Sentencia 14759 de diciembre 5 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Expediente 14.759

Rad.: 11001032600019980475901

Acción de nulidad

Consejera Ponente:

Dra. María Elena Giraldo Gómez

Actor: Jaime Alberto Lemoine Gaitán

Demandado: Nación

Bogotá, D.C., cinco de diciembre de dos mil cinco.

I. Corresponde a la Sala decidir la demanda que instauró, en ejercicio de la acción de nulidad, el ciudadano Jaime Alberto Lemoine Gaitán, contra el artículo 14 del Decreto 1542 del 12 de junio de 1997 que expidió el Presidente de la República.

II. Antecedentes procesales

A. Demanda.

Se presentó, ante la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el día 18 de marzo de 1998 (fls. 2 a 9).

B. Pretensión.

En virtud de la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el actor pide que se anule el artículo 14 del Decreto Reglamentario 1542 del 12 de junio de 1997:

“ART. 14.—Cuando la Imprenta Nacional no pueda atender las solicitudes de publicaciones, las entidades públicas sujetas a la aplicación de la Ley 80 de 1993, deberán contratar tales servicios con las empresas de la industria carcelaria, constituidas para tal fin por la Sociedad de Economía Mixta Renacimiento S.A., siempre que estas ofrezcan condiciones racionales de precio, calidad y plazo.

Para tal fin los directores de los establecimientos penitenciarios y carcelarios deberán garantizar condiciones y turnos de trabajo especiales para los internos que aseguren competitividad, celeridad y adecuada participación en el mercado”.

C. Hechos.

“3.1. El 12 de junio de 1997 el Presidente de la República, expidió el Decreto 1542 de 1997, por medio del cual se reglamentó la Ley 65 de 1993.

3.2. El Decreto 1542 de 12 de junio de 1997 fue expedido por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales, y en especial de la que le confiere el artículo 189 numeral 11.

3.3. El Decreto 1542 fue publicado en el Diario Oficial 43061 del lunes 16 de junio de 1997” (fls. 2 y 3).

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir la demanda que promovió el ciudadano Jaime Alberto Lemoine Gaitán, en ejercicio de la acción de simple nulidad, frente al artículo 14 del Decreto 1542 de 1997 que expidió el Presidente de la República.

A. Análisis de las censuras

El Decreto Reglamentario 1542 del 12 de junio de 1997 “Por el cual se dictan medidas en desarrollo de la Ley 65 de 1993 para descongestionar las cárceles”, lo expidió el Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades de los numerales 10 y 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo de la Ley 65 de 1993 (1) y del Decreto-Ley 1050 de 1968”.

“ART. 14.—Cuando la Imprenta Nacional no pueda atender las solicitudes de publicaciones, las entidades públicas sujetas a la aplicación de la Ley 80 de 1993, deberán contratar tales servicios con las empresas de la industria carcelaria, constituidas para tal fin por la Sociedad de Economía Mixta Renacimiento S.A., siempre que estas ofrezcan condiciones racionales de precio, calidad y plazo.

Para tal fin los directores de los establecimientos penitenciarios y carcelarios deberán garantizar condiciones y turnos de trabajo especiales para los internos que aseguren competitividad, celeridad y adecuada participación en el mercado (2) .

Primer cargo

• El actor:

Dice del quebranto de los numerales 1º y 25 del artículo 150 constitucional sobre la competencia general del Congreso de la República para expedir, derogar o modificar las leyes, en especial las que se relacionan con la contratación administrativa; y del artículo 5º de la Ley 109 de 11 de enero de 1994 que consagra la obligación de las entidades públicas de contratar las publicaciones e impresos con la Imprenta Nacional excepto cuando esta entidad no pueda atender sus solicitudes o no las responda dentro de los diez días hábiles siguientes a su recibo, caso en el cual, la contratación se hará con empresas del sector privado, restringiéndole así al sector privado la contratación de impresos y publicaciones con las entidades públicas.

• La Sala

El numeral 1º del artículo 150 de la Constitución Nacional faculta al Congreso para interpretar, reformar y derogar las leyes, porque dentro del sistema de fuentes normativas, desde el punto de vista material, solo la ley, acto de contenido general, impersonal y abstracto, puede desarrollar tales conductas.

Dentro de la distribución jerárquica y piramidal kelseniana de normas, la ubicación de las mismas determina: las que son superiores, las del mismo rango y las que son inferiores, asegurando así un control eficaz de la aplicación normativa. La Constitución Política determina mediante la reserva legal el tratamiento exclusivo de temas y asuntos, reserva que garantiza un tratamiento reforzado por la rigurosidad del trámite legislativo, y restringe, por contera, que otras autoridades puedan hacer desarrollos normativos administrativos sobre esos temas y asuntos. Así, el artículo 150 constitucional, señala que “corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “25. (...) expedir el estatuto general de contratación de la administración publica y en especial de la administración nacional””.

Para la Sala, el artículo acusado, 14 del Decreto 1542 de 1997, no vulnera esa norma constitucional ni la legal, contenida en el artículo 5º de la Ley 109 de 11 de enero de 1994 (3) , por lo siguiente:

1. El Decreto Reglamentario 1542 de 12 junio de 1997 se expidió como desarrollo de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993 por medio de la cual se expidió el “Código Nacional Penitenciario y Carcelario” que contempla medidas para la resocialización y consecución de condiciones de vida dignas para la población interna del país mediante el estímulo al trabajo y la productividad.

En la exposición de motivos de esa Ley 65 de 1993, contenidos en la Gaceta Nº 132 del Congreso de la República de 29 de agosto de 1992, se planteó la situación problemática de la población interna del país y la necesidad de buscar mecanismos para estimular el trabajo y mejorar las condiciones de vida de los reclusos mediante el ofrecimiento y comercialización de sus productos a toda la sociedad, haciéndose imperativa la constitución de una organización que cumpliera con esa finalidad.

El artículo 90 ibídem autorizó la creación de una sociedad de economía mixta denominada Renacimiento S.A. que tiene como objeto social la producción y comercialización de bienes y servicios fabricados en los centros de reclusión:

“ART. 90.—Sociedad de economía mixta ‘Renacimiento’. Autorízase al Gobierno Nacional para constituir una sociedad de economía mixta que adoptará la denominación de ‘Renacimiento’, cuyo objeto será la producción y comercialización de bienes y servicios fabricados en los centros de reclusión. El Gobierno Nacional mantendrá más del cincuenta por ciento (50%) del capital accionario.

La empresa dedicará parte de sus utilidades a los programas de resocialización y rehabilitación de internos. En los estatutos de la sociedad se determinará la parte de las utilidades que deben invertirse en estos programas”.

En juicio de constitucionalidad, la Corte se pronunció, entre otros, sobre el artículo 90 de la Ley 65 de 11 de enero de 1993, relativo a la creación de la sociedad de economía mixta denominada Renacimiento S.A., y concluyó que su objeto es plausible y tiene concordancia con la carta política. Así lo sostuvo cuando decidió, en la Sentencia C-394 de 7 de septiembre de 1995 (4) , la demanda de inconstitucionalidad que promovió el ciudadano Guillermo Vélez Calle, frente a los artículos 3º (parcial), 14; 16, 21, 22, 23, 24, 29, 30, 33, 36, 37, 44, 45 y 52 (parciales); 53 y 57; 60 y 64 (parciales); 65; 69 (parcial); 72, 73, 77, 79 y 84; 86 (parcial); 87, 89, 90, 91, 98, 99, 101 y 109; 111 y 112 (parciales); 113, 114, 115, 116, 117 y 119; 121, 123, 125, 139, 147, 150 y 153 (parciales) y el artículo 168 de la Ley 65 de 1993:

“(...) Las normas están destinadas a garantizar e incentivar la labor productiva dentro de los establecimientos carcelarios, en beneficio de los propios reclusos. Son normas que, además, tienen en cuenta las garantías mínimas que la Constitución Política consagra para el trabajo, naturalmente no en toda la extensión prevista en el artículo 53 superior, por cuanto, como es obvio, para estos efectos debe tenerse en cuenta la especial situación en que se encuentran los detenidos. En manera alguna puede pretenderse que dentro de un establecimiento carcelario tenga plena vigencia el régimen laboral que rige para el común de los trabajadores; sería inconcebible, por ejemplo, para los reclusos el que se garantizara el derecho a constituir sindicatos o asociaciones o el derecho a salir de vacaciones...

En el caso concreto de los contratos de trabajo, advierte la Corte que en principio el trabajo realizado por los internos, en los términos de los artículos 84 y 86, consiste en una prestación de servicios de naturaleza civil, en el cual no existe propiamente relación de subordinación, más aún cuando no se configura un contrato de trabajo entre el interno y un patrono, ni se den, por ende, los elementos que tipifican dicho contrato ya que, como lo establece claramente el artículo 84, los internos no pueden contratar directamente con particulares. En la eventualidad de que se configurara la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, habría lugar al pago de un salario proporcional equivalente al número de horas trabajadas, con base en el salario mínimo legal vigente. Por lo demás, en los casos en que un recluso trabajare al servicio de otro bajo alguna de las modalidades permitidas legal o reglamentariamente, dicha relación deberá regirse por las normas laborales vigentes...

El status jurídico de la entidad —Renacimiento— está perfectamente definido: una sociedad de economía mixta; además, en el texto acusado se identifica su objeto, muy plausible por cierto: la producción y comercialización de bienes y servicios fabricados en lo centros de reclusión. El fin de la empresa también ha sido señalado por la norma: dedicar parte de las utilidades a los programas de resocialización y rehabilitación de internos”;

También la Ley 65 de 1993, como corolario del objetivo de ayudar y estimular el trabajo de los internos, dispuso, en el artículo 164, que en igualdad de condiciones, precio, calidad y cumplimiento, los organismos oficiales de carácter nacional deberán preferir la adquisición de elementos que la industria penitenciaria y carcelaria pueda ofrecer.

“ART. 164.—Adquisición de elementos. En igualdad de condiciones, precio, calidad y cumplimiento, los organismos oficiales, de carácter nacional, deberán preferir la adquisición de elementos que la industria penitenciaria y carcelaria pueda ofrecer”.

2. El demandante afirma que el artículo acusado, 14 del Decreto 1542 de 1997, quebranta el artículo 5º de la Ley 109 de 11 de enero de 1994 (5) “Por la cual se transforma la Imprenta Nacional de Colombia en empresa industrial y comercial del Estado”, cuyo texto es el que sigue:

“ART. 5º—Obligación. Los ministros, departamentos administrativos, superintendencias, unidades administrativas especiales, establecimientos públicos del orden nacional y organismos de las ramas legislativa y judicial, están obligados a contratar sus publicaciones e impresos de que tratan los artículos 2º y 4º de la presente ley con la Imprenta Nacional de Colombia.

Cuando la Imprenta Nacional de Colombia, en los trabajos previstos en el numeral 3º del artículo 4º de la presente ley, no pueda atender los requerimientos del solicitante, o este acredite previamente con las respectivas cotizaciones que las condiciones de precio y/o plazo en el sector privado son más favorables, lo autorizará para contratar el trabajo con terceros. El trámite de las cuentas de cobro deberá llevar anexa, en estos casos, la respectiva certificación expedida por la Imprenta Nacional de Colombia. Las entidades a que hace referencia la presente ley también están autorizadas para contratar con terceros si la Imprenta Nacional de Colombia no responde su petición en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de la respectiva solicitud” (6) .

3. Utilizando los criterios de hermenéutica jurídica, se observa que el artículo acusado, 14 del Decreto 1542 de 12 de junio de 1997, no modificó el artículo 5º de la Ley 109 de 11 de enero de 1994:

La Ley 109 de enero 1994, norma superior, consagra, por una parte, que están obligados a contratar con la Imprenta Nacional de Colombia las publicaciones e impresos de que tratan los artículos 2º (7) y 4º (8) de la 109 de 1994, los ministros, departamentos administrativos, superintendencias, unidades administrativas especiales, establecimientos públicos de orden nacional y organismos de las ramas legislativa y judicial; y, por otra parte, que cuando la Imprenta Nacional de Colombia, en los trabajos previstos en el numeral 3º del artículo 4º (9) de la Ley 109 de 1994, no pueda atender los requerimientos del solicitante, o cuando este acredite previamente con las respectivas cotizaciones que las condiciones de precio y /o plazo en el sector privado son más favorables, lo autorizará para contratar el trabajo con terceros.

Por su parte, el artículo acusado, 14 del Decreto 1542 de 12 de junio 1997 —norma inferior—, establece: que las entidades públicas sujetas a la aplicación de la Ley 80 de 1993, deberán contratar los servicios de publicaciones con la Imprenta Nacional; y que cuando la Imprenta Nacional no pueda atender las solicitudes de las entidades públicas sujetas a la aplicación de la Ley 80 de 1993, estas deberán contratar con las empresas de la industria carcelaria, constituidas para tal fin por la sociedad de economía mixta Renacimiento siempre que estas ofrezcan “condiciones racionales de precio, calidad y plazo”, expresiones que se relacionan con la norma reglamentada, artículo 164 de la Ley 65 de 1993, que alude a cuando se da igualdad de condiciones de los oferentes para preferir las ofertas de la industria carcelaria y penitenciaria, mientras que el artículo 5º de la Ley 109 de 1994 alude a cuando las condiciones de las ofertas del sector privado, distintos de la industria penitenciaria y carcelaria, ofrecen mejores condiciones.

El artículo 164 de la Ley 65 de 1993 refiere a la adquisición de elementos y dice que en igualdad de condiciones, precio, calidad y cumplimiento, los organismos oficiales, de carácter nacional, deberán preferir la adquisición de elementos que la industria penitenciaria y carcelaria pueda ofrecer.

Y el artículo 5º de la Ley 109 de 1994 atañe a la contratación de publicaciones con terceros, por parte de las entidades públicas indicadas en el artículo, cuando la Imprenta Nacional no pueda atender los requerimientos del solicitante o este acredite previamente con las respectivas cotizaciones de precio y/o plazo en el sector privado son más favorables.

Cuando la parte final del inciso primero del artículo 14 del Decreto Reglamentario acusado, 1542 de 1997, hace referencia a las condiciones racionales de precio, calidad y plazo, que ofrezcan las empresas de la industria carcelaria, para preferir la oferta de estas en relación con el sector privado, deben entenderse con el alcance que fijó la 65 de 1993, norma reglamentada (art. 164), esto es que en igualdad de condiciones, precio, calidad y cumplimiento, los organismos oficiales, de carácter nacional, deberán preferir las ofertas que la industria penitenciaria y carcelaria pueda ofrecer. Por lo tanto esas expresiones no contradicen ni desconocen las previstas en el artículo 5º de la Ley 109 de 1994, que aluden a otro aspecto de la situación, cual es que las ofertas del sector privado ofrecen condiciones de precio y plazo, más favorables.

El criterio de racionalidad que contiene el artículo acusado, 14 del Decreto 1542 de 1997, implica, como lo dice el diccionario de la academia de la lengua, el ejercicio de una “facultad intelectiva que juzga de las cosas con la razón, discerniendo lo bueno de lo malo y lo verdadero de lo falso”, criterio que aplicado en la comparación de ofertas busca la mejor, y en condiciones de igualdad, según el artículo acusado, prefiere a las de las empresas carcelarias y penitenciarias, cuando la Imprenta Nacional no puede atender las solicitudes de publicaciones.

Así las cosas, lo que hace el decreto reglamentario es establecer un estímulo a las empresas carcelarias que realicen publicaciones e impresiones en un régimen de libre competencia con las demás personas particulares, tal como lo establece la norma superior. Dicho en los otros términos, si la Imprenta Nacional, órgano encargado de realizar las publicaciones e impresiones de esas entidades públicas, no está en capacidad de atender la demanda, estas pueden acudir al mercado público a buscar las condiciones más favorables y si centro de este ámbito las condiciones son uniformes deberán preferir la oferta de las empresas de la industria carcelaria, en cumplimiento del objetivo solidario y plausible, de estimular la resocialización y consecución de unas condiciones de vida dignas de los internos del país a través de su desarrollo laboral.

Por otra parte, el artículo acusado, 14 del Decreto 1542 de 1992, tampoco conculca el numeral 25 del artículo 150 constitucional, sobre reserva legal en materia de contratación pública porque él no estableció mecanismos y procedimientos de contratación especiales o diferentes a los del estatuto de contratación administrativa (L. 80/93). No es admisible el criterio, según el cual ninguna disposición normativa diferente a la ley de contratación pública pueda hacer referencia puntual al tema de la contratación, porque como lo sostuvo la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1262 de 20 de septiembre de 2000 (10) , al declarar exequible condicionalmente el artículo 5º de la Ley 109 de 11 de enero de 1994 —que el actor en este juicio de simple nulidad estima quebrantado— si es posible que otras normas hagan reglamentaciones sobre materias contractuales, siempre y cuando respeten la Constitución, la Ley 80 de 1993 y las leyes del sector económico. En el caso, hay que tener en cuenta que el artículo acusado reglamentó la Ley 65 de 1993 (art. 164) que señala: “Adquisición de el elementos. En igualdad de condiciones, precio, calidad y cumplimiento, los organismos oficiales, de carácter nacional, deberán preferir la adquisición de elementos que la industria penitenciaria y carcelaria pueda ofrecer”. En el fallo en mención, C-1262, la Corte Constitucional dijo:

“No es posible pensar, como lo hace el actor, que el estatuto general de contratación de la administración pública agota el tema de la contratación celebrada por las entidades del Estado; o que su vigencia impida el señalamiento, en otras leyes, de asuntos referentes a los contratos celebrados por los entes públicos. Si bien es cierto que la Ley 80 de 1993 contiene los principios y herramientas fundamentales en el área de la contratación administrativa, y que la observancia de dichos procedimientos resulta obligatoria pare el adecuado funcionamiento del Estado, también es posible, y de hecho tiene común ocurrencia, que las leyes especiales de cada una de las empresas industriales y comerciales del Estado (v.gr. Ecopetrol, Carbocol) contengan disposiciones contractuales que facilitan el cumplimiento de las labores para las que han sido creadas. Cada una de esas empresas tienen, además, reglamentaciones internas en donde se regulan de manera específica la actividad contractual, eso sí, de conformidad, ha de enfatizarse, con las reglas generales señaladas por la Constitución, el estatuto general de la contratación y las leyes de cada sector económico. Y este mismo sentido, siendo la ley la que autoriza a la administración pare la celebración de contratos —los ejemplos son variados—, estableciendo los criterios y los procedimientos dentro de los que dicha facultad puede ejercerse, tampoco puede afirmarse que se infrinja los numerales 9º y 14 del artículo 150 C.P.

Siguiendo este misma línea de razonamiento, también es errado suponer que una ley encargada de convertir a una entidad pública en una empresa industrial y comercial del Estado no pueda aludir a asuntos contractuales so pena de infringir el principio de unidad de materia contenido en la Constitución (C.P., art. 158). Resulta apenas natural que dentro del conjunto de normas que regulen la organización y funcionamiento de un nuevo ente que se crea, puedan hacerse alusiones puntuales a materias que ya se encuentran regladas por leyes de carácter general para precisarlas o para señalar cómo y en qué casos habrán de ser aplicadas. En el caso concreto, la referencia expresa a algunos asuntos que versan sobre el régimen de contratación aplicable a la Imprenta Nacional solo es posible en la medida en que se coordine e integre a las normas y principios que en cada caso particular están contenidas en el estatuto general de la contratación pública-Ley 80 de 1993”.

... RESUELVE:

“Declarar EXEQUIBLE el artículo 5º de la Ley 109 de 1994, respecto de los cargos formulados, bajo el entendido de que todos los procedimientos contractuales allí referidos, habrán de ejecutarse con la estricta aplicación de las disposiciones sobre la materia establecidas por la Constitución, el estatuto general de la contratación administrativa y las demás normas que las modifiquen o complementen”.

Se colige entonces que el Presidente de la República en el artículo 14 del Decreto Reglamentario 1542 de 1997 no invadió la competencia del legislador prevista en el numeral 25 del artículo 150, esto es “expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional” y que el artículo reglamentario no vulneró el artículo 5º de la Ley 109 de 1994.

C. Segundo cargo

El actor:

Dice que el artículo demandado, 14 del Decreto 1542 de 12 de junio de 1997, conculca los artículos 189-11 constitucional y 164 de la Ley 65 de 1993, porque el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria, al ocuparse sobre un tema no contenido en la ley, al incluir en la adquisición de elementos, la actividad de contratación de publicaciones.

La Sala:

La potestad reglamentaria es fruto del desarrollo jurídico posrevolucionario francés, en el que una vez asentado el principio de primacía de la ley y de sometimiento de todas las autoridades a ella, se hizo preciso concretar los mandatos generales, impersonales y abstractos en disposiciones específicas que completaran y pusieran en práctica los mandatos superiores, facultad que se le otorgó al ejecutivo como función administrativa.

En la Carta Política de 1991, el artículo 189 establece las funciones del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; y determina en el numeral 11 la atribución reglamentaria. Al respecto resulta ilustrativo el siguiente aparte de la sentencia de 1º de agosto de 2001 (11) de la Corte Constitucional:

“La potestad reglamentaria es ‘... la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley ... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real” (12) . Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley.

Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del presidente y el ministro o director del departamento administrativo del ramo”.

La disposición reglamentaria se ubica en inferior posición a ley dentro de la pirámide normativa; está sometida y limitada en su contenido y alcance a lo que disponga la norma superior; y, por tanto, no puede el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, modificar o crear nuevas hipótesis no contempladas en la norma legal.

Alega el demandante que el artículo acusado, 14 del Decreto 1542 de 12 de junio de 1997, conculca el artículo 189-11 constitucional porque el Presidente de la República al reglamentar el artículo 164 de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993, hizo nueva previsión normativa sobre la contratación de publicaciones cuando la ley que reglamenta solo dispuso la adquisición de elementos.

Para decidir el cargo, merece la pena analizar la comprensión jurídica de las expresiones adquisición de elementos, contenidas en la Ley 65 de 1993, y las de contratación de publicaciones, previstas en el artículo reglamentario acusado, para definir si estas últimas expresiones reglamentarias se comprenden en las legales o si, por el contrario, desbordan el alcance de la norma superior reglamentada. Para ello se realizará el recuento legislativo sobre algunas de las actividades carcelarias y la publicación de impresos a cargo de la Imprenta Nacional en atención a que las normas que se alegan como quebrantadas, leyes 65 de 1993 y 109 de 1994, atañen ambas a la Imprenta Nacional.

En el año de 1974 el Presidente de la República, en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confieren los decretos-leyes 1050 y 3130 de 1968 y 576 de 1974 y en desarrollo del Decreto-Ley 657 de 1974, expidió el día 9 de mayo el Decreto Reglamentario 820 (13) , mediante el cual se aprobó el Acuerdo 14 del 3 de mayo de 1974 de la Junta Directiva del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, que dispuso el funcionamiento de la Imprenta Nacional como una dependencia del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, encargada de todas las publicaciones que requirieran las entidades públicas del orden nacional (art. 1º) y previó la posibilidad de que en caso de que la imprenta no pudiese asumir los compromisos, los contratara con otras personas (art. 2º).

Hasta antes del 30 de diciembre de 1992, la Dirección Nacional de Prisiones y el fondo rotatorio, autoridades que manejaban temas diferentes, hicieron parte del Ministerio de Justicia (hoy de Justicia y del Derecho).

A partir del 30 de diciembre de 1992, el Presidente de la República, mediante el Decreto-Ley 2160 (14) , fusionó la Dirección General de Prisiones con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia en una sola entidad que denominó Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “Inpec” con el objetivo de diseñar y ejecutar los programas de resocialización, rehabilitación y reinserción a la sociedad de los reclusos (art. 3º, num. 3º), entre otros, y con funciones especificas como imprimir, distribuir y comercializar el Diario Oficial y otras publicaciones (art. 4º, num. 17). Le asignó, a este nuevo establecimiento público, los bienes y recursos que tenía la división denominada Imprenta Nacional, del extinto Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia (art. 11, num. 4º) y reorganizó a la imprenta como dirección del nuevo instituto (art. 32).

Luego, el 30 de junio de 1993 el Presidente de la República, en virtud de sus facultades constitucionales y legales y en especial las conferidas por los decretos-leyes 1050 y 3130 de 1968 y 2160 de 1992, expidió el Decreto Reglamentario 1242 (15) mediante el cual se aprobó el Acuerdo 1 del 25 de mayo de 1993 del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y se derogó el Decreto Reglamentario 820 de 1974, adecuó el funcionamiento del Inpec; le impuso como objetivo el diseño de programas y la resocialización y rehabilitación de los internos (art. 5,3); le estableció como función la de imprimir, distribuir y comercializar el Diario Oficial y las demás publicaciones, entre otras (art. 6º, num. 17); y le asignó concretamente a la dirección de Imprenta Nacional, en el artículo 41, las siguientes funciones:

“1. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la Imprenta Nacional, de acuerdo con las políticas y lineamientos trazados por el Gobierno Nacional.

2. Imprimir el Diario Oficial y demás gacetas y documentos que se originen en las diferentes entidades del sector público.

3. Dirigir la elaboración de las publicaciones que sean requeridas por las diferentes entidades oficiales.

4. Coordinar con la oficina jurídica los datos técnicos necesarios para la elaboración de los contratos.

5. Supervisar el funcionamiento de la biblioteca y del Museo de Artes Gráficas.

6. Participar en la elaboración de los estados financieros del instituto suministrando la información contable y presupuestal originada en el desarrollo de sus actividades.

7. Coordinar con las demás dependencias, la aplicación de los sistemas técnicos, financieros y administrativos adoptados por el instituto y en la ejecución de los programas y actividades asignados a la dirección.

8. Las demás funciones que le hayan sido asignadas mediante leyes, decretos y demás disposiciones legales vigentes”.

Posteriormente, la Ley 109 de 11 de enero de 1994 reestructuró la Imprenta Nacional de Colombia como empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, asignándole como objetivo principal la edición, impresión, divulgación y comercialización de las normas, documentos y publicaciones de las entidades del sector oficial del orden nacional, en aras de garantizar la seguridad jurídica y la elaboración de los demás impresos que requieran las entidades oficiales del orden nacional de las ramas del poder público; y le fijó, en el artículo 4º, las siguientes funciones específicas:

“1. Dirigir e imprimir el ‘Diario Oficial’, publicando los actos administrativos y los contratos de las entidades estatales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

2. Imprimir la Gaceta del Congreso, la Gaceta Judicial, la Gaceta Constitucional, los Anales del Consejo de Estado y demás publicaciones de la Rama Judicial.

3. Elaborar con eficiencia y calidad los trabajos de impresión contratados con las entidades públicas.

4. Colaborar con el Gobierno Nacional en lo relacionado con la difusión de los actos y documentos oficiales.

5. Organizar y administrar el archivo de documentos, diarios, gacetas, boletines, folletos y demás publicaciones elaborados en la Imprenta Nacional de Colombia para su posterior consulta e información por parte de la comunidad.

6. Las demás que le señalen la ley y los estatutos”.

Igualmente, mediante el artículo 5º de la citada Ley 109 de 11 de enero de 1994, que fue modificado por el Decreto 381 de 1994 dispuso:

“Los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, unidades administrativas especiales, establecimientos públicos del orden nacional y organismos de las ramas legislativa y judicial, están obligados a contratar sus publicaciones e impresos de que tratan los artículos 2º y 4º de la presente ley con la Imprenta Nacional de Colombia. Cuando la Imprenta Nacional de Colombia, en los trabajos previstos en el numeral 3º del artículo 4º, de la presente ley, no pueda atender los requerimientos del solicitante, o este acredite previamente con las respectivas cotizaciones que las condiciones de precio y/o plazo en el sector privado son más favorables, lo autorizará para contratar el trabajo con terceros. El trámite de las cuentas de cobro deberá Ilevar anexa, en estos casos, la respectiva certificación expedida por la Imprenta Nacional de Colombia. Las entidades a que hace referencia la presente ley también están autorizadas para contratar con terceros si la Imprenta Nacional de Colombia no responde su petición en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de la respectiva solicitud”.

Ahora: La ley 65 de 1993, que contiene al Código Nacional Penitenciario y Carcelario, estableció medidas para la resocialización y búsqueda de condiciones de vida dignas para la población interna del país, mediante el estímulo del trabajo y la productividad y por medio de su artículo 164 consagró lo siguiente en materia de adquisición de elementos: “Adquisición de elementos. En igualdad de condiciones, precio, calidad y cumplimiento, los organismos oficiales, de carácter nacional, deberán preferir la adquisición de elementos que la industria penitenciaria y carcelaria pueda ofrecer”.

Partiendo del artículo reglamentado, 164 de la Ley 65 de 1993, la Sala observa que el artículo reglamentario acusado, 14 del Decreto 1542 de 1997, no lo transgrede, porque no cambia los supuestos previstos en ella, ni los extiende a situaciones que no puedan incluirse en la hipótesis de la norma reglamentada, es decir para la adquisición de elementos.

Del recuento normativo, se aprecia que el legislador siempre le ha asignado a la Imprenta Nacional la labor de realizar las publicaciones e impresos de las entidades públicas, tanto de los diarios oficiales y gacetas, como de otras publicaciones, y que estas entidades pueden contratar esos servicios con otras personas distintas a la Imprenta Nacional cuando, como lo prevé el reglamentario, esta no pueda atender las solicitudes de publicaciones y, por tanto, deberán contratar tales servicios con las empresas de la industria carcelaria, constituidas para tal fin por la sociedad de economía mixta Renacimiento S.A.; posibilidad jurídica que reitera la Ley 109 de 11 de enero de 1994, en el artículo 5º.

Por otra parte, en el desarrollo del tema carcelario, el legislador le impuso al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “Inpec” el objetivo de diseñar y ejecutar programas de resocialización, rehabilitación y reinserción a la sociedad de los internos del país (D.L. 2160, art. 3º, dic. 30/92), mediante la creación de grupos de trabajo con el fin de estimular y organizar las labores de los reclusos que los ayuden a conseguir unas condiciones de vida dignas (art. 36).

Con fundamento en lo anterior, la Ley 65 de 19 de agosto de 1993 autorizó la creación de la sociedad de economía mixta Renacimiento S.A. con el objeto de producir y comercializar bienes y servicios desarrollados por los internos en los centros de reclusión (arts. 90 a 92); y como complemento y para efectivizar el estímulo a esta población socialmente marginada, dispuso que en condiciones uniformes en el mercado, las entidades oficiales deberán preferir los productos ofrecidos por la industria carcelaria.

Por lo tanto, es evidente que el artículo 164 de la Ley 65 de 1993 es comprensivo de lo dispuesto en el artículo 90 ibídem al referir tanto a bienes como a servicios, a actividades de producción material como de prestación y colaboración; solo así se hace inteligible el objetivo general consagrado en la ley, de apoyar la actividad que realizan los reclusos en las cárceles. No es acertado interpretar, como lo hace el demandante, que las expresiones “adquisición de elementos” contenida en la titulación del artículo 164 de la Ley 65 de 1993, restrinja lo que la misma ley en anteriores artículos, determina como bienes y servicios que presta la industria carcelaria.

Por tal razón una adecuada hermenéutica del artículo reglamentario que se acusa, 14 del Decreto 1542 de 1997, al consagrar la preferencia para contratar con la industria carcelaria, cuando con la Imprenta Nacional no sea posible, las publicaciones e impresiones de las entidades públicas, no hizo otra cosa que manifestar la contratación de venta de sus servicios, o adquisición para el comprador, esto es de los elementos contemplados en el artículo 90 de la Ley Reglamentada 65 de 19 de agosto de 1993: las publicaciones.

Merece la pena también recordar que las funciones tradicionales de la Imprenta Nacional desde cuando formó parte del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y luego del Inpec, como dirección, fueron las relacionadas con todo tipo de publicaciones e impresiones propias de las entidades públicas, entre otras las de los diarios y gacetas oficiales, servicios estos exclusivos atribuidos igualmente hoy en día en la Ley 109 de 11 de enero de 1994. Por lo tanto el artículo reglamentario acusado al establecer la preferencia en la contratación de publicaciones con las empresas de la industria carcelaria, cuando con la Imprenta Nacional no sea posible, aludió obviamente a servicios que ofrecen para adquisición de elementos la industria penitenciaria y carcelaria, en condiciones reguladas en la Ley 65 de 1993.

Por ello al estar aparejados el tema carcelario y el tema de las publicaciones de la Imprenta Nacional, cuando se hizo referencia en la Ley 65 de 19 de agosto de 1993 a adquisición de elementos de la industria penitenciaria y carcelaria, se comprendía lo relacionado con la impresión y publicación de documentos oficiales.

En consecuencia, la Sala advierte, ahora, que estas reflexiones, hechas a propósito del estudio de la pretensión de nulidad evidencian que las que realiza a propósito del análisis de la solicitud de la suspensión provisional pasaron por alto que las expresiones legales de adquisición de elementos no se oponen a las reglamentarias de publicaciones, contenida en el artículo acusado; que la interpretación sistemática del artículo 5º de la Ley 109 de 11 de enero de 1994 frente al artículo demandado —14 Decreto 1542 de 1997—, deja ver que este mantiene la posibilidad de contratar con terceros; que el mismo artículo censurado, como desarrollo de la Ley 65 de 1993, incluye la preferencia de las propuestas de las empresas de la industria penitenciaria y carcelaria frente a otros terceros, en condiciones uniformes de precio, calidad y plazo.

No prospera el cargo.

En mérito de lo expuesto, de acuerdo con el concepto del procurador delegado ante la corporación, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. SE LEVANTA la medida cautelar de suspensión provisional, que se adoptó en auto que dictó la Sala el día 23 de abril de 1998.

2. SE NIEGA la solicitud de declaratoria de nulidad del artículo 14 del Decreto 1542 de 12 de junio de 1997, reglamentario de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase y publíquese.

Magistrados: Ruth Stella Correa Palacio, Presidenta—María Elena Giraldo Gómez—Alier Eduardo Hernández Enríquez—Germán Rodríguez Villamizar—Ramiro Saavedra Becerra.

(1) Código Nacional Penitenciario.

(2) El decreto fue suscrito por los señores: Presidente de la República y Ministro de Justicia.

(3) Diario Oficial Nº 41.167, de 11 de enero de 1994.

(4) Ref: Expediente D-800.

(5) Diario Oficial Nº 41.167 de 11 de enero de 1994.

(6) Artículo corregido por el artículo 1º del Decreto 381 de 1994, publicado en el Diario Oficial Nº 41.228 de 17 de febrero de 1994, en el sentido de que la obligación allí dispuesta es para los ministerios y no para los ministros como se hizo constar.

(7) “ART. 2º–Objetivos y duración. El objetivo principal de la Imprenta Nacional de Colombia es la edición, impresión, divulgación y comercialización de las normas, documentos y publicaciones de las entidades del sector oficial del orden nacional, en aras de garantizar la seguridad jurídica, y hacia este objetivo destinará las inversiones para la modernización y ampliación de su capacidad operativa.

Así mismo, podrá elaborar los demás impresos que requieran las entidades oficiales del orden nacional de las ramas del poder público.

Su duración será por tiempo indefinido”.

(8) ART. 4º—Funciones. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Imprenta Nacional de Colombia cumplirá las siguientes funciones:

1. Dirigir e imprimir el “Diario Oficial”, publicando los actos administrativos y los contratos de las entidades estatales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

2. Imprimir la Gaceta del Congreso, la Gaceta Judicial, la Gaceta Constitucional, los anales del Consejo de Estado y demás publicaciones de la rama judicial.

3. Elaborar con eficiencia y calidad los trabajos de impresión contratados con las entidades públicas.

4. Colaborar con el Gobierno Nacional en lo relacionado con la difusión de los actos y documentos oficiales.

5. Organizar y administrar el archivo de documentos, diarios, gacetas, boletines, folletos y demás publicaciones elaborados en la Imprenta Nacional de Colombia para su posterior consulta e información por parte de la comunidad.

6. Las demás que le señalen la ley y los estatutos.

(9) “3. Elaborar con eficiencia y calidad los trabajos de impresión contratados con las entidades públicas”.

(10) Sentencia C-1262 de septiembre 20 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(11) Magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil. Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 182 de 1999 Senado y 4 del 2000 Cámara “Por medio de la cual se dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se establece una contribución parafiscal y se dictan otras disposiciones”.

(12) Sentencia C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, recogida en la Sentencia C-350 de 1997.

(13) Diario Oficial Nº 34.093 del 3 de junio de 1974.

(14) Diario Oficial Nº 40.703 del 31 de diciembre de 1992.

(15) Diario Oficial Nº 40.931 del 30 de junio de 1993.

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