Sentencia 14799 de junio 23 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2004-00067-00 (14.799)

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Manuel Armando González Cañón.

Ref.: Acción de nulidad parcial contra los apartes del numeral 4º y parágrafo 1º del artículo 7º y numeral 1º del artículo 10 del Decreto Reglamentario 412 de 2004.

Fallo

Bogotá, D.C., junio veintitrés de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir la legalidad de las expresiones demandadas del numeral 4º y parágrafo 1º del artículo 7º y numeral 1º del artículo 10 del Decreto 412 de 2004.

El accionante considera que la norma reglamentaria limitó el término para solicitar la terminación por mutuo acuerdo establecido en el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, hasta el 30 de junio del año 2004, al contemplar que el acto administrativo no se encuentre en firme en el momento en que se opta por el beneficio.

Para dilucidar el asunto, es pertinente remitirse al texto del artículo 39 de la Ley 863 de 2003 que dispone:

“ART. 39.—Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros a quienes se les haya notificado o se les notifique hasta el 31 de marzo de 2004, requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, podrán solicitar transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 30 de junio del año 2004, el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, como consecuencia del requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero corrija su declaración privada y pague el cuarenta por ciento (40%) del mayor impuesto propuesto.

Para tal efecto, se deberá adjuntar la prueba del pago de la liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable 2002, del pago de la liquidación privada del impuesto o retención, según el caso, correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago de los valores transados, según el caso.

Lo dispuesto en el presente artículo aplicará en igual forma para las sanciones impuestas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por infracciones cambiarias, aduaneras o tributarias, pudiendo el particular conciliar en cualquiera de las etapas del proceso administrativo el sesenta por ciento (60%) del valor de la misma y su correspondiente actualización cuando haya lugar a ella, para lo cual se deberá pagar el cuarenta por ciento (40%) del valor de la sanción.

La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del estatuto tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión.

Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del estatuto tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición.

En materia aduanera, la transacción aquí prevista no aplicará en relación con la definición de la situación jurídica de las mercancías.

La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el día 31 de julio de 2004.

PAR.—La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que ostenten la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado”.

En la disposición legal transcrita se contempla la “terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos” en materia tributaria y aduanera, en los que se haya notificado o se notifique hasta el 31 de marzo de 2004, requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, para lo cual puede solicitarse la “transacción” hasta el 30 de junio del 2004, sobre el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización.

Dentro de los requisitos para que proceda la “terminación por mutuo acuerdo” se encuentran:

— Que el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero corrija su declaración privada y pague el cuarenta por ciento (40%) del mayor impuesto propuesto.

— Adjuntar prueba del pago de la liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable de 2002.

— Del pago de la liquidación privada del impuesto o retención, según el caso, correspondiente al período materia de la discusión.

— Y del pago de los valores transados.

En igual forma se aplica la “transacción” a las sanciones por infracciones cambiarias, aduaneras o tributarias sobre el sesenta por ciento (60%) de su valor y la correspondiente actualización cuando haya lugar a ella, para lo cual se debía pagar el cuarenta por ciento (40%) del valor de la sanción.

La terminación por mutuo acuerdo realizada con el cumplimiento de los presupuestos legales pone fin a la actuación administrativa y presta mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del estatuto tributario.

El propósito del legislador en la norma legal analizada fue terminar por mutuo consenso, los procesos en materia tributaria, aduanera y cambiaria, que no estuviesen definidos en el momento en que entró en vigencia la Ley 863 de 2003 y hasta el 30 de junio del 2004, como fecha límite para elevar la correspondiente solicitud.

La Corte Constitucional a través de la sentencia C-910 de septiembre 21 de 2004, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 39 de la Ley 863 de 2003, en el “entendido que la transacción en él prevista solo procede frente a decisiones que no se encuentren en firme”.

Al respecto expresó:

“En cuanto hace al artículo 39, y comoquiera que presupuesto de la norma es que exista una diferencia de criterio entre el contribuyente que ha presentado su liquidación privada y la administración, mientras la actuación administrativa no se encuentre en firme, no cabe predicar del contribuyente destinatario de la misma la condición de incumplido o moroso. Y de esta manera, resulta admisible, sin que se configure una amnistía, que el legislador permita que se transe en torno a una obligación alrededor de la cual se ha expresado una diferencia de criterio entre la administración y el contribuyente. Es claro, en esta hipótesis, como lo señala el señor procurador general en su concepto, que la transacción solo cabe frente a actuaciones que no se encuentren en firme, porque a partir del momento en el que las mismas adquieren firmeza, y siempre y cuando no fueren demandadas, el contribuyente que no cumpla con las obligaciones que de ellas se derivan se encontraría en situación de mora no saneable con medidas que tendrían, entonces sí, el carácter de amnistías” (negrilla fuera de texto).

Entonces, el criterio de la Corte Constitucional respecto a la disposición legal en comento, es que procede la “transacción” de obligaciones tributarias contenidas en actuaciones administrativas que no se encuentren en firme, es decir, que estén en debate en vía gubernativa o que sean susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción administrativa.

De otra parte, la definición de “transacción” contenida en el artículo 2469 del Código Civil permite que las partes a través de un contrato terminen “extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven uno eventual”, sin que sea transacción “el acto que solo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa”.

Las expresiones acusadas del artículo 7º y 10 del Decreto Reglamentario 412 de 2004 señalan:

ART. 7º—Requisitos para la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios.

4. Que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presente hasta el 30 de junio de 2004 y en todo caso antes del vencimiento del término para interponer los recursos de reconsideración o de reposición, según sea el caso; o para presentar demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.

PAR. 1º—Podrán terminarse por mutuo acuerdo aquellos procesos que se encuentren en las etapas de interposición del recurso de reconsideración o de fallo del mismo, así como dentro del término de caducidad para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre que se cumplan los requisitos contemplados en la Ley 863 de 2003 y en el presente decreto.

ART. 10.—Improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo.

1. Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración o de reposición, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho...” (negrilla fuera de texto).

La Sala observa que las circunstancias descritas en las que no cabe el uso de medios de impugnación gubernativa, ni jurisdiccional, por el vencimiento de los términos para recurrir o demandar, consagradas como impedimento para llevar a cabo la transacción, se refieren a fenómenos jurídicos en los que está definida la controversia, y por ende no son susceptibles de terminación por convención de las partes, lo cual guarda concordancia con la sentencia de la Corte Constitucional (1) que prohíbe “transar” frente a obligaciones establecidas en actos administrativos que se encuentren en firme.

Por ello, la Sala no comparte la apreciación del Ministerio Público que sugiere la nulidad parcial del reglamento acusado, al considerar que la terminación por mutuo acuerdo es improcedente después de adquirida la firmeza y antes de que opere la caducidad de la acción (2) , toda vez que si bien es cierto el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo indica los eventos en que los actos administrativos quedan en firme, no es menos cierto que de la expresión de la Corte referente a que “la transacción solo cabe frente a actuaciones que no se encuentren en firme, porque a partir del momento en el que las mismas adquieren firmeza, y siempre y cuando no fueren demandadas,...” se infiere que involucró el término para impugnar en vía judicial, con lo cual la “transacción” cumple la finalidad de precaver un litigio eventual.

Por tanto, el reglamento no excedió lo preceptuado en la norma superior, pues si no se interponen los recursos gubernativos contra las liquidaciones oficiales o las resoluciones sanción, se produce su firmeza. Además el dejar vencer el plazo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para demandar ante la jurisdicción, implica que concluya el proceso de discusión, se consolide la actuación administrativa y en consecuencia no exista interés para el Estado en “transar”, ya que en tal caso lo que se busca es el pago de la respectiva obligación tributaria.

En este sentido se pronunció la corporación al decidir la legalidad del literal a) del artículo 13 del Decreto 406 de 2001, reglamentario de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios (L. 633/2000, art. 102), por lo que es pertinente reiterar las consideraciones expuestas en esa oportunidad, por tener aplicación en la controversia que se juzga:

“Si de evitar la controversia jurisdiccional se trata, es de la esencia de la figura jurídica acogida por el legislador, el que la acción correspondiente de nulidad y restablecimiento del derecho que podría iniciarse no se encuentre caducada, pues en tal supuesto, a la viabilidad de “transar” se opone la misma norma superior que acerca de la procedencia de la transacción sobre las obligaciones determinadas mediante liquidación oficial, la condiciona, “siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la jurisdicción”, sentido que lleva explícitamente el entendimiento de que el término respectivo para ejercer el derecho de acción jurisdiccional, no haya caducado y por tanto el contribuyente esté en la posibilidad de ejercerlo.

Si se tiene en cuenta que la disposición legal tiene como objeto autorizar la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, vale decir, poner fin a los iniciados, de suyo excluye los eventos en los cuales ya no hay “proceso” administrativo, por haber concluido el procedimiento y hallarse ejecutoriados los actos, evento en el cual solamente es posible exigir su cumplimiento, aun forzado.

Así las cosas, no comparte la Sala la censura del actor, quien aduce que la previsión de la ley tiene relación al momento de su entrada en vigencia y no a la época en la que el contribuyente hace uso del beneficio, porque en todo caso el plazo para el efecto es hasta “antes del 31 de julio de 2001”, como quiera que la ley dejó por fuera las actuaciones concluidas y definidas al momento de su entrada en vigencia, y porque para que pueda operar la transacción es presupuesto indispensable que el contribuyente esté en posibilidad jurídica de ejercer el derecho de discusión y controversia, sea gubernativa o jurisdiccional.

En efecto, la norma legal excluye de la transacción las situaciones jurídicas consolidadas, entendiéndose como tales aquellas respecto de las cuales han precluido los términos procesales de discusión ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales.

Se precisa entonces, que el hecho de que la ley hubiere estipulado que la transacción debe efectuarse dentro un término definido: “antes del 31 de julio de 2001”, no tiene propósito distinto al de fijar un plazo dentro del cual debe realizarse; pero sin que tal calenda tenga efectos distintos, como los de revivir actuaciones ya definidas y cumplidas y por ende inalterables. El reglamento por su parte, no fija ningún término dentro del cual pueda ejercerse la opción de la transacción y por ende no establece limitación alguna al legal, simplemente desarrolla de acuerdo con la ley, dos eventos en cuales no es viable la transacción” (3) (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, la Sala observa que el gobierno en el desarrollo de la facultad reglamentaria, no modificó, ni restringió el alcance del texto legal contemplado en el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, ni tampoco contrarió su espíritu o finalidad, ya que la fecha límite para transar, hasta el 30 de junio de 2004, no revive actuaciones inalterables, por lo que los apartes demandados del reglamentario no establecen ningún tipo de limitación al término dentro del cual se puede optar por la transacción, solamente contempla los casos en que la figura jurídica no tiene aplicación práctica.

En consecuencia, los cargos expuestos por el actor contra las expresiones contenidas en numeral 4º y parágrafo 1º del artículo 7º y numeral 1º del artículo 10 del Decreto Reglamentario 412 de 2004, no están llamados a prosperar, razón por la cual se negarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

(1) Corte Constitucional, sentencia C-910 del 21 de septiembre de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) De acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

(3) Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 12 de septiembre de 2002, expediente 12567, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

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