Sentencia 14875 de noviembre 30 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

TÉRMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

No se prorroga cuando una sentencia de tutela invalidó las actuaciones adelantadas.

EXTRACTOS: «El artículo 734 del estatuto tributario en concordancia con el artículo 732 ibídem, consagra el silencio administrativo positivo cuando la administración de impuestos no resuelve el recurso de reconsideración en el término de un (1) año contado a partir de su interposición, en cuyo caso se entiende fallado a favor del contribuyente.

Ahora bien, en la etapa del proceso de determinación del tributo, comprendida entre la notificación de la liquidación de revisión y la decisión del recurso de reconsideración, el término para resolver este únicamente se suspende por la práctica de inspección tributaria, a solicitud del contribuyente, durante el tiempo en que dure la misma y hasta por tres meses cuando se decreta de oficio, siempre y cuando efectivamente se realice (E.T., art. 733).

En el sub judice la sociedad actora interpuso recurso de reconsideración el 20 de junio de 1997 y en un principio la administración lo decidió válidamente con la Resolución 109 del 29 de abril de 1998, notificada por edicto desfijado el 5 de junio del mismo año.

Sin embargo, el procedimiento adelantado fue invalidado por violación al debido proceso, con ocasión de la acción de tutela instaurada por la actora en providencia de julio 2 de 1998 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito, ordenando que se reiniciara la actuación administrativa con la práctica de las pruebas solicitadas y su correspondiente valoración y por ende el acto que resolvió el recurso quedó sin efectos legales por causa de la anotada decisión.

El anotado fallo de tutela condujo a que el ente fiscal acatara la orden impartida por el juez constitucional de referirse a las pruebas solicitadas por la accionante y las negó con el Auto 23 de julio 6 de 1998, para posteriormente volver a fallar el recurso con la Resolución 210 del 13 de julio de 1998, notificada el 19 de agosto del mismo año, momento en el cual había vencido la oportunidad legal consagrada en el artículo 734 del estatuto tributario y se produjo el silencio administrativo positivo.

En efecto, la sociedad interpuso el recurso de reconsideración el 20 de junio de 1996 y de conformidad con los artículos 734 y 732 del estatuto tributario debió notificarse la decisión de aquel a más tardar el 20 de junio de 1997. De tal manera que la orden del juez de tutela retrotrajo el proceso administrativo, dejó sin efectos la decisión del recurso notificada por edicto desfijado el 5 de junio de 1998, pero carecía de la virtualidad de retrotraer los términos para la actuación administrativa, por cuanto el juzgador excepcional no tiene la facultad ni constitucional ni legal para restituir términos, institución que no se encuentra regulada ni en el Código Contencioso Administrativo ni en el Código de Procedimiento Civil.

Los efectos del fallo de tutela se consagran en el Decreto 2591 de 1991 en los artículos 23 en cuanto a la protección del derecho tutelado, 24 relativo a la prevención a la autoridad que amenaza o vulnera el derecho, 25 sobre indemnización y costas, 26 sobre cesación de la actuación impugnada, 27 sobre el cumplimiento del fallo y sus alcances se determinan en el artículo 28.

De otro lado, en este proceso no es del caso analizar el contenido del fallo de tutela que además es una providencia judicial emitida en ejercicio de una acción constitucional y que como toda sentencia proferida por juez competente, es de obligatorio cumplimiento.

En efecto, en el caso concreto, carece de asidero legal el argumento de la demandada según el cual el fallo de tutela retrotrae la actuación al momento en que se profirió la primera resolución que falló el recurso, como si se tratara de una restitución de términos, toda vez que como se advirtió no existe norma que así lo disponga y porque los términos legales son perentorios e improrrogables, salvo que el mismo legislador determine lo contrario, como ocurre con la suspensión del término para decidir el recurso de reconsideración por la práctica de una inspección tributaria, de tal forma que cualquier otra situación en principio no interrumpe, suspende o habilita, la oportunidad legal para resolver el recurso. De otro lado el fallo de tutela se limita a analizar la violación de un derecho fundamental por la administración, como es el deber del juez constitucional quien no está facultado para decidir sobre la legalidad de actos administrativos, competencia privativa de esta jurisdicción conforme al artículo 237 de la Constitución Nacional.

Se insiste en que la sentencia de tutela no tiene la virtualidad de prorrogar o extender el término legal para fallar el recurso de reconsideración y menos de restituir, habilitar o revivir términos vencidos, razón por la cual no puede tenerse como oportuna la actuación administrativa inicial, puesto que perdió efectos legales, ni tampoco la que se surtió con posterioridad al fallo que tuteló el derecho vulnerado, por extemporánea.

Así las cosas, como el recurso de reconsideración fue interpuesto en debida forma el 20 de junio de 1997 y decidido válidamente con la Resolución 210 del 13 de junio de 1998, notificada el 19 de agosto del mismo año, por fuera del término legal que consagra el artículo 734 del ordenamiento tributario, operó el silencio administrativo positivo, tal como lo consideró el fallador de primera instancia, por lo cual es procedente confirmar la sentencia apelada.

Reitera la Sala que la primera resolución que decidió el recurso dejó de surtir efectos legales, de un lado, porque el juez de tutela ordenó “invalidar las actuaciones” y “rehacerlas” ya que consideró que hubo un vicio procesal originado en la omisión de un pronunciamiento previo sobre las pruebas pedidas, con violación al derecho fundamental del debido proceso y de otro, porque la DIAN —acatando parcialmente el fallo de tutela— privó a su propio acto de todos los efectos que normalmente produciría, entre ellos el de interrumpir el año para que se produjera el silencio administrativo. Dada esa especial circunstancia no se logró fallar en término pese a haber expedido y notificado el acto que a la postre fue reemplazado por otro expedido después del acaecimiento del silencio positivo.

En cuanto a los efectos de índole material de la decisión del juez de tutela sobre los términos del silencio, la cuestión radica en determinar: a) si deben correr nuevamente, b) si vale el plazo transcurrido antes de la decisión de tutela sin interrupción alguna o c) si la orden de tutela por violación al debido proceso debe asimilarse a una nulidad procesal que ordena “reponer” la actuación. La solución la proporciona el texto de las dos normas comprometidas: el artículo 734 (Conc. 732) del estatuto tributario, de un lado y el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, de otro. El primero, que pertenece a la esfera del derecho material porque equivale a un fallo positivo, no admite interrupción distinta de una inspección tributaria. El segundo, de naturaleza procesal se refiere a los diversos actos de un proceso o procedimiento que pueden estar afectados por determinados vicios, cuya ocurrencia, reconocida por el juez o por el funcionario de conocimiento, en virtud de las normas del Código de Procedimiento Civil, conduce a la ineficacia jurídica de todos los actos procesales posteriores al que originó el vicio, salvo las pruebas (art. 146 íb.). El proceso se puede rehacer si la facultad administrativa no ha caducado, puesto que de otra forma se produciría una decisión nula por violación de la norma material que consagra el silencio.

Por último precisa la Sala que si la administración, antes de vencerse el término establecido en el artículo 732 del estatuto tributario hubiese tenido a su alcance la posibilidad de decretar una inspección tributaria en los términos previstos en el artículo 733 estatuto tributario, bien hubiera podido decretarla para evitar así la configuración del silencio administrativo positivo».

(Sentencia de 30 de noviembre de 2006. Expediente 14875. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa).

NOTA: En esta sentencia intervino como conjuez, para dirimir el empate registrado en la Sala, la doctora Lucy Cruz de Quiñones (N. del D.).

SALVAMENTO DE VOTO

El suscrito magistrado se aparta respetuosamente de la decisión mayoritaria de la Sala en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se modificó la declaración privada del impuesto sobre las ventas correspondiente al bimestre noviembre-diciembre de 1994 y declarar en firme la declaración privada.

Expreso a continuación las razones por las cuales salvo el voto en la decisión de la referencia. En efecto, no comparto la decisión de en cuanto la configuración del silencio positivo por la decisión extemporánea del recurso de reconsideración.

En el presente asunto, la sociedad actora interpuso el 20 de junio de 1997 el recurso de reconsideración contra el acto oficial de revisión y la administración resolvió el recurso oportunamente, mediante Resolución 119 del 29 de abril de 1998, es decir, dentro del término de un año, señalado en los artículos 732 y 734 del estatuto tributario.

En virtud del fallo de tutela de julio 2 de 1998, cuando ya había concluido el término de un año que había sido utilizado correctamente por la administración para la resolución del recurso de reconsideración mediante la Resolución 119 de 1998, el juez ordenó una actuación, “que se resolviera de nuevo el recurso de reconsideración previo pronunciamiento de la solicitud de pruebas elevada por el recurrente”, imperativo que, contrario a lo afirmado en la sentencia, sí habilitó a la administración.

En la sentencia se considera que la tutela “no tiene la virtualidad de prorrogar o extender el término legal para fallar el recurso de reconsideración y menos de restituir, habilitar o revivir términos vencidos, razón por la cual no puede tenerse como oportuna la actuación inicial puesto que perdió efectos legales, ni tampoco la que se surtió con posterioridad al fallo que tuteló el derecho vulnerado, por extemporánea” en mi criterio; por el contrario, la nueva decisión de la administración en virtud de la tutela, sí debe habilitar a la administración para adoptar las manifestaciones de voluntad con competencia para ello. Por tanto, el acto expedido en cumplimiento de la tutela produce efectos plenos y debe ser tenido como tal.

Así mismo, carece de toda lógica, que la tutela habilite a la administración para actuar lícitamente y que la consecuencia jurídica de la misma, sea que la administración no podía hacerlo declarando la configuración del silencio positivo por ausencia de pronunciamiento cuando la administración se había manifestado en dos oportunidades, voluntariamente mediante la Resolución 119 del 29 de abril de 1998 y, en cumplimiento de una orden del juez de tutela, mediante la Resolución 210 del 13 de julio de 1998.

En conclusión, considero que si la tutela, en este caso, autoriza a la administración para corregir su actuación, el resultado de la voluntad expresada debe ser igualmente válido, porque de lo contrario se estaría patrocinando el uso de la tutela para el fraude procesal obteniendo consecuencias jurídicas que no corresponden a la legalidad.

Atentamente,

Juan Ángel Palacio Hincapié 

SALVAMENTO DE VOTO

El tema planteado en este proceso es de gran importancia en materia de seguridad jurídica y en torno a la incidencia de las decisiones administrativas en el tiempo.

Se cuestiona si por vía de tutela, en lugar de acudir al mecanismo legal previsto, puede generarse el silencio positivo.

Contrario a la opinión mayoritaria considero que no operó el silencio administrativo positivo pues la administración decidió y notificó el recurso de reconsideración el 5 de junio de 1998, dentro del término establecido en el artículo 732 del estatuto tributario, esto es, un año a partir de su interposición, el 20 de junio de 1997.

El pronunciamiento fue expreso y oportuno, a través de la Resolución 109 del 29 de abril de 1998, la cual al ser notificada produjo los siguientes efectos:

1. Era procedente la acción contenciosa a partir de su notificación.

2. Evitó la ocurrencia del silencio administrativo positivo, toda vez que fue resuelta y notificada dentro del término legal.

El actor en lugar de acudir a la vía jurisdiccional decidió interponer una tutela, proceso dentro del cual en segunda instancia el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Medellín, amparando el derecho al debido proceso decidió:

“Se declara inválida dicha actuación, la cual ha de iniciarse conforme a las pautas señaladas en precedencia, esto es, permitiéndose la práctica de las pruebas y su valoración según las reglas del título VI, artículo 742 y ss. del estatuto tributario y demás normas concordantes del Código Contencioso Administrativo y del Código de Procedimiento Civil, en lo pertienente”.

En el mencionado pronunciamiento no se hizo mención alguna al silencio administrativo, porque este era un punto que no podía ser objeto de controversia, pues como ya se indicó, no puede presumirse que el recurso fue fallado en contra del contribuyente, porque hubo un pronunciamiento expreso que evitó la consolidación del silencio administrativo positivo.

Tal pronunciamiento no tiene la virtud de desconocer la situación jurídica consolidada en relación con la no ocurrencia del silencio administrativo positivo. La Sala en su jurisprudencia unificada ha considerado que inclusive cuando se decreta la nulidad de actos administrativos, cuyos efectos se extienden desde el momento en que se profirió el acto anulado, las situaciones jurídicas consolidadas no se afectan por esa decisión.

Para efectos tributarios, el silencio administrativo con efectos positivos se ha previsto como sanción para la actuación extemporánea o dilatoria de la administración en relación con los recursos interpuestos ante ella (1) . No hubo en este caso desidia o morosidad para resolver el recurso, pues la administración se pronunció oportunamente.

Es contrario a la realidad fáctica y procesal, desconocer el pronunciamiento expreso de la entidad. El fallo de tutela no puede dar lugar al silencio administrativo positivo, como lo entendió la mayoría de la Sala, pues ya se había consolidado el hecho real de que la administración se pronunció expresamente y dentro de la oportunidad legal sobre el recurso interpuesto, por tanto este punto no podía ser objeto de discusión.

Por lo demás resultaría nugatoria y no produciría efecto alguno la orden del juez de tutela, puesto que a la fecha en que se dictó la sentencia, de acuerdo con las consideraciones de la providencia de la cual me aparto, ya se había generado el silencio administrativo positivo.

Así, la sentencia aprobada mayoritariamente deja a la administración ante un imposible jurídico.

De otra parte, este caso pone de manifiesto la inconveniencia de que el juez de tutela intervenga en asuntos que no son de su conocimiento, comoquiera que esta acción resultaba improcedente por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, dado que agotada la vía gubernativa con el acto que resolvió el recurso de reconsideración, el contribuyente podía acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La administración tributaria debió buscar la revisión de la providencia de tutela ante la Corte Constitucional para que cesaran los efectos de una tutela que resultaba manifiestamente improcedente.

Ligia López Díaz 

(1) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 30 de enero de 2003, expediente 13096, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

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