Sentencia 14617 de octubre 25 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2004-00037-01(14617)

Ref.: Acción de nulidad Decreto 2702 del 30 de diciembre de 1999

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Armando Arciniegas Niño

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Fallo

Bogotá, D.C., octubre veinticinco de dos mil seis.

Decide la Sala la demanda presentada por el ciudadano Armando Arciniegas Niño en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el Decreto 2702 del 30 de diciembre de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

El acto demandado

La demanda recae sobre el Decreto 2702 de 1999, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO 2702 DE 1999

(Diciembre 30)

Diario Oficial Nº 43.839, del 1º de enero del 2000

Por el cual se establece la metodología para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda de largo plazo denominados en moneda legal.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las previstas en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999,

DECRETA:

ART. 1º—Para la liquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal, se utilizará la siguiente metodología para establecer la equivalencia entre la DTF y la UPAC, para cada crédito y para cada período mensual de causación de intereses del mismo, empezando en enero 1º de 1993 o en el día del desembolso del respectivo crédito, si fuere posterior.

Para determinar dicha equivalencia se utilizará la siguiente fórmula:

((1+Ti)/(1+CMi))-1=Fi

Donde: Ti es la tasa efectivamente cobrada al crédito durante el período de causación.

CMi es la variación porcentual de la UPAC durante el período de causación

Fi es el factor de equivalencia para el período de causación.

Conocidos todos los factores de equivalencia de los períodos de causación hasta el 31 de diciembre de 1999, se procederá a la reliquidación del crédito utilizando los factores de equivalencia como tasa de interés sobre la variación de la UVR en el respectivo período.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 30 de diciembre de 1999”.

La demanda

Señala el demandante que el decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional en virtud de las facultades previstas en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, que dispone:

“ART. 41.—Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

1. Cada establecimiento de crédito tomará el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999, de cada uno de los préstamos, que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999.

Para efectos de determinar el saldo total de cada obligación, se adicionará el valor que en la misma fecha tuviere el crédito otorgado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín, en virtud de lo dispuesto por los artículos 11 y 12 del Decreto Extraordinario 2331 de 1998, cuando fuere del caso.

2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

3. El Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación indicada en el numeral anterior, mediante la entrega de los títulos a que se refiere el parágrafo 4º del presente artículo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—Para la reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal, se establecerá una equivalencia entre la DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la correspondiente a los créditos pactados en UPAC” (apartes en negritas declarados inexequibles).

Invoca como normas violadas los artículos 243 de la Constitución Política y el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 entendida en su exequibilidad condicionada por la Sentencia C-955 de 2000, cuyo concepto de violación desarrolla así:

Considera que al decreto demandado le surge la inconstitucionalidad sobreviniente, pues la Corte Constitucional declaró inexequible la disposición que autorizaba al Gobierno Nacional para efectuar la metodología para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda a largo plazo, contenida en el parágrafo 1º del artículo 41 de la mencionada ley, al considerar que la competencia para ello radicaba en la Junta Directiva del Banco de la República.

Indica que de acuerdo a lo previsto por el artículo 243 de la Constitución Política, ninguna autoridad puede reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible, por lo tanto debe anularse el decreto demandado, pues no puede una norma inconstitucional o ilegal seguir produciendo efectos jurídicos, además con la declaratoria de inexequibilidad de la norma que autorizaba al Gobierno Nacional para expedir el decreto demandado, se desvirtuaba su legalidad y por tanto debía retirarse del ordenamiento jurídico.

Suspensión provisional

En capítulo aparte dentro del texto de la demanda, el actor solicitó la suspensión provisional de la norma demandada, la cual fue desestimada por la Sala mediante providencia de fecha 27 de mayo de 2004, que admitió la demanda.

En el mencionado auto se solicitaron los antecedentes administrativos de la norma acusada, a lo cual dio respuesta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, remitiendo el documento Conpes 3066 del 23 de diciembre de 1999 “Metodología para el cálculo de la UVR” (fl. 37 y ss.).

La oposición

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto de apoderado judicial presentó escrito de contestación a la demanda en el que se opuso a las pretensiones del actor, a lo cual señaló que en virtud de los dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Política y 45 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la administración de justicia” a la Corte Constitucional le correspondía el control constitucional de las leyes y los fallos que dicte en desarrollo de tal función, tienen efectos hacia el futuro, a menos que la misma Corte decidiera lo contrario.

Que en el presente caso, el decreto demandado se fundamentó en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, que fue declarado inexequible parcialmente en cuanto otorgaba al Gobierno Nacional la competencia de establecer la metodología para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda a largo plazo, sin embargo la infracción aludida no existe pues el fallo fue proferido siete meses después de haberse expedido el decreto y surtió efectos hacia el futuro, de modo que para la fecha en que se expidió el acto acusado se encontraba plenamente vigente dicha disposición.

Sobre los efectos de las sentencias de constitucionalidad dictadas por la Corte Constitucional, citó y transcribió algunas jurisprudencias de la Corte y del Consejo Estado, inclusive una proferida dentro del proceso de nulidad adelantado contra otro de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 546 de 1999.

Alegatos de conclusión

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público insiste en los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda, especialmente en que el demandante no tiene en cuenta que las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control constitucional tienen por regla general efectos hacia el futuro, como los tiene la Sentencia C-955 de 2000, al no haberse señalado lo contrario.

La parte demandante no registró actuación alguna dentro de esta oportunidad procesal.

Ministerio Público

Representado por la Procuradora Sexta delegada ante la corporación solicita denegar las súplicas de la demanda al considerar que para la fecha en que fue expedido el decreto demandado, se encontraba plenamente vigente el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 y por ende el gobierno se encontraba facultado para determinar la equivalencia entre la UPAC y la DTF, pues la sentencia de la Corte previó solo efectos hacia el futuro, de modo que bajo ninguna circunstancia el pronunciamiento de la Corte afectó su validez; sobre el punto citó y transcribió la sentencia de esta corporación de fecha 20 de marzo de 2003 dictada dentro del expediente 13087 con ponencia de la Dra. Ligia López Díaz.

Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir sobre la demanda de nulidad presentada contra el Decreto 2702 de 1999 (dic. 30) “Por el cual se establece la metodología para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda de largo plazo denominados en moneda legal” expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las previstas en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, por considerar el demandante que le sobreviene una inconstitucionalidad en virtud de la sentencia de inexequibilidad recaída sobre la expresión “en los términos que determine el Gobierno Nacional” contenida en el parágrafo 1º mencionado.

Acusa la demanda que teniendo en cuenta que la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000 consideró inconstitucional que la ley dispusiera que el Gobierno Nacional estableciera una equivalencia entre la DTF y la UPAC para la reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual, de largo plazo, al haber determinado el ejecutivo dicha equivalencia mediante el decreto demandado, violaba el artículo 243 de la Constitución Política que dispone que ninguna autoridad puede reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible, así como las consideraciones expuestas por la Corte en el citado fallo.

Pues bien, recuerda la Sala que mediante la Ley 546 de 23 de diciembre de 1999 “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación…”, se sustituyó el sistema UPAC por la Unidad de Valor Real, UVR, como una unidad de cuenta, que sería determinada con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.

En su capítulo VIII estableció el régimen de transición y señaló en su artículo 38 que dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su vigencia, todas las obligaciones expresadas en UPAC se expresaran en UVR, según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional (aparte resaltado declarado inexequible por la C. Const., Sent. C-955/2000).

Dispuso en el artículo 40 (Inversión social para vivienda) que el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar a las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo y para contribuir a la formación del ahorro que permita formar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46.

En relación con los abonos a que se refiere el artículo anterior, se dispuso en el artículo 41 que los mismos se harían sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo, señalando el procedimiento a seguir por los establecimientos de crédito; y señalando en su parágrafo primero que para la reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal, debía establecerse una equivalencia entre la DTF y la UPAC “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la correspondiente a los créditos pactados en UPAC.

La expresión resaltada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000 y había sido precisamente el fundamento legal para la expedición del Decreto 2702 de 1999, ahora demandado, pues mediante él, el Gobierno Nacional estableció la metodología para determinar la equivalencia entre la DTF y la UPAC para cada crédito y para cada período mensual de causación de intereses del mismo, empezando en enero 1º de 1993 o en el día del desembolso del respectivo crédito, si fuere posterior.

En el mencionado fallo de inexequibilidad consideró la Corte que según el artículo 372 de la Constitución, la Junta Directiva del Banco de la República era la única autoridad monetaria y crediticia, por tanto, la llamada a establecer la metodología para el cálculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionaría el sistema de financiación de vivienda a largo plazo, así como la equivalencia entre la UVR y la UPAC, y el régimen de transición de la UPAC a la UVR debiendo hacerlo dentro de las pautas y reglas señaladas en la ley y en las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido sobre el tema (C-383, C-700 y C-747), incluyendo la actual.

De manera concreta en relación con el artículo 41 parágrafo 1º de la Ley 546 de 1999 consideró la Corte:

“Ahora bien, por las razones que en esta misma providencia fueron esbozadas en lo referente a la distribución de competencias entre Congreso, Gobierno y Junta Directiva del Banco de la República, es inexequible la frase “según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional”, del artículo 38, y las expresiones "o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3º del artículo 41 acusado, y “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo 1º del mismo artículo” (resaltado fuera del texto).

Pues bien, no obstante que como consecuencia de tal declaratoria, el Gobierno Nacional no tiene facultades para determinar la equivalencia entre la DTF y la UPAC para efectos de las liquidaciones de los saldos de los créditos, tal hecho no puede, como lo pretende el demandante, conllevar a declarar la ilegalidad del Decreto 2702 de 1999, pues fue expedido en vigencia de la norma que facultaba al gobierno y por disposición expresa de la Corte Constitucional, los efectos de la inexequibilidad declarada serían hacia el futuro, sin afectar la validez de las equivalencias fijadas por el Gobierno Nacional.

En efecto, la Sentencia C-955 precisó de manera expresa:

“Se advierte, en todo caso, que la inconstitucionalidad que se declara tendrá efecto hacia el futuro, particularmente en lo que toca con la conversión de la UPAC a la UVR, ya que las equivalencias fijadas por el gobierno lo fueron con base en la norma acusada, que entonces se hallaba en pleno vigor y no había sido objeto de decisión de constitucionalidad por esta Corte. Ello, sin perjuicio de los reclamos que puedan tener lugar ante los estrados judiciales por las reliquidaciones efectuadas, al compararlas con lo resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias C-383 y C-700 de 1999.

(…).

La inexequibilidad (parcial del par. 1º del art. 41) surtirá efectos hacia el futuro, como se explicó al hablar de la disposición contemplada en el artículo 3º, pero sin perjuicio del derecho que tienen las personas a reclamar ante los jueces si consideran que la equivalencia en cuestión no se ajustó a las providencias proferidas por esta Corte (Sents. C-383 y C-700/99).

(…).

La parte motiva de esta providencia se encuentra indisolublemente vinculada a la resolutiva y, por tanto, es obligatoria”.

De acuerdo a lo anterior, y siguiendo el criterio expuesto por la Sala en sentencia de esta Sección de fecha 20 de marzo de 2003, dictada dentro del expediente 13087, actor: Daniel Jácome Lleras, C.P. Ligia López Díaz, al decidir sobre la demanda de nulidad instaurada contra el Decreto 2703 de 1999, la declaratoria de inexequibilidad de la disposición que confería al Gobierno Nacional la facultad para establecer la equivalencia entre la DTF y la UPAC para efectos de la liquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, sólo surtió efectos a partir de la fecha en que se profirió la Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, y no afectó la validez de la metodología establecida por el gobierno para fijar la equivalencia, en tanto fue establecida en vigencia de la norma declarada inconstitucional, como expresamente lo consideró la Corte, por tanto no hay razón para declarar la nulidad del decreto demandado.

Finalmente y acatando la advertencia efectuada por la Corte en la mencionada sentencia, quedan a salvo las reclamaciones ante las autoridades judiciales en el evento en que las entidades financieras liquiden los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual a largo plazo, aplicando la equivalencia entre la DTF y la UPAC sin ajustarse a lo precisado y resuelto por la Corte constitucional en las sentencias C-383, C-700, C-747 y C-955.

Por todo lo anterior, concluye la Sala que en vigencia de la disposición contenida en el artículo 41 parágrafo 1º de la Ley 546 de 1999, el Gobierno Nacional estaba facultado para determinar válidamente la equivalencia entre la DTF y la UPAC, para efectos de la liquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual a largo plazo y la declaratoria de inexequibilidad de esa facultad no conlleva la inconstitucionalidad sobreviniente del decreto demandado como la misma Corte lo precisó, de ahí que no procede decretar su nulidad, debiendo por tanto desestimar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La presente providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Héctor J. Romero Díaz, Presidente—Ligia López Díaz—María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.

Raúl Giraldo Londoño, Secretario.

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