•Sentencia 14855 de abril 29 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL

CONDUCTAS DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRA EL EQUILIBRIO ECONÓMICO

EXTRACTOS: «Frente a la figura del restablecimiento del equilibrio financiero del contrato estatal o principio de la ecuación financiera del contrato, la Sala considera:

El Estado con el fin de cumplir los fines esenciales consagrados en la Constitución y la ley, acude a la contratación con los particulares, ante la imposibilidad de asumir por sí mismo la ejecución de las tareas necesarias para lograr su cometido. El particular se compromete con la consecución de tales fines, movido por el ánimo no sólo de colaboración sino especialmente para reportar un provecho económico en su favor. Este tema indudablemente tiene incidencia en la política de modernización del Estado o de apertura económica porque, sin lugar a dudas, todas las normas que prevén actualmente el manejo económico del contrato estatal, bien pueden hacer más llamativa la vocación a contratar con las entidades de derecho público colombiano.

Desde la propia génesis del contrato, las partes aceptan conocer cuál es el beneficio que derivarán del mismo. Para la administración, el logro de los fines esenciales del Estado, y para el contratista, la obtención de un provecho económico en su favor. Es en este momento histórico cuando surge la regulación económica del convenio al cual debe ser referida la “ecuación financiera del contrato”. Será entonces dicho momento el que marca el punto de partida de la regulación financiera del negocio, directriz que habrá de guiarlo durante toda su existencia. Resulta de vital importancia determinar que dicha ecuación financiera clama aplicación en los llamados contratos “conmutativos” y, con mayor razón en aquellos que deben ser ejecutados en plazos más o menos largos, dado que cualquier variación en la economía de éstos, durante su vigencia, rompe el equilibrio convenido.

Dicho equilibrio económico puede verse alterado, durante la ejecución del contrato, por las siguientes causas:

1. Por actos o hechos de la administración contratante.

2. Por actos de la administración como Estado.

3. Por factores exógenos a las partes del negocio.

En la primera causa, aquellas que se originan en la sola actuación de la administración como contratante, esto es: por incumplimiento de la administración, puede revestir diferentes modalidades, cuya ocurrencia puede traer como consecuencia la alteración de la ecuación financiera del contrato.

Del estudio de las pruebas obrantes en el proceso, y de las consideraciones arriba expuestas se puede inferir que el equilibrio financiero del contrato 021 de 1998 se menoscabó en detrimento de los intereses legítimos del contratista por causa del comportamiento contractual de la entidad demandada.

Conductas tales como las siguientes: no pagar oportunamente las cuentas de cobro, no aprobar oportunamente los diseños o planos, no entregar la documentación correspondiente para el desarrollo de los trámites preliminares y ordenar en forma extemporánea la adición, supresión y cambios de las obras, etc., constituyen modalidades de incumplimiento en la administración con claras incidencias para la economía del negocio jurídico.

En el presente caso, como se indicará en detalle en capítulos posteriores, se presentó un desequilibrio financiero del contrato de obra pública celebrado entre las partes, originado en el comportamiento de la administración, que al actuar como contratante, incurrió en acciones y omisiones que rompieron la correspondiente ecuación económica del contrato.

Se traducen estos comportamientos, básicamente en lo siguiente:

1. Incumplimiento de los términos contractuales establecidos para aprobar los diseños arquitectónicos elaborados por el contratista.

2. Aprobación de mayores cantidades de obra a través de solicitudes extemporáneas.

3. No reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra aprobadas.

4. Demoras en el pago de las facturas correspondientes presentadas por el contratista.

5. Proceder en forma descoordinada para con las entidades responsables de la interventoría, que originaron dos prórrogas y una suspensión del contrato por el término de ocho meses.

Como consecuencia, y en desarrollo de la política de apertura del Estado colombiano, se expidió la Ley 80 de 1993 para buscar que el contratista como colaborador de la administración, no fuese en un momento dado a perder por la alteración del equilibrio financiero del contrato. Quiso el legislador, que el Estado pudiera cumplir con sus fines y que el contratista particular, en la mayoría de los casos comerciante, quien por mandato legal no trabaja a pérdida, pudiera obtener el lucro que implícitamente lleva su actividad.

Esta Sala se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el equilibrio financiero del contrato estatal. Así aconteció en la sentencia de fecha mayo nueve (9) de 1996, expediente 10.151, actor Societé Auxiliaire D’Entreprises, SAE, proferida con ponencia de quien ahora dirige ésta, en la cual se concluyó:

“En las condiciones anteriormente relacionadas, puede la Sala concluir que efectivamente en el caso examinado se presentaron hechos y circunstancias ajenos a la empresa contratista, absolutamente extraños a ella, los cuales originaron una serie de obstáculos, modificaciones y medidas de distintos órdenes, que necesariamente se proyectaron negativamente en la ejecución de la obra, que la dificultaron, la complicaron, le impusieron a la contratista cargas y obligaciones en momento alguno contempladas o programadas al celebrar el contrato, pero que de todas formas fueron de incidencia trascendental en la mayor permanencia de la firma contratista en la ejecución del oleoducto referido y, desde luego, en el mayor valor económico que dicha prolongación significó para la economía de la empresa demandante, todo lo cual se traduce en pérdidas por causa de las inversiones contractualmente no presupuestadas y consecuencialmente en pérdidas por ausencia de beneficios pecuniarios, valga decir, por el fracaso de la pretensión financiera del contratista de percibir la ganancia calculada, configurándose así, en tales circunstancias, la pérdida del equilibrio financiero del contrato, situación que implica, en principio, para la entidad contratante, una obligación legal, contractual y jurídica de tomar las medidas necesarias para recuperarlo”».

(...).

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