Sentencia 1483 de diciembre 14 de 1995

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 1483

Referencia: Demandante Digna de Jesús Ortiz Vela Electoral

Consejero Ponente:

Dr. Mario Alario Méndez

Santa Fe de Bogotá, D. C., catorce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado, señor Wilson Antonio Robles Vergara, contra la sentencia de 18 de agosto de 1995 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual declaró que era nulo el acto de su elección como alcalde del municipio de Orito para el período comprendido entre 1995 y 1997.

I. Antecedentes

La ciudadana Digna de Jesús Ortiz Vela demandó ante el Tribunal Administrativo de Nariño se declarara la nulidad de la elección del señor Wilson Antonio Robles Vergara como alcalde del municipio de Orito para el período comprendido entre 1995 y 1997, contenida en el acta parcial del escrutinio de los votos para alcalde de 1º de noviembre de 1994 (formulario E-26AG); se ordenara la exclusión del cómputo general de los votos contenidos en dicha acta respecto de la declaración de elección del señor Robles Vergara y, en consecuencia, se ordenará la cancelación de la respectiva credencial y se comunicara la sentencia al señor gobernador del Departamento del Putumayo y al Concejo Municipal de Orito para lo de su cargo.

Dijo la demandante que el señor Wilson Antonio Robles Vergara se inscribió el 26 de agosto de 1994 como candidato a la alcaldía del municipio de Orito; que trabajó al servicio de ese municipio como contratista desde el 25 de enero de 1994, fecha en la cual suscribió conjuntamente con el alcalde la orden de trabajo 12A para realizar varias actividades en el sector rural del mismo municipio; que una vez cumplida la labor, la alcaldía expidió la Resolución 235 de 1994 por la cual ordenó el pago de la remuneración pactada, por valor de $ 502.192, pago que se hizo mediante el cheque 3525025 de 29 de marzo de 1994 de la Caja Agraria, oficina de Orito, en favor del señor Wilson Antonio Robles Vergara; que, siendo así, entre la alcaldía municipal de Orito y el nombrado ciudadano se efectuó una operación contractual, lo cual lo hacía inhábil para ejercer el cargo de alcalde municipal, según lo establecido en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, que citó como violado.

Citó también como violado el artículo 315 de la Constitución, en concordancia con el artículo 123, inciso primero, de la misma, según los cuales es atribución del alcalde cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos, las ordenanzas y los acuerdos, que no podrá hacer cumplir, dijo, si comienza violándolos.

El demandado, señor Wilson Antonio Robles Vergara, al dar contestación a la demanda expresó que no ha celebrado contrato alguno con el municipio de Orito, que una simple orden de trabajo no es un contrato y que no se encuentra incurso en ninguna de las causales de inhabilidad establecidas en la Ley 136 de 1994; y respecto de la alegada violación de los artículos 123 y 315 de la Constitución, dijo que cumplía a cabalidad sus funciones de alcalde y además que ello no era materia de decisión en este proceso.

II. La sentencia apelada

Es la sentencia de 18 de agosto de 1995 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual declaró la nulidad del acto de elección del señor Wilson Antonio Robles Vergara como alcalde del municipio de Orito para el período comprendido de 1995 a 1997 y dispuso que, una vez en firme la sentencia, quedara sin efecto la respectiva credencial, el gobernador del Putumayo diera cumplimiento en lo pertinente a lo establecido en los artículos 106 y 107 de la Ley 136 de 1994 y se enviaran las comunicaciones correspondientes al gobernador de Putumayo, al presidente del concejo y al registrador municipal de Orito.

Dijo el tribunal que la elección del señor Robles Vergara es nula porque recaía en él una causal de inhabilidad, pues celebró el contrato contenido en la orden de trabajo 12-A de 25 de enero de 1994 de la alcaldía municipal de Orito, en desarrollo de la cual ejecutó trabajos de asesoría técnica para proyectos específicos tendientes al mejoramiento de instalaciones en los centros de educación básica primaria; que de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las labores realizadas por el señor Robles Vergara a partir de la orden de trabajo 12-A constituyen el cumplimiento de un contrato con obligaciones a cargo del municipio de Orito y del contratista; que esa orden de trabajo y su aceptación constituyen un contrato simplificado, y que así las cosas, el elegido se encuentra incurso en la causal de inhabilidad establecida en el artículo 95, numeral 5º de la Ley 136 de 1994, porque celebró contrato con la alcaldía municipal de Orito dentro del año anterior a su inscripción como candidato, lo que hace nula su elección.

III. La apelación

Contra la anterior sentencia el demandado interpuso recurso de apelación.

Dijo el demandado que nunca existió contrato alguno, que una simple orden de trabajo no es un verdadero contrato y que a la demanda no se allegó póliza de cumplimiento y garantía ni constancia de existencia de apropiación presupuestaria que son requisitos previos para su legalización; que el tribunal acogió equivocadamente la opinión de que el pretendido contrato no reúne los requisitos legales por razones de urgencia manifiesta, en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, pero que si ello fue así debió probarse la existencia de esa urgencia manifiesta que tuvo que haber sido declarada, según la disposición legal, mediante acto administrativo motivado, que no aparece en el proceso y por lo cual, en aplicación de lo establecido en los artículos 212 y 214 del Código Contencioso Administrativo, debe el Consejo de Estado decretar la prueba correspondiente y pedir a la alcaldía de Orito envíe copia auténtica del dicho acto administrativo, pues de no existir esta apreciación del tribunal carece de fundamento; que es manifiesto que los hechos enunciados en la demandada no coinciden con los supuestos en que se basó la sentencia, que por lo mismo es incongruente, siendo que en la enunciación de los hechos de la demanda no se menciona que se hayan realizado proyectos, visitas de campo, cotizaciones y demás, ni que se hubiera declarado la urgencia manifiesta como medida previa para la celebración del pretendido contrato, como se hizo en la sentencia, y que tales consideraciones las dedujo el tribunal de algunos proyectos que obran en el proceso, que fueron anexados en copias informales, sin ningún valor probatorio, con violación de lo dispuesto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.

Se refirió el demandado a los principios de igualdad e independencia judicial y dijo que ambos han de recibir un grado satisfactorio de aplicación y sus exigencias han de ser satisfechas mutuamente, y comparó la sentencia apelada con otra proferida en asunto similar por el mismo tribunal mediante la cual fueron denegadas las pretensiones de la demanda por considerar que no hubo contrato alguno a pesar de existir un contrato escrito y censura que habiéndose probado la inexistencia de contrato en el presente caso o que aun existiendo no se cumplieron los requisitos de ley, no se hubiera tomado la misma decisión en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda.

En nuevo escrito, dijo el demandado que la Ley 136 de 1994 entró en vigencia el 30 de noviembre de ese año, cuando ya había sido elegido alcalde de Orito y declarada su elección el 1º de noviembre de 1994, luego tenía a su favor una situación subjetiva y concreta consolidada a la luz de la normativa entonces vigente, que no contemplaba la causal de inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, y que por ello su elección no puede ser declarada nula, pues se estaría dando efecto retroactivo a la ley.

Dijo también que la sentencia impugnada desconoce el principio de la buena fe y solicitó que, para el caso, dejara de aplicarse el artículo 95, numeral 5º de la Ley 136 de 1994, por ser contrario al artículo 83 de la Constitución, porque cuando fue elegido estaba vigente una normativa que nada le censuraba a su conducta anterior.

Dentro del término del traslado en la segunda instancia, alegó la demandante y dijo que estaba probado que el señor Wilson Antonio Robles Vergara celebró contrato con el municipio de Orito durante el año anterior a la inscripción de su candidatura, que se ejecutó y cumplió en el mismo municipio; que de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 para la existencia del contrato no se requiere más que el acuerdo de voluntades expresado escrito, y que las llamadas órdenes de trabajo son acuerdos de voluntades suscrito en formularios preestablecidos por la entidad estatal.

IV. La opinión del Ministerio Público

La Procuraduría décima delegada ante el Consejo de Estado rindió su concepto 9.895 el 15 de noviembre de 1995.

Dijo la Procuraduría, en síntesis, que la causal de inhabilidad establecida en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, está referida a la celebración de contratos de cualquier naturaleza y que, en el presente caso, la orden de trabajo constituye una modalidad contractual de la administración, de donde concluyó que debía ser confirmada la sentencia apelada por la cual se declaró la nulidad de la elección del señor Wilson Antonio Robles Vergara como alcalde del municipio de Orito. Y advirtió que la Ley 136 de 1994 entró en vigencia el 2 de junio de 1994 y que, por tanto, resultaba aplicable a las elecciones en que resultó elegido el demandado, que se celebraron el 30 de octubre de 1994.

V. Consideraciones de la Sala

El artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, dice así:

“ART 95.—Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:

...

5. Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

...”

Ante todo es preciso señalar, como hubieron de hacerlo la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto de 24 de agosto de 1994 (exp. 631) y esta Sala en sentencias de 14 de julio (exp. 1.310), 24 de agosto (exp. 1.362), 11 de septiembre (exp. 1.361) y 7 de noviembre (exp. 1.415), todas de 1995, entre otras, que la citada Ley 136 entró en vigencia el 2 de junio de 1992, fecha de su publicación, y que por tanto regía para las elecciones que se celebraron el 30 de octubre de 1994, siendo además que, según lo establecido en el artículo 18 de la Ley 153 de 1887, las leyes que por motivos de moralidad, salubridad o utilidad públicas restrinjan derechos amparados por ley anterior, y aquélla lo fue, tienen efecto general inmediato.

Pues bien, el motivo de inhabilidad establecido en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, contempla dos hipótesis: la primera es la intervención en interés propio o de terceros en la celebración de contratos con entidades públicas; la segunda la celebración de contratos con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo. Uno y otro eventos, la intervención en la celebración de contratos y la celebración de los mismos, han de tener lugar dentro del año anterior a la inscripción de la candidatura, y se trata en todo caso de contratos que deban ejecutarse o cumplirse en el municipio donde resultare elegido el candidato.

El período de inhabilidad, en el segundo de los supuestos, es el comprendido entre la celebración del contrato y la inscripción de la candidatura.

En el presente caso, la transgresión del artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, se hace derivar de un contrato celebrado por el señor Wilson Antonio Robles Vergara con el municipio de Orito para la realización de varios proyectos en ese municipio.

Está probado en el proceso que el señor Wilson Antonio Robles Vergara se inscribió el 26 de agosto de 1994 como candidato a alcalde del municipio de Orito para las elecciones que habrían de celebrarse el 30 de octubre del mismo año, según consta en el acta de solicitud, constancia de aceptación e inscripción de candidatos correspondiente (formulario E-6AG) (fl. 6), y que fue elegido alcalde de ese municipio para el período de 1995 a 1997, como consta en el acta parcial del escrutinio de los votos para alcalde de 1º de noviembre de 1994 (formulario E-26AG) (fl. 5).

Obra también en el proceso, en copia auténtica, la orden de trabajo número 12A de 25 de enero de 1994 de la alcaldía municipal de Orito, dirigida al demandante, que dice así: “Esta usted autorizado para con cargo a la administración (sic) municipal y con destino a la cofinanciación de obras con el p. N. R., Ejecutar los siguientes proyectos:

“Establecimiento y / o lugar Actividad

E.R.M. Santa Lucía— unidad sanitaria y pozo séptico

E.R.M. Bálsamo— unidad sanitaria y pozo séptico

E.R.M. Burdines— unidad sanitaria y pozo séptico

E.R.M. Nueva Esperanza— unidad sanitaria y pozo séptico

E.R.M. Sucumbíos— remodelación y terminación unidad sanitaria

Vereda Portugal— construcción acueducto

Vereda Sucumbíos— construcción alcantarillado

Todo por un valor total de: quinientos dos mil ciento noventa y dos pesos ($ 502.192) m./cte.” (fl. 9).

Obran, igualmente, en copias auténticas, la constancia de 17 de marzo de 1994 suscrita por el director de obras públicas municipales de Orito sobre la ejecución de los trabajos de asesoría técnica realizados por el demandado en cumplimiento de la orden de trabajo 12A de enero 25 de 1994 mencionada (fl. 8); la cuenta de cobro 1483 de la misma fecha según, la cual el municipio de Orito debe al demandado, por concepto de pago de la orden 12A por trabajo de ejecución de los proyectos, la suma de $ 502.192, menos descuentos, para un saldo neto de $ 446.951 (fl. 10); la factura de 17 de marzo de 1994 suscrita por el demandado por valor de $ 502.192 para el pago de los trabajos a que corresponde la orden de trabajo 12A de 25 de enero de 1994 (fl. 11); la Resolución 235 de 23 de marzo de 1994 mediante la cual el alcalde de Orito reconoce y autoriza el pago de la cuenta 1483 a favor del señor Robles Vergara por la suma de $ 502.192 (fl. 12), y el cheque 3525025 de 29 de marzo de 1994 de la Caja Agraria, oficina de Orito, por la suma de $ 446.951, pagadero a la orden de Wilson Robles, que tiene impreso un sello de la alcaldía de Orito y otro que indica que fue pagado en la misma fecha (fl. 13).

De los anteriores documentos se desprende la existencia de un contrato celebrado entre la entidad municipal y el señor Wilson Antonio Robles Vergara, puesto que indica un acuerdo de voluntades sobre el objeto y la contraprestación. Según lo dispuso en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, y ello ocurrió, según se advierte. 

Ahora bien, sostiene el demandado que una simple orden de trabajo no puede asimilarse a un contrato o que, siendo así, no cumple los requisitos legales puesto que no se acompañó póliza de cumplimiento y garantía ni constancia de existencia de apropiación presupuestaría, que son requisitos previos para su legalización; que tampoco se demostró la urgencia manifiesta para realizar el referido contrato sin el lleno de los requisitos legales mediante la prueba del acto administrativo motivado por el cual se hubiera declarado. 

Es otra la opinión de la Sala. Según lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, se repite, los contratos estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. 

Pero, además, advierte la Sala, toda intervención en la celebración de contratos y toda celebración de contratos, genera la causa de inhabilidad que se examina, aun cuando no se satisfagan a plenitud las formalidades que le son propias. Lo contrario sería suponer que sólo cuando se celebran contratos con el lleno de los requisitos legales tienen lugar la causa inhabilitante, pero que ésta no se da si el contrato se celebra, de hecho, de manera irregular. Además, no corresponde a esta Sala establecer la validez del contrato. 

Los demás elementos probatorios existentes en el proceso, tales como la certificación de 5 de abril de 1995 del director de la unidad departamental especializada de cofinanciación Udeco, según la cual no existe contrato alguno celebrado entre el municipio de Orito y el señor Wilson Antonio Robles Vergara (fl. 56); la información del tesorero municipal de Orito contenida en oficio de 17 de abril de 1995 en el sentido de que no existe en los archivos de la tesorería contrato alguno firmado por el señor Wilson Antonio Robles Vergara (fls. 150), y la constancia del director de obras públicas de Orito de que no existe contrato firmado entre el citado municipio y el elegido (fl. 151), no son bastantes para desvirtuar la existencia del contrato celebrado entre el municipio de Orito y el señor Robles Vergara, según lo expuesto.

Tampoco los testimonios recibidos en el presente proceso a los señores Fernando Matuk Gutiérrez, Gerardo Ramírez Márquez, José Benedicto Vásquez Yela y José Ricardo Burbano Bárcenas (fls. 139 a 146) que, por el contrario, ponen de manifiesto que en el año de 1994 se conformó un grupo de trabajo con algunos ingenieros y arquitectos del municipio, entre ellos el señor Wilson Antonio Robles Vergara.

De acuerdo con lo anterior, el demandado celebró contrato, por sí, con el municipio de Orito, que debía ejecutarse en ese municipio, el 25 de enero de 1994, y se inscribió como candidato a la alcaldía del mismo municipio el 26 de agosto de ese año. Luego, estaba inhabilitado, de conformidad con lo establecido en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, lo cual hace nula su elección.

Finalmente, y en lo que se refiere a la petición de pruebas formulada por el demandado en memorial mediante el cual sustentó la apelación, cabe señalar que no es posible decretar tales pruebas, porque no es esa la oportunidad en que podía el demandado solicitarlas sino, según lo dispuesto en el artículo 233, numeral 4º, del Código Contencioso Administrativo, dentro del término de fijación en lista. Por lo demás, resulta improcedente la invocación del artículo 214 del mismo Código que hace el demandado en apoyo de su solicitud, porque el trámite de la segunda instancia en el proceso electoral está sujeto a lo establecido en el artículo 251, que no prevé oportunidad para pedir ni para practicar pruebas.

VI. Decisión

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la Sentencia de 18 de agosto de 1995 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual declaró nulo el acto de elección del señor Wilson Antonio Robles Vergara como alcalde del municipio de Orito para el período de 1995 a 1997.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Consejeros: Amado Gutiérrez Velásquez—Mario Alario Méndez—Mirén de la Lombana de Magyaroff—Luis Eduardo Jaramillo Mejía.

Octavio Galindo Carrillo, Secretario.