Sentencia 14738 de marzo 29 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Bogotá, D.C., veintinueve de marzo de dos mil siete

Rad: 25000-23-27-000-2001-01676-01-14738 (Acumulado con el 02-0925)

Actor: Fiduciaria Central S.A.

C/. Bogotá Distrito Capital Impuesto-Predial-1998

Fallo

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la sociedad Fiduciaria Central S.A. contra la sentencia de 4 de marzo de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos mediante los cuales la Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá D.C., determinó oficialmente el impuesto predial unificado a unos predios de la actora por el año gravable de 1998.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Se debate en la presente instancia, la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración Tributaria Distrital modificó las declaraciones del impuesto predial presentadas por la demandante por el año gravable de 1998.

Advierte la Sala en primer lugar, que los predios correspondientes al proceso 01-1676 fueron declarados como comerciales metropolitanos con una tarifa del 9.5%, mientras que el predio correspondiente al proceso 02-0925 fue declarado como residencial con una tarifa del 7%. Por su parte, la administración considera que se trata de predios urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados con una tarifa del 33%, teniendo en cuenta que se realizaron visitas a los inmuebles en noviembre de 1999 y aunque en los primeros se encontraron casetas para guardar materiales, y en el segundo hay un conjunto de apartamentos completamente habitados, no existen indicios de que a 1º de enero de 1998 tuvieran alguna construcción.

La parte actora considera que las casetas para almacenamiento de materiales, el apartamento modelo y la sala de ventas, son edificios conforme a la definición que consagra el artículo 69 de la Resolución 2555 del IGAC y hacen parte de la actividad comercial de la sociedad, por tanto les corresponde la destinación que se mencionó. Y en relación con el otro predio, al 1º de enero de 1998, ya se habían levantado las estructuras y los cimientos de dos torres de las seis, de manera que no podían considerarse como lotes de engorde.

El tribunal consideró que en el proceso 01-1676, no se acreditó la existencia de construcciones en los predios de la sociedad, pues las casetas no podían considerarse construcciones en cuanto su presencia no afectaba al predio económicamente y su duración era efímera. En relación con el predio correspondiente al proceso 02-0925, concluyó que las pruebas tampoco acreditaban que el 1º de enero de 1998 ya estuviera construido.

Al respecto, debe recordarse que el impuesto predial unificado tiene su desarrollo legal con la Ley 44 de 1990 y es un tributo municipal que grava la propiedad inmueble o su posesión, bien sea en áreas urbanas, rurales o suburbanas.

El Artículo 656 del Código Civil define los inmuebles o bienes raíces como las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles.

Este impuesto es de tipo real en cuanto recae sobre el valor del inmueble, sin consideración a la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta.

El artículo 3º de la Ley 44 de 1990 estableció como base gravable del impuesto predial, el avalúo catastral o, el autoavalúo de los bienes cuando se establezca en un municipio la declaración privada del tributo.

De conformidad con el artículo 155 del Decreto-Ley 1421 de 1993, la base gravable del impuesto predial en Bogotá es el valor del inmueble estimado por el contribuyente, pero sin que su determinación quede totalmente a la voluntad particular de los propietarios, por ello se fijan unos límites mínimos con el fin de aproximarse al cumplimiento efectivo de los principios de equidad y progresividad. De esta forma, la base gravable no puede ser inferior, al avalúo catastral del año anterior incrementado en el IPC, ni al autoavalúo del año anterior incrementado en el mismo porcentaje, sin perjuicio de que pueda solicitarse autorización para declarar un valor inferior en caso de un decremento de su precio.

El avalúo catastral se establece por la administración como resultado de la investigación y el análisis del mercado inmobiliario, el avalúo hace parte del catastro, es decir del “inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares” (1) . Se establece con los procesos de formación y actualización, donde se toman en cuenta los elementos relacionados con la ubicación, naturaleza (rural o urbana) precio, servicios públicos, estrato, vías de comunicación, todo ello implica que el avalúo pueda variar de un año a otro, lo cual es una constante, toda vez que la movilidad y cambios de uso de las urbes es notoria.

El artículo 4º de la Ley 44 de 1990 reguló la tarifa del impuesto predial, señalando que sería fijada por respectivos concejos municipales entre el 1% y el 16% de la base gravable, atendiendo los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la formación o actualización del catastro. Los terrenos urbanizables no urbanizados y los urbanizados no edificados pueden estar sujetos a tarifas superiores, sin que excedan del 33 por mil.

Para estos efectos, los inmuebles han sido clasificados en las normas tributarias distritales como rurales, suburbanos y urbanos, y entre estos últimos: Residenciales, industriales, comerciales, entidades del sector financiero, empresas industriales y comerciales del Estado, cívico institucional y urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados.

El impuesto es anual y se causa el 1º de enero del respectivo año gravable, lo que implica que se deben tener en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios para ese momento, las cuales permiten identificar los elementos del impuesto.

Para determinar las circunstancias particulares de cada uno de los predios sujetos al impuesto al momento de su causación es imperativo acudir al Catastro, comoquiera que él constituye el “inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica”.

La función catastral es una función pública especial desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país, conforme con el procedimiento especial administrativo contenido en la Ley 14 de 1983, su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988, de la dirección general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional.

Las etapas de “formación”, “actualización” y “conservación” de los catastros, se encuentran claramente diferenciadas y definidas por los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Reglamentario 3496 de 1983 en los siguientes términos:

“ART. 11.—Formación catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio.

La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.

El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”.

“ART. 12.—Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.

La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”.

“ART. 13.—Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

(...).

La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”.

Teniendo en cuenta su finalidad, actividades y características técnicas, el catastro permite contar con una información actualizada y clasificada de los inmuebles, la cual tiene una incidencia fundamental para la determinación del impuesto predial.

A partir de la información catastral, los distritos y municipios pueden obtener los datos que permiten fijar el impuesto predial. El catastro es el punto de partida dentro del proceso de determinación de este tributo, por ello el impuesto predial será tan eficaz como eficiente sea la actualización y objetividad del Catastro.

Quien aparece en catastro como propietario o poseedor, es en principio el sujeto pasivo del impuesto y dependiendo de la situación física del predio, como su destinación o si está o no edificado, puede señalarse la tarifa. En relación con la base gravable, como ya se indicó el avalúo catastral señala el valor mínimo por el cual se puede declarar un inmueble. Todos estos elementos que aparecen en el registro catastral deben ser tenidos en cuenta tanto por el contribuyente, como por el físico al momento de determinar el impuesto predial.

En todo caso, en la etapa de conservación catastral hay lugar a revisar y rectificar los errores cometidos en las etapas de formación o actualización (2) , o bien, pueden presentarse las llamadas mutaciones catastrales, que son los cambios sobrevinientes respecto de los elementos físicos, jurídicos o económicos del predio, los cuales deben ser informados por los propietarios o possedores a las oficinas de Catastro (3) .

La revisión del avalúo catastral permite rectificarlo para que se tenga en cuenta como base gravable mínima del impuesto predial, sobre la situación real del inmueble a 1º de enero del respectivo año.

Ahora bien, cuando se presenten mutaciones catastrales, como el cambio de propietario o poseedor; modificaciones en los límites de los predios; nuevas construcciones, edificaciones o la demolición de las existentes; pueden ser acreditadas ante el físico dentro del proceso de determinación del impuesto predial, pero en estos eventos, la carga probatoria le corresponde a quien esté interesado en demostrar que la información catastral no está actualizada o es incorrecta, toda vez que en virtud del artículo 187 del Decreto 1333 de 1986, los propietarios tienen la obligación de informar los terrenos, edificaciones y mejoras que no estén incorporadas en el catastro, y a su vez las autoridades deben formar y actualizar los respectivos catastros. El proceso catastral no es una actividad unilateral, sino de mutuo aporte entre el propietario o el poseedor y la administración pública y esta debe ofrecer mecanismos accesibles al público para la actualización de los datos.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procede a resolver los cargos de la apelación en el orden en que fueron plateados:

1. Alega el demandante que los predios en discusión, con área superior a 100 metros cuadrados, no pueden ser considerados como “urbanizados no edificados”, los cuales están gravados a una tarifa del 33%, porque las construcciones existentes corresponden a la noción jurídica de “edificio” definida en el artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988, expedida por el IGAC.

Las construcciones a que hace referencia la demandante consisten en bodegas de materiales, apartamento modelo y en uno de ellos, una estructura en concreto, cimentación y los desagües de dos de las seis torres del Conjunto Residencial Puerto Madero.

Las tarifas del impuesto predial vigentes para el período que se discute, estaban contenidas en el artículo 19 del Decreto Distrital 423 del 26 de junio de 1996, “que compiló las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales”, para los predios urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados con área superior a 100 m 2 a los cuales les correspondía un impuesto del 33%. Esta disposición señalaba en su parágrafo segundo que se aplicarían en lo pertinente las definiciones contenidas en el Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, “por medio del cual se adopta el estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones”.

Toda vez que la norma se remite expresamente a las definiciones otorgadas por el Concejo en el Acuerdo 6 de 1990, debe dársele a las expresiones utilizadas su significado legal, de conformidad con el artículo 28 del Código Civil.

De acuerdo con las definiciones contenidas en los artículos 403, 404, 406, 407 y 443 del Acuerdo 6 de 1990, puede concluirse que los predios “urbanizables no urbanizados” son los terrenos situados en áreas urbanas o suburbanas que no han tenido un proceso de desarrollo por urbanización o por construcción (4) , esto es, que no han sido dotados de servicios de infraestructura ni de los demás servicios básicos, inherentes a la actividad que se va a desarrollar y no están aptos para construir edificaciones idóneas para el funcionamiento de los usos urbanos allí permitidos.

Los predios situados dentro de terrenos que han cumplido su proceso de desarrollo por urbanización, pero en los que no se han levantado construcciones o edificios, se denominan “predios urbanizados no edificados”

Estos terrenos son los que en el lenguaje popular han sido denominados “lotes de engorde”, para los cuales el artículo 4º del la Ley 44 de 1990 previó una tarifa de impuesto predial mucho mayor frente a la de los demás predios edificados, con amparo en la Constitución Política que actualmente dispone en el artículo 58 que “la propiedad es una función social que implica obligaciones” y como una manera de desmotivar el enriquecimiento inactivo por el simple incremento del valor de la propiedad raíz gracias al desarrollo de los predios y vías aledañas.

La propiedad privada en Colombia goza de especial protección constitucional, de tal manera que no puede ser menoscabada, desconocida o vulnerada por leyes posteriores. Pero si en aplicación de una ley, este derecho entra en conflicto con el interés público o social, debe ceder al interés colectivo, toda vez que la propiedad cumple una función social y debe aportar en el desarrollo y crecimiento del país.

Dentro de las obligaciones a cargo de los propietarios de inmuebles urbanos se encuentra la de permitir el desarrollo urbano, que los bienes sean productivos tanto para el titular de los mismos, como para el conjunto de la sociedad, de suerte que los predios cumplan con los usos urbanos previstos o autorizados.

Los terrenos ociosos que no acatan estos fines sociales, son gravados más fuertemente que los demás, con el fin que se estimule el desarrollo urbano y para restringir fenómenos de especulación sobre la tierra, así como los problemas ambientales, de salubridad y de seguridad que regularmente se presentan con los llamados “lotes de engorde”.

Para establecer si los predios son “urbanizados no edificados”, es relevante la definición de los conceptos de “edificio” y de “otras construcciones” contenida en el artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi: (5)

“1. Edificios: A la reunión de materiales consolidados de carácter permanente destinada a proteger contra la intemperie a personas, animales o cosas;

2. Otras construcciones: A la reunión de materiales consolidados con carácter de permanencia, sea en la superficie del suelo o en su interior, con destinación diferente a la señalada en el numeral anterior;...”

En el presente caso, la demandante ha señalado que tanto las casetas, el apartamento modelo y la sala de ventas, que se encontraron en los predios correspondientes al proceso 01-1676, así como las cimentaciones y estructuras de dos torres del proyecto Puerto Madero correspondiente al proceso 02-0925, son construcciones y por tanto el predio no se podía considerar como no edificado. Considera que el carácter de permanente se refiere a los materiales con potencialidad de duración durante un período extenso, sin perjuicio de que en cualquier momento el edificio desaparezca.

Al respecto y de acuerdo con las precisiones hechas anteriormente, es pertinente acudir al contenido de los boletines catastrales expedidos en 1999, que obran en los cuadernos de antecedentes, según los cuales los predios en discusión corresponden a la clasificación de “urbanizado no edificado”. Es decir, catastralmente, los inmuebles no habían sido edificados.

Esta situación física que figuraba en Catastro para los inmuebles de la demandante, debía ser tenida en cuenta por el Distrito en el proceso de determinación del impuesto predial y así mismo por la contribuyente al presentar sus declaraciones por el año 1998, sin perjuicio de que se acredite que los predios sufrieron mutaciones catastrales que alteran sus condiciones y por los mismos, la tarifa a aplicar. Como ya se indicó anteriormente, esta carga probatoria le corresponde al interesado en desvirtuar la realidad del catastro.

Cabe anotar, que el Distrito adelantó visitas a los predios el 4 de noviembre de 1999, en cuyas actas constan los siguientes resultados:

En cada uno de los inmuebles ubicados en la calle 33B 68-50, Dg. 22B 63-41 y Dg. 22B 58-40 se encontró una caseta de zinc de 20 m 2 aproximadamente, abandonadas y desocupadas y en el último, semidestruida. Consta igualmente que no se halló ningún indicio o prueba de que estos predios tuvieran alguna construcción a 1º de enero de 1998.

En el inmueble ubicado en la Dg. 22B 64-41 se encontró una caseta con materiales de construcción de 80 m 2 aprox. y una oficina de ventas de 50 m 2 aprox. No se evidenció ningún indicio de que existiera una cnstrucción al 1º de enero de 1998.

En el inmueble ubicado en la Dg. 22B 62-49 no se encontró ninguna construcción ni indicios de que la hubiera a 1º de enero de 1998.

Para demostrar que a primero de enero de 1998 existían construcciones en los inmuebles en discusión, la demandante aporta los siguientes documentos:

— Planos de localización del proyecto ciudad Salitre por etapas. El que obra a folio 33 señala que el proyecto urbanístico fue aprobado por Resolución 9710060 del 7 de mayo de 1997.

— Fotocopias de la publicidad del proyecto a folios 34 y 35 en la revista La Guía, sin fecha de publicación en ellas se invita a visitar el apartamento modelo.

— Resolución 696 de 25 de junio de 1993 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital que expide la licencia de urbanismo al predio denominado Ciudad Salitre cuarta etapa (fl. 41).

— Resolución 229 de 1º de marzo de 1993 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital que reglamenta el sector II y III del proyecto Ciudad Salitre (fl. 47).

— Resolución 44 de 7 de enero de 1993 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital que aprueba la modificación del proyecto general de la Urbanización Ciudad Salitre, primera etapa (fl. 62).

Los anteriores documentos aportados por la contribuyente evidencian la existencia de una licencia de urbanismo para el desarrollo del proyecto Ciudad Salitre cuarta etapa en la que se permite para las manzanas con área de actividad residencial el uso para vivienda multifamiliar principalmente y un uso complementario de comercio, institucional o recreativo. Para las manzanas con área de actividad múltiple se permiten como usos principales la vivienda multifamiliar, comercio, institucional y recreativo. A pesar de ello, no se acredita que efectivamente se haya desarrollado dicho proyecto y al contrario, la información catastral y la visita realizada por el Distrito permiten concluir que a 1º de enero de 1998, este no se había iniciado.

En estos términos, la discusión se concreta en establecer si las casetas de zinc y las demás estructuras encontradas en los inmuebles se consideran construcciones o edificios y en esa medida los predios no pueden ser considerados como ”urbanizados no edificados” para efectos del impuesto predial.

De acuerdo con las definiciones ya transcritas contenidas en la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, para entender que una estructura corresponde a los conceptos de “edificios” y “otras construcciones”, es relevante el carácter de permanencia en la reunión de los materiales consolidados. Esto es, un propósito de estabilidad en el tiempo, de inmutabilidad.

Para la Sala, estas casetas, así como el apartamento modelo y la sala de ventas, no fueron levantadas con una intención de permanencia, pues desde su construcción tuvieron el objetivo de ser retiradas una vez se concluyera el proyecto Ciudad Salitre cuarta etapa, comoquiera que no formaban parte de él, ni correspondían al uso propuesto y autorizado en la licencia de urbanismo. En esa medida no pueden considerarse para efectos catastrales o bien del impuesto predial como “otras construcciones o edificios” que desvirtúen que los predios son urbanizados no edificados.

De otra parte, los elementos ubicados en los inmuebles tampoco permiten concluir que en ellos, a 1º de enero de 1998, hubo un “desarrollo por construcción”, es decir, que las estructuras y las edificaciones existentes en ese momento son viables y aptas para el desenvolvimiento de los usos permitidos (6) . En otras palabras, no cumplían los usos urbanos previstos y autorizados en los actos administrativos que aprobaron el proyecto Ciudad Salitre y expidieron la licencia de urbanismo.

Las estructuras encontradas en los inmuebles en discusión no permiten el uso residencial, comercial o industrial que fue autorizado, comoquiera que las casetas de 20 m 2 o la casa modelo de 80 m 2 no tienen las condiciones para ello.

Debe tenerse en cuenta que el área de los terrenos es superior a los 5.000 m, 7.000 m y hasta 18.000 m 2 , donde resulta totalmente desproporcionado que estructuras de 20 y 80 m 2 , representen el desarrollo de los usos permitidos.

Lo que no puede aceptarse es que una vez obtenida la licencia de construcción pasen los años mientras se valorizan e incluso se vendan los predios y se pague un impuesto predial, como si las urbanizaciones ya se hubieran construido.

Para determinar si un predio tuvo un desarrollo por construcción, es decir, que fue edificado, no basta que exista una “construcción”, entendida como la simple reunión de materiales consolidados, sino que se requiere que esta sea viable y apta para el desarrollo de los usos permitidos, lo que no ocurre en el presente caso.

Por lo mismo, no puede aceptarse como lo pretende la demandante, que esas casetas, apartamento modelo y sala de ventas, le den al predio la destinación de comerciales metropolitanos, por lo siguiente:

El artículo 7º del Decreto 238 de 1995 (7) dispone:

“ART. 7º—Predios comerciales metropolitanos. Para efectos del impuesto predial unificado, se consideran predios comerciales metropolitanos aquellos que por su ubicación o magnitud suplen las demandas de bienes y servicios en general o aquellos que por razón de su impacto, volumen o su inconveniencia de funcionamiento requieren de localización especial.

Son predios comerciales metropolitanos:

Aquellos en los que se realice la oferta de bienes o servicios en edificaciones especializadas o complejos arquitectónicos cuya área sea mayor o igual a 20.000 metros cuadrados de construcción.

Aquellos en los que se realice la oferta concentrada de gran variedad de bienes o servicios en edificaciones especializadas como almacenes por departamentos, las oficinas o los locales en centros o complejos empresariales.

Aquellos ubicados en centros comerciales.

Los centros comerciales.

Los hoteles.

Aquellos predios comerciales ubicados en zonas de comercio mayoritario, es decir donde haya una agrupación de estacionamientos en una o varias cuadras.

Teniendo en cuenta las zonas de comercio del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, a manera de ejemplo, pertenecen a esta clase los predios comerciales localizados en:

• El Restrepo

• Venecia

• Chapinero

• Siete de agosto

• Centro: Calle 19, Carrera 78, Carrera 98, Carrera 108, Calle 13 (Av. Jiménez)

• Calle 6ª sur

• Avenida Caracas

• Calle 53

• Lago

• Carrera 15

• Carrera 11

• Zona Rosa

• Avenida Carrera 19

• Calle 116 (Av. Pepe Sierra)

• Calle 140 (Cedritos)

• Calle 80

• Avenida 68

• Carrera 30

• Usaquén (Comercio sobre la Cra. 7ª)

• Avenida de las Américas

• Zona comercial del barrio Kennedy

• Zona comercial del barrio Quirigua

• Zona comercial del Centro Nariño

• Avenida Boyacá

Aquellos predios comerciales ubicados en zonas de comercio especializado en sectores de la ciudad, tales como zonas de venta de repuestos automotrices, zonas de ferreteros, zonas de talleres y reparación automotriz, sanandresitos, zona de venta de materiales para construcción y las análogas a las anteriores.

En todo caso son predios comerciales metropolitanos los que se destinen a:

• Griles y similares

• Casas de juegos de azar y similares

• Galleras

• Campo de tejo

• Moteles y similares

• Almacenamiento en grandes depósitos o bodegas y similares

• Servicios funerarios

• Y los análogos a los anteriores

Siempre serán metropolitanos los predios comerciales zonales que se desarrollen en áreas superiores a 20.000 metros cuadrados.

(...)”.

De acuerdo con la norma transcrita, los predios donde se encontraban las casetas y el apartamento modelo y la sala de ventas, no tenían el 1º de enero de 1998, un uso de predios comerciales metropolitanos, pues no encajan dentro de ninguno de los supuestos que describe esta disposición, y además, no eran inmuebles dentro de los cuales se realizara el intercambio de bienes o servicios.

Por todo lo anterior, las estructuras mencionadas no tienen el carácter de edificios para efectos catastrales y del impuesto predial, dado que no cumplen con la condición de permanencia exigida en la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, ni ellas implican un desarrollo por construcción en los predios discutidos, que desvirtúen su carácter de “urbanizados no edificados”.

2. También alega la apelante, que la visita no es prueba idónea sobre las condiciones físicas y económicas de los predios a 1º de enero de 1998, pues se limitó a observar los predios, encontró unas edificaciones (casetas) pero desechó la posibilidad que dos años antes hubiese algún edificio o construcción.

Controvierte la decisión del tribunal por cuanto no analizó de manera completa los medios de prueba con los que se concluyen que existían edificios, entre ellos, folletos, propaganda publicitaria de los edificios y el proceso contable de la construcción.

Ahora bien, en relación con el predio correspondiente al proceso Nº 02-0925 ubicado en la Dg. 22B 65-31 con Matrícula Inmobiliaria 50C-1456220 (SMII5- M4) se observa en primer lugar que en la declaración del impuesto predial del año gravable de 1998, la contribuyente declaró como área del terreno 7.175 m 2 y no consignó ningún dato en el campo correspondiente al área construida (fl. 27 del cdno. correspondiente).

De otra parte, en la rendición de cuentas de la Fiduciaria Central a Cusezar S.A. de 20 de abril de 1998, por el período comprendido entre el 23 de mayo y el 31 de diciembre de 1997, dentro de las labores realizadas no se mencionó nada en relación con la obra, por el contrario en las “labores por desarrollar” se citan entre otras:

Continuar vinculando al proyecto posibles compradores

Suscribir el reglamento de propiedad horizontal, y

Certificar el punto de equilibrio que corresponda.

Por el contrario, en la rendición de cuentas de 24 de mayo de 2000 correspondiente al período entre el 30 de junio y el 31 de diciembre de 1999, dentro de las labores realizadas se incluye que “se realizaron diversas visitas a las obras para verificar el avance de las obras, el estado de los cerramientos y el entorno en general” (fl. 21 c.a. 9).

Lo anterior permite a la Sala considerar que de las pruebas mencionadas no hay siquiera indicio de que para el 1º de enero de 1998 ya existieran las dos torres de las seis que se construyeron en ese predio y cuya existencia aduce la contribuyente.

A juicio de la Sala, la construcción, tanto en este predio como en los correspondientes al proceso 01-1676, correspondía demostrarla a la demandante de manera directa, toda vez que al no estar registrada legalmente, configuró un indicio que debió ser desvirtuado por la actora.

Existen medios probatorios directos como las memorias de tomas aéreas efectuadas por las entidades encargadas de la formación catastral en el Distrito o el Instituto Colombiano Agustín Codazzi, a las que habría podido acudir la sociedad, para contradecir, si así fuere, la conclusión a que arribó la administración.

Finalmente, los encargos fiduciarios firmados en septiembre y octubre de 1997 consagran un plazo de 180 días para iniciar la obra o para vender el 50% del proyecto so pena de dar por terminado el contrato, lo cual evidencia que no era obligatorio ni necesario que el 1º de enero de 1998 ya se hubiera iniciado la obra. No prospera el cargo.

3. Violación al principio de la buena fe al cuestionar la administración una actuación del contribuyente avalada por la misma administración tributaria.

La sociedad elevó una consulta a la administración tributaria en relación con la tarifa aplicable a construcciones destinadas a casetas de vigilancia y construcciones para el almacenamiento de materiales y oficinas de promoción, teniendo en cuenta que no habían sido incorporadas a catastro.

La Secretaría de Hacienda mediante oficio SH-2000-423-117 de 31 de marzo de 2000, respondió así:

“... las tarifas aplicables en la determinación del impuesto predial unificado de los inmuebles ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, están establecidas en el artículo 21 del Decreto Distrital 400 de 1998, las cuales deben aplicarse atendiendo la clasificación de los predios según sus características físicas y jurídicas y el uso o destinación de los mismos a primero de enero del año gravable objeto de liquidación, independientemente del registro o no en la base catastral de estas condiciones” (fl. 40).

A juicio de la Sala, la sociedad le da a la respuesta un alcance que no tiene. Allí se indica que la tarifa a aplicar debe atender a la clasificación de los predios según sus características físicas y jurídicas y el uso o destinación de los mismos. Es decir, hay que mirar primero esas características para poder clasificar un predio, no se puede clasificar un predio al gusto del propietario o poseedor, se debe atender a la realidad del mismo.

Como ya se indicó, si bien es preciso informar a la autoridad catastral cualquier construcción o mejora que se haga en un inmueble, no por el hecho de omitir ese deber, significa que la construcción o mejora no existe, el concepto señala que la tarifa se aplica independientemente de tal situación, pero debe demostrarse tal circunstancia cuando haya lugar a ello.

Así las cosas, para la Sala no existe violación al principio de la buena fe, pues aunque la consulta fue concreta, su respuesta no fue precisa en señalar qué destino correspondía al predio por la construcción de esas casetas y qué tarifa correspondía aplicar, sino que, le dio las pautas generales para que fuera la contribuyente quien determinara su tarifa, lo que hizo la sociedad de autos, pero sin atender las condiciones de sus predios como se vio anteriormente.

4. Improcedencia de la sanción por inexactitud, por cuanto la sociedad actuó conforme a derecho y siguiendo los lineamientos de la administración plasmados en el concepto mencionado anteriormente, lo que descarta la realización de maniobras dolosas o defraudatorias.

A juicio de la Sala, las consideraciones expuestas en los cargos anteriores, descartan la existencia de diferencia de criterios como eximente de la sanción por inexactitud, porque como se vio, el concepto no indujo a la sociedad a declarar con un destino y una tarifa especificas, ni fue ambiguo, ni el Distrito lo ha desconocido.

La inexactitud en este caso, surgió por cuanto la contribuyente le dio el carácter de edificación a las casetas y demás construcciones levantadas en los predios de su propiedad, que como se determinó, no corresponden a tal concepto. De acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso 01-1676 y en el proceso 02-0925 no se demostró la existencia de la construcción para el 1º de enero de 1998.

Así las cosas, en las declaraciones del impuesto predial presentadas por la sociedad actora, se incurrió en una conducta sancionable pues se incluyeron factores equivocados (destino y tarifa) lo cual dio lugar a un menor impuesto a pagar, sin que se haya presentado, como se dijo, diferencia de criterios relativas a la interpretación del derecho aplicable. No prospera el cargo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Decreto Reglamentario 3496 de 1983, artículo 1º.

(2) Artículo 179 del Decreto 1333 de 1986.

(3) Artículo 187 ib.

(4) Desarrollo por construcción comprende las acciones encaminadas a la construcción de edificios, su ampliación, adecuación o remodelación.

(5) De acuerdo con el artículo 182 del Decreto 1333 de 1986, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es la entidad que establece las normas técnicas para las labores catastrales.

(6) Artículo 444 del Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá.

(7) Por medio del cual se reglamenta el artículo 5º del Acuerdo 39 de 1993, que establece las tarifas del impuesto predial a partir del año gravable 1995.

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