de una obra por el sistema de contribución de valorización.

Es por ello que dentro de sus disposiciones, prevé que el “acuerdo ordenador” a través del cual se autoriza la ejecución de una o varias obras por el sistema de valorización, debe cumplir con una serie de requisitos, entre ellos, el preceptuado en el literal e) del artículo 24, que reza:

“e) Asignación de las tarifas de la contribución, teniendo en cuenta los costos y beneficios de las obras.

El concejo municipal podrá en cada caso, permitir que la autoridad que el mismo designe fije la tarifa de las contribuciones a cobrar, como recuperación de los beneficios, pero el sistema y el método para definir tales costos, beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por el concejo municipal en el acuerdo respectivo”. Resaltado fuera de texto.

En igual forma, el acuerdo en comento en el artículo 3º define “Método” como “las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en la asignación de la tarifa” y entre los métodos que pueden ser utilizados señala el de frentes, áreas, combinado de áreas y frentes, zonas y factores de beneficio; sin que sean los únicos, pues el concejo municipal en cada caso al decretar la obra, puede fijar otros factores.

En cuanto a los “sistemas” expresa el artículo 4º ibídem, que son: “Formas específicas de medición económica, valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación; son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar una tarifa que constituyen a la vez, garantía del contribuyente frente a la administración”.

De conformidad con lo expuesto, es válido que el concejo municipal delegue en la autoridad administrativa la fijación de la tarifa de la contribución de valorización, siempre que el acuerdo que ordena la ejecución de la obra, contemple el sistema y métodos para definir costos, beneficios y forma de hacer su reparto.

Así las cosas, la delegación en la autoridad administrativa, se refiere exclusivamente a la facultad de fijar las tarifas aplicables a la contribución de valoración, que para el caso en estudio, corresponden a un coeficiente porcentual aplicable a cada uno de los factores, que según los estudios técnicos preliminares pueden influir en el mayor valor de los predios ubicados en la zona de influencia de la obra en atención al área del predio, estrato socioeconómico, calidad del suelo, distancia, uso, entre otros, esto es al “método de factores de beneficio” definido previamente por el concejo mediante el acuerdo que autoriza la ejecución de la obra.

En la presente litis, la Sala observa que el Acuerdo 25 de 2002, expresó en el artículo 6º respecto de la liquidación de contribuciones que:

“Autorizase a la alcaldesa municipal, para que delegue en la secretaria encargada de ejecutar las obras la expedición y aprobación de los cuadros de liquidación definitivos de las contribuciones que deberán pagar los propietarios y poseedores de los inmuebles beneficiados por las obras, con base en los factores de beneficio directo y reflejo, costo de las obras y la capacidad de pago, de acuerdo al estudio socioeconómico de los propietarios y poseedores de los predios sujetos al cobro por valorización” (negrillas fuera de texto).

De tal manera, que como se dijo es la alcaldía a través de una de sus dependencias quien efectivamente fijará las tarifas y ejecutará las obras para lo cual la secretaría del ramo debía expedir y aprobar los cuadros de liquidación definitiva de las contribuciones a cargo de los propietarios y poseedores de los inmuebles beneficiados, con fundamento en el sistema y método definidos en los dos acuerdos que fundamentan la contribución en debate (acuerdos 122/98 y 25/2002).

Por tanto, la Sala advierte que el acuerdo demandado no vulnera el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que el sistema y método para definir costos, beneficios y la forma de hacer su reparto están previstos en los dos actos citados (4) . Así las cosas la facultad delegada en la autoridad administrativa se circunscribe a la fijación del coeficiente porcentual que resulta de la aplicación de los factores, para así determinar el beneficio de los bienes localizados en la zona influenciada por la obra, que en últimas constituye el valor de la contribución de valorización que deben pagar los propietarios o poseedores de los inmuebles.

De acuerdo con lo anterior, para efectos de determinar el método de la obra, el acto demandado o “acto ordenador” hizo uso de lo previsto en el literal e) y el parágrafo del artículo 3º del Acuerdo 122 de 1998 (5) , este último otorga la posibilidad al concejo de señalar otros factores para determinar el método, lo cual a juicio de la Sala fue lo ordenado por el concejo en el artículo 6º antes señalado en el aparte que se acaba de destacar.

En cuanto al sistema, se observa que el Acuerdo 122 de 1998 se limitó a definirlo y a diferencia del método, no estableció forma alguna de valoración y ponderación de los factores que convergen en la medición económica. Por lo anterior del análisis del mencionado acuerdo, dicha medición económica o sistema para determinarla depende del método aplicable y serán los factores de beneficio que se utilicen en este los que indiquen en cada caso concreto la forma en que deberán valorarse.

Así las cosas, el método definido en el acuerdo demandado y concretamente los factores que se señalaron en el artículo 6º son los que debía tener en cuenta la autoridad administrativa al momento de realizar la liquidación de la contribución que corresponde a cada uno de los inmuebles beneficiados por la obra. Tales factores son: “los factores de beneficio directo y reflejo, costo de las obras y la capacidad de pago, de acuerdo al estudio socioeconómico de los propietarios y poseedores de los predios sujetos al cobro por valorización”.

En consecuencia para la Sala el Acuerdo 25 de 2002 sí estableció expresamente el método y el sistema que corresponden a los generales determinados en el Acuerdo 122 de 1998 y los demás a lo definido en el numeral 8º del ordinal e) del artículo 3º ibídem como “otros factores dependiendo la naturaleza de las obras”.

Por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión del fallador de primera instancia y en consecuencia negará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de julio 31 de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

2. En su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

3. RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandada al doctor Carlos Arturo Merchán Forero, conforme al poder que le fue debidamente otorgado y que obra al folio 137 de los antecedentes administrativos.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Sentencia C-155 de febrero 26 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-455 de octubre 20 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández.

(4) En el Acuerdo 122 de 1998: artículos 3º ordinal e) método de los factores de beneficio y 4º sistemas. En el Acuerdo 25 de 1998 el artículo 6º método de la obra a ejecutar.

(5) Artículo 3º Método. (...) Los métodos que podrán ser utilizados, son entre otros los siguientes: (...) e) Método de los factores de beneficio (...). Es aplicable a toda clase de obras viales en general, a todas aquella (sic) en que el beneficio se produce en forma compleja, según determinadas circunstancias propias de la obra o de los inmuebles servidos o mejorados por ella. Los factores de beneficio para tener en cuenta son los siguientes: 1. Distancia y acceso a la obra. 2. Beneficio generado por la obra. 3. Características geométricas de cada inmueble. 4. Cambios de uso a causa de la obra. 5. Topografía. 6. Calidad de la tierra. 7. Situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona influencia. 8. Otros factores dependiendo de la naturaleza de las obras”.

PAR.—Los factores determinados anteriormente no serán los únicos utilizables en la distribución de contribuciones de valorización, pues de acuerdo con la naturaleza de la obra y los efectos de beneficio, el concejo municipal podrá en cada caso al decretar la obra, fijar otros factores”.

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