Sentencia 14882 de noviembre 27 de 2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación 25000 23 26 000 1995 01262 01

Expediente 14882

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Bogotá, D.C., veintisiete de noviembre de dos mil seis.

Actor: Carlos Arturo Gallego Henao y otro.

Demandado: Distrito Capital y otros.

Naturaleza: Acción de reparación directa.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de octubre 30 de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual declaró probada la falta de legitimación por pasiva en relación con el demandado Nación - Ministerio de Transporte y negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Mediante demanda presentada el 11 de agosto de 1995, los señores Carlos Arturo Gallego Henao, Hirma Arango de Gallego, Elvia Restrepo de Arango, Elsa Victoria, Adriana María y Liliana Patricia Gallego Arango, esta última en nombre propio y en representación de su menor hija Paola Andrea Pacheco Gallego, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron que se declarara administrativamente responsable al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Tránsito y Transporte y a la Nación - Instituto Nacional de Transporte “Intra” y/o Ministerio de Transporte, por los hechos ocurridos el 8 de marzo de 1994, en los que perdió la vida Paula Tatiana Gallego Arango (fls. 7 a 13, c.p.).

En consecuencia, pidieron que se condenara a la parte demandada a pagar, por concepto de perjuicios morales, el equivalente en pesos a: 5.000 gramos de oro para cada uno de los padres de la occisa Carlos Arturo Gallego Henao e Hirma Arango de Gallego; 3.000 gramos de oro para cada una de las hermanas de la víctima, Elsa Victoria, Adriana María y Liliana Patricia Gallego Arango; 2.000 gramos de oro para Elvia Restrepo de Arango, abuela materna de la fallecida y; 2.000 gramos de oro para la menor Paola Andrea Pacheco Gallego, sobrina de la interfecta (fls. 8 vto. y 9, c.p.).

1.2. Hechos de la demanda.

Se señalaron en síntesis los siguientes (fls. 7 y 8, c.p.):

1. El 8 de marzo de 1994, en la carrera 9 Nº 69-29 de Bogotá, D.C., la buseta de placas SCH 274, modelo 1976, afiliada a Comnalmicros S.A., se varó por falta de gasolina, ante lo cual su conductor, señor Harvey Cardona, procedió a “inyectar” combustible directamente en el carburador del automotor, lo cual desencadenó un incendio, que rápidamente consumió el vehículo. En atención a que el mismo carecía de salida trasera, de salidas de emergencia y de vidrios de seguridad, los pasajeros de la parte posterior de la buseta —entre ellos Paula Tatiana Gallego Arango— no pudieron salir y murieron calcinados.

2. Lo anterior se debió a que los demandados incurrieron en falla del servicio así: el Ministerio de Transporte, Intra, no reglamentó debidamente lo referente a las medidas de seguridad, tales como salidas de emergencia y vidrios de seguridad, con que deben contar los vehículos de transporte público y por su parte, el Distrito Capital - Secretaría de Tránsito y Transporte, encargado de otorgar las licencias de movilización, debió abstenerse de concederla a la referida buseta por carecer ésta de tales medidas de seguridad.

3. Al momento de los hechos, Paula Tatiana Gallego Arango se desempeñaba como funcionaria del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la ciudad de Bogotá, D.C.; era hija de Carlos Arturo Gallego Henao e Hirma Arango de Gallego, hermana de Elsa Victoria, Adriana María y Liliana Patricia Gallego Arango; nieta de Elvia Restrepo de Arango y tía de la menor Paola Andrea Pacheco Gallego. Todos ellos conformaban una unida y afectuosa familia, motivo por el cual la muerte de la hija, hermana, nieta y tía, les produjo gran aflicción que debe ser reparada solidariamente por los demandados.

2. Trámite procesal.

Por auto de septiembre 26 de 1995 se admitió la demanda, decisión que se notificó personalmente al Ministerio Público y a los demandados. El proceso se fijó en lista por el término de 5 días para el traslado de la demanda (fls. 26, 27 y 29 a 31, c.p.).

3. Contestación de la demanda.

El Ministerio de Transporte contestó oportunamente la demanda y se opuso a su prosperidad. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con la Nación - Ministerio de Transporte, toda vez que el servicio de transporte urbano no se encuentra bajo su vigilancia o control. Así mismo, señaló que los hechos de la demanda ocurrieron por culpa de un tercero —el conductor de la buseta— quien produjo el referido incendio cuando de manera inapropiada “inyectó” directamente gasolina al carburador, situación que se escapa al control de las autoridades de tránsito respectivas (fls. 42 a 65, c.p.).

Por su parte el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, contestó oportunamente la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma, aunque no señaló ningún argumento que fundamentara lo anterior (fls. 69 y 70, c.p.).

4. Alegatos de conclusión.

Una vez practicadas las pruebas decretadas mediante auto de febrero 26 de 1996 y, fracasada la audiencia de conciliación celebrada el 26 de septiembre del mismo año, el tribunal corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fls. 72, 73, 83, 84 y 91, c.p.).

El Ministerio de Transporte reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de contestación de la demanda. El Distrito Capital de Santafé de Bogotá señaló que del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, se debía concluir que los hechos que llevaron a la muerte de Paula Tatiana Gallego Arango, ocurrieron por el hecho de un tercero ajeno a la administración: el conductor de la buseta (fls. 92 a 97, c.p.).

La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.

5. La sentencia de primera instancia.

Mediante sentencia del 30 de octubre de 1997, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con el demandado Nación - Ministerio de Transporte y negó las pretensiones de la demanda. Lo primero, en atención a que los hechos que se endilgan a la administración son del resorte exclusivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital. Y lo segundo, en razón a que no se configuró una falla del servicio imputable al Distrito Capital - Secretaría de Tránsito y Transporte, pues la acusación en su contra se basó en que ésta incumplió con su deber de vigilancia y control, al permitir que circulara una buseta sin salidas de emergencia y vidrios de seguridad, lo cual no fue probado por la parte actora; por el contrario, sí obra en el plenario prueba acerca de que la buseta sí cumplía con los requisitos de seguridad legales y reglamentarios (fls. 104 a 110, c.p.).

6. Recurso de apelación y actuación en segunda instancia.

El 13 de noviembre de 1997 la parte actora formuló recurso de apelación contra la sentencia anterior, el cual fue concedido por el tribunal a través de auto del 26 de febrero de 1998 y admitido por el Consejo de Estado mediante auto del 19 de junio de 1998 (fls. 112, 113 y 127, c.p.).

Para los recurrentes, la sentencia de primera instancia debe ser revocada y en su lugar debe accederse a las pretensiones de la demanda, ya que, en primer lugar no debió declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Nación - Ministerio de Transporte, pues al momento de los hechos el Intra era la entidad vinculada a dicho ministerio, competente para reglamentar lo concerniente al transporte rural y urbano.

En segundo lugar señalaron que no se debió absolver al Distrito Capital - Secretaría de Tránsito y Transporte, pues en el expediente obra material probatorio que permite establecer su responsabilidad y que no fue valorado por el a quo, en particular las copias auténticas de los antecedentes de la investigación adelantada por la Personería Distrital de Santafé de Bogotá sobre los mismos hechos de la demanda (fls. 119 a 125, c.p.).

Por auto de julio 31 de 1998, esta corporación decretó el traslado a las partes para alegar de concusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. La parte actora insistió en los argumentos de su apelación, las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio (fls. 129, 131 a 137 y 138, c.p.).

II. Consideraciones de la Sala

De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado es competente para decidir, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de octubre de 1997.

1. Generalidades.

Con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política de 1991, el Estado es responsable patrimonialmente por los daños antijurídicos que ocasione por la acción u omisión de las autoridades públicas, por lo cual para la prosperidad de las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de reparación directa, es necesario que la parte actora acredite los elementos que configuran dicha responsabilidad, es decir, el daño y la imputación del mismo a la entidad pública demandada.

En el presente proceso, los actores alegan que se les causó un daño imputable al Estado a título de falla del servicio, toda vez que a su juicio, la muerte de Paula Tatiana Gallego Arango se produjo por la omisión en que incurrió el Distrito Capital - Secretaría de Tránsito y Transporte y la Nación - Ministerio de Transporte, respecto de una serie de obligaciones legales a cargo suyo, en materia de control y vigilancia del cumplimiento de las normas de tránsito por parte de los vehículos que prestan el servicio público de transporte de pasajeros, lo que permitió que la buseta de placas SCH 274, que se incendió el día 8 de marzo de 1994, transitara por la ciudad a pesar de no contar con salidas de emergencia y vidrios de seguridad.

La Sala recuerda que, para poder deducir responsabilidad patrimonial del Estado en virtud de una falla del servicio, resulta necesario probar la existencia de los tres elementos que la configuran, es decir: i) un daño antijurídico; ii) un mal funcionamiento del servicio, porque éste no funcionó cuando debió hacerlo, o fue extemporáneo, o deficiente y; iii) el nexo causal entre los dos anteriores, o sea que el daño fue consecuencia directa de la falla del servicio.

A efectos de verificar si en el asunto de la referencia se presentan los elementos mencionados, el estudio respectivo se abordará de la siguiente manera: una vez analizadas las pruebas obrantes en el expediente, se establecerán los hechos ciertos del caso concreto y, con base en ello se estudiarán los cargos de la demanda a efectos de determinar si es posible o no imputar responsabilidad a los demandados.

2. Las pruebas obrantes en el expediente.

Obran en el proceso las siguientes pruebas relevantes para adoptar una decisión:

1. Certificado original del registro civil del matrimonio de Carlos Arturo Gallego Henao e Hirma Arango Restrepo, celebrado el 3 de diciembre de 1957 y, certificados de los registros civiles de nacimiento de Elsa Victoria, Adriana Maria y Liliana Patricia Gallego Arango, donde figuran como hijas de los primeros (fls. 1, 1b, 1c, y 1d, cdno. 2).

2. Certificado original de la partida eclesiástica del matrimonio de Leopoldo Arango y Elvia Restrepo, celebrado el 21 de enero de 1935 y, certificado original del registro civil de nacimiento de Hirma Arango Restrepo, donde figura como hija de los primeros (fls. 2 y 1a, cdno. 2).

3. Copia auténtica del registro civil del matrimonio de Héctor Pacheco y Liliana Patricia Gallego Arango, celebrado el 21 de julio de 1978 y, certificado original del registro civil de nacimiento de Paola Andrea Pacheco Gallego, donde consta que es hija de los primeros (fls. 3 y 4, cdno. 2).

4. Copia auténtica del certificado del registro civil de defunción y del certificado individual de defunción del Instituto de Medicina Legal, de Paula Tatiana Gallego Arango, donde consta que su muerte ocurrió el 8 de marzo de 1994, en Bogotá, D.C. Se anotó como causa del deceso: “Intoxicación monóxido de carbono, quemaduras con carbonización”, se señaló también que era hija de Carlos Arturo Gallego Henao e Hirma Arango de Gallego (fls. 5 y 6, cdno. 2).

5. Certificado de la Secretaría de Educación del Distrito Capital, donde consta que Paula Tatiana Gallego Arango registró su título de abogada, expedido por la Universidad del Rosario el 22 de septiembre de 1993 y, constancia de la oficina de recursos humanos del Ministerio de Hacienda, donde figura que prestó servicios a la entidad entre julio 16 de 1993 y marzo 8 de 1994 (fls. 7 y 9, cdno. 2).

6. Publicaciones del periódico El Tiempo del 9, 10 y 11 de marzo de 1994, la primera titula la crónica: “Por irresponsabilidad de un conductor en Bogotá 13 incinerados en buseta”; en síntesis, tales publicaciones consignaron que la conflagración de la buseta de placas SCH 274, se produjo porque su conductor “inyectó” gasolina al carburador del automotor y, que quienes perecieron no pudieron salir del vehículo porque éste carecía de salidas de emergencia (fls. 10 a 37, cdno. 2).

7. Testimonio rendido por Lina María Artistizábal Ospina, amiga de la familia de la occisa, quien manifestó que le constaban los estrechos vínculos afectivos entre la víctima y la sobrina de ésta, Paola Andrea Pacheco Gallego (fls. 38 a 40, cdno. 2).

8. Original Oficio 35129 de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C., de fecha mayo 27 de 1996, en el cual se informa que:

“...consultado el archivo magnético del sistema y verificada la placa correspondiente al vehículo SCH 274, se estableció que la última revisión registrada al automotor mencionado se efectuó el 13 de agosto de 1993 con vencimiento en agosto de 1994, estas revisiones para la clase de vehículo que nos ocupa han sido realizadas en el diagnosticentro El Tunal debidamente autorizado por esta Secretaría para el cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 74 del Decreto 1344 de 1970, reformado por el Decreto 1809 de 1990, armónicamente con el artículo 119 del Acuerdo 51 de 1993” (fl. 48, cdno. 2).

9. Copia simple aportada por el Distrito Capital - Secretaría de Tránsito y Transporte, de: Resolución 12 de marzo 9 de 1994, con la cual dicha entidad abrió investigación administrativa a la empresa Compañías Nacionales de Microbuses S.A. “Comnalmicros S.A.” por los sucesos del 8 de marzo de 1994, para verificar si tal empresa había infringido el artículo 107 literal e) Decreto 1787 de 1990 y; Resolución 137 de julio 29 de 1994, que dio por concluida dicha investigación exoneró de responsabilidad administrativa a la investigada, en razón a que:

“Este despacho una vez culminada la investigación y teniendo en cuenta las pruebas aportadas a la misma concluye que el vehículo de placas SCH 274 tenía las dos salidas de emergencia que habla el Acuerdo 8 de 1976, vidrios de seguridad, la totalidad de los documentos exigidos para prestar el servicio de (sic) público de transporte vigentes y formalmente obtenidos, el vehículo estaba legalmente vinculado a la empresa, cubría una de las rutas asignadas a la misma, el conductor estaba vinculado a la empresa mediante contrato de trabajo y tenía licencia de conducción de la categoría requerida” (fls. 58 a 72, cdno. 2).

Estas copias simples serán valoradas por la Sala, en atención a que fueron aportadas al proceso por la misma entidad pública que expidió los originales, es decir, existe certeza sobre la persona que los ha elaborado, suscrito o firmado —CPC, arts. 252, inc. 1º y 254, num. 1º, por remisión del CCA, art. 267—.

10. Copia auténtica del expediente de la investigación disciplinaria 3915/94 adelantada por la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, en contra de algunos funcionarios de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C., iniciada a causa de los hechos del 8 de marzo de 1994 en Bogotá, la cual fue decidida mediante resolución de segunda instancia 124 de febrero 13 de 1997, en la que se dispuso sancionar con multas a cuatro funcionarios de dicha Secretaría (cdnos. 3, 4, 5 y 6).

La Sala valorará las pruebas practicadas en dicha investigación, teniendo en cuenta que su traslado fue solicitado en el escrito de la demanda para ser aducida en contra del Distrito Capital de Santafé de Bogotá - Secretaría de Tránsito y Transporte y, que a tal petición adhirió el Distrito, es decir, la entidad contra la cual la actora solicitó la práctica de la prueba (fls. 12 vto., 70, 86, 99 y 124, c.p.).

En efecto, esta Sección ha expresado, en otras ocasiones, que, en los eventos en que el traslado de las pruebas, incluidos los testimonios; practicadas dentro de otro proceso es solicitado por ambas partes, tales pruebas pueden ser tenidas en cuenta en el proceso contencioso administrativo, aun si han sido practicadas sin su citación o intervención en el proceso original y no han sido ratificadas en el contencioso administrativo, considerando que, en tales casos, resulta contrario a la lealtad procesal que una de las partes solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio y, en el evento de resultar desfavorable a sus intereses, invoque las formalidades legales para su admisión(1).

Cabe señalar que la referida investigación se inició a causa de los hechos del 8 de marzo de 1994, sin embargo en el curso de la misma se abordaron distintos tópicos atinentes a la gestión de los funcionarios de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., respecto de la seguridad en la prestación del servicio público de transporte en el Distrito Capital, por lo tanto, las sanciones impuestas no tuvieron como causa directa el incendio de la buseta placas SCH 274, sino en general, el desempeño de dichos funcionarios en el ejercicio de sus funciones:

“...lo que aquí se le cuestiona al disciplinado es precisamente el no haber adoptado oportunamente y en forma eficaz aquellos planes o programas tendientes a dar una solución válida y útil a lo que se le requirió (...) relacionado con denuncias específicas y concretas en contra de las Empresas (sic) Transporte Público que negligente e irresponsablemente permitían el tránsito de vehículos excediendo el número de pasajeros y de sillas reglamentarias, incomodando de esta manera a los usuarios; también sin salidas de emergencia, (...) al doctor Trujillo Rey no se le endilga en concreto el lamentable accidente origen de la presente investigación, pues es a todas luces claro que esto sería injusto, ya que éste ocurrió por la evidente falta de cuidado y previsión por parte del conductor de la misma.

...el accidente ocurrió por la conducta culposa del conductor de la misma; se sanciona a la aquí encartada doctora Contreras Castro porque en su condición de funcionaria adscrita a la STT no fue lo suficientemente diligente en el desempeño de sus funciones...” (fls. 859, 860 y 876, cdno. 3).

Por lo tanto, de las pruebas que obran en el citado expediente, se tendrán en cuenta únicamente aquellas relevantes para el presente caso:

a) Copia de la tarjeta de operación 0223830 5, de la buseta de placas SCH 274 vigente desde el 30 de agosto de 1993 al 30 de agosto de 1995 (fl. 30, cdno. 4).

b) Certificación 3222, de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C. - Diagnosticentro del Tunal, donde consta que una vez cumplidos los requisitos que ordena el Decreto-Ley 1344 de 1970 y el Acuerdo 34 de 1991, a la buseta SCH 274 le fue practicada y aprobada la revisión técnico mecánica el 13 de agosto de 1993 con vencimiento el 13 de agosto de 1994 y, se le expidió el certificado de movilización calcomanía 0341378 (fl. 69, cdno. 4).

c) Informe del perito técnico Héctor Julio Salazar, dirigido al jefe de la división de transporte público STT, el 10 de marzo de 1994, donde señala que la buseta SCH 274, tiene dos ventanillas de emergencia, una al lado izquierdo y otra al lado derecho (fl. 117, cdno. 4).

d) Copia de la póliza de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, SOAT, de Seguros Caja Agraria A-2431002 0, correspondiente a la buseta SCH 274, vigente desde el 10 de abril de 1993 al 10 de abril de 1994 (fl. 154, cdno. 4).

e) Copia de la póliza de seguro colectiva de responsabilidad civil 1386355-5 de la Aseguradora Colseguros, correspondiente a la buseta SCH 274, vigente hasta el 24 de abril de 1994 (fl. 189, cdno. 4).

f) Informe de abril 18 de 1994, de la dirección general de investigaciones división criminalística área científica, DAS, en colaboración con el departamento de física de la Universidad Nacional, en el cual se concluye, luego de analizar fragmentos de vidrio de las ventanas de la buseta SCH 274, que:

“Practicados los análisis por difractometría y espectroscopia a las muestras enviadas para estudio, se conceptúa que éstas corresponden a un vidrio de seguridad” (fl. 524, cdno. 4).

g) Informe de accidente 93-0101378 suscrito por el agente de la STT Rodríguez C. Alfonso A., donde consta el incendio de la buseta de placas SCH 274, ocurrido el 8 de marzo de 1994 a las 21:15 horas. Se señala como conductor a Harvey Cardona Grande y como causa probable del incendio:

“Inprudencia (sic) del conductor al purgar el vehículo con pasajeros dentro”.

Así mismo se consignó en dicho informe la siguiente declaración del conductor:

“El carro se me apagó y yo quité el purificador para mirar si estaba inyectando el carburador, al ver que no la purgué y le di starte al carro y se incendió” (fls. 10 a 13, cdno. 4).

h) Contrato individual de trabajo del 16 de junio de 1993, donde se señala que el gerente de Comnalmicros S.A. contrató a Harvey Cardona Grande, como conductor de la buseta de placas SCH 274 (fl. 158 y vto., cdno. 4).

i) Resolución 17 de marzo 28 de 1994, proferida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C., mediante la cual se sanciona a Harvey Cardona Grande, con suspensión de la licencia de conducción por un año, en consideración a:

“Que el día 8 de marzo de 1994, la buseta de placas SCH 274 afiliada a Comnalmicros, se incendió presuntamente por prácticas prohibidas por el Código Nacional de Tránsito Terrestre, imputables al conductor de la misma” (fls. 521 a 523, cdno. 4).

j) Declaración rendida por el señor Jorge Lancheros Cortés, quien manifestó ser testigo presencial de los hechos de marzo 8 de 1994, y señaló que trató de ayudar a los pasajeros de la buseta SCH 274, pero que no le fue posible porque no se pudo romper el vidrio trasero del vehículo y porque éste se incendió rápidamente “la gente no tuvo ni siquiera tiempo de pararse” (fls. 552 y 553, cdno. 4).

3. Los hechos probados.

Con base en las pruebas relacionadas, la Sala tiene como ciertos los siguientes hechos:

1. Se encuentra debidamente acreditada la calidad con la que actúan los demandantes, lo que permite establecer que estos sí tienen legitimación en la causa por activa para ejercer la acción de reparación directa incoada.

2. El daño causado a los demandantes consiste en el deceso de Paula Tatiana Gallego Arango, sucedido en el incendio de la buseta de placas SCH 274, modelo 1976, afiliada a Comnalmicros S.A., cuyo conductor era el señor Harvey Cardona Grande, ocurrido el 8 de marzo de 1994, en la ciudad de Bogotá, D.C., a la altura de la carrera 9 Nº 69-29; lo anterior se desprende del certificado de defunción de Paula Tatiana y del certificado del Instituto de Medicina Legal, donde consta que su muerte se produjo a causa de una intoxicación con monóxido de carbono y de quemaduras con carbonización.

3. El incendio de la buseta SCH 274 tuvo como causa directa una acción del conductor de la misma, vinculado laboralmente a la empresa Comnalmicros S.A., ello consta en el informe de accidente de tránsito Nº 93-0101378 y en la Resolución 17 de marzo 28 de 1994, proferida por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito, mediante la cual se sancionó a Harvey Cardona Grande, con suspensión de la licencia de conducción por un año. Lo anterior confirma además la afirmación hecha en la demanda, referente a que la buseta en la que viajaba la occisa “se varó por falta de gasolina, ante lo cual su conductor, señor Harvey Cardona, procedió a ‘inyectar’ combustible directamente en el carburador del automotor, lo cual desencadenó un incendio, que rápidamente consumió el vehículo”.

4. La buseta incendiada contaba con dos salidas de emergencia, ubicadas al lado derecho y al lado izquierdo del automotor y los vidrios de los ventanales eran de seguridad. Ello al tenor de los dictámenes periciales obrantes en el expediente de la investigación disciplinaria 3915/94 adelantada por la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, contra algunos funcionarios de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito, debidamente trasladado a este proceso.

5. Al momento de los hechos, la buseta de placas SCH 274 contaba con la revisión técnico-mecánica vigente hasta agosto de 1994, la cual había sido practicada en el diagnosticentro El Tunal y tenía al día los siguientes documentos: tarjeta de operación 0223830-5, certificado de movilización 0341378, póliza de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, SOAT, A-2431002 0 y, póliza de seguro colectiva de responsabilidad civil 1386355-5.

En conclusión, para la Sala es claro que se encuentran acreditadas las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la ocurrencia del daño que significó la muerte de Paula Tatiana Gallego Arango, por lo que resulta necesario analizar si el mismo les es imputable a las entidades públicas demandadas.

4. Imputación del daño.

La parte actora señaló que la muerte de Paula Tatiana Gallego Arango se produjo debido a la falta de diligencia del Distrito Capital de Bogotá —Secretaría de Tránsito y Transporte y de la Nación— Ministerio de Transporte, entidades que tenían el deber, la primera, de no otorgar licencias de movilización a vehículos que no tuvieran salidas de emergencia y vidrios de seguridad, pues de presentarse incendios como el del 8 de marzo de 1994, los ocupantes de ese tipo de vehículos estarían en imposibilidad de escapar con vida y, la segunda, de expedir la reglamentación adecuada para garantizar la seguridad del transporte público en Bogotá, D.C., es decir, la actora endilgó a los demandados la muerte de la señorita Gallego Arango por las omisiones en las que estos supuestamente incurrieron (2) .

La anterior aseveración plantea el tema de la responsabilidad de la administración por omisión, concretamente en relación con el cumplimiento de su obligación de supervisar a los particulares en el ejercicio de determinadas actividades, en desarrollo de las cuales pueden causar perjuicios a otras personas.

Dicho tópico ha sido abordado por la Sala en anteriores ocasiones en las cuales ha considerado que, tratándose de la responsabilidad por omisión, una vez establecido el daño, el análisis debe conducirse hacia la determinación de la causalidad y la imputabilidad. A efectos de determinar el primer punto, es decir la causalidad, se aplica la teoría de la causalidad adecuada, en ese sentido, el problema radica en establecer, en principio, si existía la posibilidad real y efectiva para la entidad demandada de evitar el daño, mediante la interrupción del proceso causal. Y posteriormente, se analizará la imputación, en referencia a la existencia del deber de interponerse, actuando —situación en la que la obligación de indemnizar surgirá del incumplimiento, como comportamiento ilícito—, o de un daño especial o de un riesgo excepcional previamente creado, que den lugar a la responsabilidad, a pesar de la licitud de la actuación estatal (3).

Se precisa también que, al tenor de la decantación jurisprudencial sobre la materia, la relación de causalidad tiene relevancia para el derecho, cuando responde a criterios de naturaleza jurídica, más allá de la simple vinculación física entre un comportamiento y un resultado. A ello hace referencia, la determinación de la posibilidad que tenía la administración para evitar el daño.

Es importante tener en cuenta además, que, es posible que se presente el fenómeno de la concausalidad, y que, en todo caso, la responsabilidad de la administración no surge, ciertamente, por el hecho ajeno, sino por el propio, de modo que no se desconoce el carácter directo de la responsabilidad estatal:

“Es esta, precisamente, la diferencia que existe, en el derecho colombiano, entre la responsabilidad indirecta de los particulares por culpa in eligendo o culpa in vigilando, prevista en el Código Civil, y la responsabilidad directa del Estado por la falta de vigilancia o control de un tercero, quien también podrá ser llamado a responder ante la víctima. La obligación de indemnizar surge, en este último caso, porque la actuación del tercero no le es ajena a la entidad demandada y no constituye, por lo tanto, una causa extraña que permita su exoneración”(4).

Respecto del caso concreto y teniendo en cuenta la normatividad aplicable en la época de los hechos de la demanda, encuentra la Sala que, conforme al Decreto 1787 de 1990, por el cual el Gobierno Nacional expidió el estatuto nacional de transporte público colectivo municipal de pasajeros y mixto, para el ejercicio de las funciones asignadas al Distrito de Bogotá y a los municipios por el Decreto 80 de 1987, son estos últimos los encargados de la organización, el control y la vigilancia de la actividad transportadora en los territorios de sus respectivas jurisdicciones —artículos 1º y 3º—.

Prevé el mismo decreto que el servicio de transporte público municipal es urbano, cuando se presta dentro del perímetro urbano de una ciudad —artículos 5º, 6º y 7º—. Así mismo, señala que cada vehículo debe contar con una tarjeta de operación, expedida por la autoridad municipal competente, que lo acredita como idóneo para prestar el servicio público de transporte bajo el control de una empresa o sociedad legalmente autorizada —artículos 68 y 69—.

Por su parte el artículo 108 Ibídem, dispone que las empresas de servicio público de transporte de pasajeros y mixto, podrán ser sancionadas con multa entre 6 y 55 salarios mínimos mensuales vigentes, cuando incurran, entre otras faltas, en aquellas consistentes en “Despachar vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad” y “Transportar pasajeros en condiciones que peligre su integridad física”. Tal sanción debe ser impuesta por la autoridad metropolitana, distrital o municipal competente, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo estatuto.

Por otra parte, el Decreto 1344 de 1970, Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el Decreto 1809 de 1990, cuyo cumplimiento debe ser exigido por los municipios, conforme al Decreto 80 de 1987, artículo 1º literal e), dispone que todos los vidrios del vehículo deberán ser de seguridad y totalmente transparentes, excepto espejos y lámparas y, que todo vehículo dedicado al transporte colectivo de pasajeros deberá tener salidas de emergencia, para que en caso de necesidad sea posible la evacuación inmediata de sus ocupantes —artículos 48 y 63—.

Igualmente tal decreto en sus artículos 74 y 75, ordena que los automotores deberán ser sometidos anualmente a revisión técnico-mecánica a fin de verificar: su estado general, el correcto funcionamiento de los sistemas de frenos, dirección, luces, suspensión, dispositivo acústico, emanación de gases y de los instrumentos de control y seguridad y, que para que un vehículo pueda ser sometido a tal revisión su propietario debe acreditar que el mismo, está a paz y salvo por concepto de impuesto de timbre, circulación y tránsito y que está amparado por el seguro obligatorio vigente por daños a las personas causados en accidentes de tránsito.

A su vez, los artículos 79 y 152 Ibídem establecen que ningún vehículo automotor podrá transitar por las vías públicas sin tener licencia de tránsito, certificado de movilización y sin portar placas salvo cuando se otorgue permiso especial y, que el aprovisionamiento de combustible a dichos vehículos deberá hacerse con el motor del vehículo apagado y sin pasajeros.

Con fundamento en lo anterior, se concluye que era responsabilidad del Distrito Capital el ejercer los controles necesarios para que la prestación del servicio público urbano de transporte se llevara a cabo de una manera adecuada, esto es, por vehículos que tuvieran las medidas de seguridad aptas, tales como vidrios de seguridad y salidas de emergencia; igualmente, debía vigilar que los mismos estuvieran al día en los requisitos exigidos por las normas reseñadas, atinentes a la revisión técnico-mecánica, la licencia de tránsito, certificado de movilización, tarjeta de operación y seguro de daños vigentes.

Ahora bien, al tenor de las pruebas obrantes en el expediente para la Sala es claro(5) que la buseta de placas SCH 274, en el momento del accidente, contaba con salidas de emergencia, vidrios de seguridad y, que todos los demás requisitos mencionados, se encontraban al día, lo que lleva a la convicción de que el Distrito Capital de Bogotá, no había omitido el deber de vigilancia y control impuesto por los decretos 1344 de 1970 y 1787 de 1990, respecto de la malograda buseta, por lo tanto, no es posible tener como causa (ni como concausa) del daño —la muerte de Paula Tatiana Gallego Arango— una conducta omisiva por parte de dicha entidad.

Lo anterior se refuerza aún más, si se tiene en cuenta que está debidamente probado que el incendio de la buseta SCH 274 y sus trágicas consecuencias, se debieron a la conducta del chofer de la misma, quien “inyectó” combustible al carburador del vehículo, cuando este tenía el motor en funcionamiento y los pasajeros se encontraban dentro del mismo, situación que habría podido presentarse, de igual manera, tanto en un vehículo que no contara con los requisitos arriba enunciados, como en uno que sí los tuviera —como es el caso de la buseta de la referencia— por cuanto la conflagración fue tan rápida que impidió que cualquier acción encaminada a socorrer a los pasajeros tuviera éxito, esto último se desprende tanto de las crónicas consignadas en los diarios que la parte actora aportó como pruebas del insuceso, como en la declaración de un testigo presencial de los hechos, quien señaló que el vehículo se incendió tan rápido que “la gente no tuvo ni siquiera tiempo de pararse” (fls. 552 y 553, cdno. 4).

Con fundamento en lo anterior, se impone concluir que el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Tránsito y Transporte, no se encontraba en posibilidad de interrumpir, en el caso concreto, el proceso causal que se inició con la conducta de un tercero y que culminó en la producción del daño, por lo cual este no le es imputable.

Ahora, frente a la aseveración hecha por la parte actora acerca de que en el presente proceso de responsabilidad patrimonial del Estado, se debe adoptar la misma decisión a la cual llegó la Personería Distrital de Bogotá, D.C., dentro de la investigación disciplinaria adelantada por ella, a causa de los hechos del 8 de marzo de 1994 —resultaron sancionados algunos funcionarios de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C.— precisa la Sala que debe tenerse en cuenta que los procesos relativos a la responsabilidad disciplinaria se rigen por normas, principios y objetivos diferentes a los de la responsabilidad patrimonial de Estado, por lo tanto, las decisiones adoptadas por las autoridades disciplinarias no sustituyen las decisiones del juez administrativo, pues este juzga, no la responsabilidad disciplinaria del sujeto involucrado en el hecho, sino la institucional del demandado por la ocurrencia del daño producido(6).

Por lo demás, tampoco es posible endilgarle responsabilidad alguna a la Nación - Ministerio de Transporte con base en la acusación de la parte actora, referente a que omitió su deber de expedir la reglamentación idónea para establecer las condiciones de seguridad que debían cumplir los vehículos de transporte público, ya que como se anotó al inicio de este capítulo, para efectos de determinar la causa de un daño se acude a la teoría de la causalidad adecuada y no, a la teoría de la equivalencia de las condiciones, única teoría bajo la cual se podría hacer un estudio de todas las situaciones que anteceden a un resultado y endosarles la misma incidencia en su producción y, señalar en consecuencia, que todas son jurídicamente relevantes; sin embargo, dicha teoría no es actualmente de recibo por la jurisprudencia nacional:

“El elemento de responsabilidad “nexo causal” se entiende como la relación necesaria y eficiente entre la conducta imputada y probada o presumida, según el caso, con el daño demostrado o presumido. La jurisprudencia y la doctrina indican que para poder atribuir un resultado a una persona como producto de su acción o de su omisión, es indispensable definir si aquel aparece ligado a esta por una relación de causa a efecto, no simplemente desde el punto de vista fáctico sino del jurídico. Sobre el nexo de causalidad se han expuesto dos teorías: la equivalencia de las condiciones que señala que todas las causas que contribuyen en la producción de un daño se consideran jurídicamente causantes del mismo, teoría que fue desplazada por la de causalidad adecuada, en la cual el daño se tiene causado por el hecho o fenómeno que normalmente ha debido producirlo. Dicho de otro modo la primera teoría refiere a que todas las situaciones que anteceden a un resultado tienen la misma incidencia en su producción y, en consecuencia, todas son jurídicamente relevantes, pues “partiendo de un concepto de causalidad natural, todas las condiciones del resultado tienen idéntica y equivalente calidad causal”. Y sobre la teoría de la causalidad adecuada la acción o la omisión que causa un resultado es aquella que normalmente lo produce. De estas teorías en materia de responsabilidad extracontractual se aplica la de causalidad adecuada, porque surge como un correctivo de la teoría de la equivalencia de las condiciones, para evitar la extensión de la cadena causal hasta el infinito”(7).

Así las cosas, se concluye que el incendio de la buseta SCH 274 en el que resultó muerta Paula Tatiana Gallego Arango, de la cual se derivan los perjuicios cuya indemnización se reclama, tuvo por causa adecuada el comportamiento de un tercero que no resulta imputable a ninguna de las entidades demandadas. Por lo cual, se impone confirmar el fallo apelado.

Finalmente, y dado que no se observa que la parte actora haya incurrido en conductas dilatorias o temerarias, no será condenada en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 30 de octubre de 1997, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. Una vez ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez—Ruth Stella Correa Palacio—Alier Hernández Enríquez—Fredy H. Ibarra Martínez—Ramiro Saavedra Becerra.

(1) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de septiembre 18 de 1997, expediente 9666, de febrero 8 de 2001, expediente 13.254 y de febrero 21 de 2002, expediente 12789.

(2) Los argumentos que a continuación se exponen reiteran en términos generales la sentencia de diciembre 7 de 2005, expediente 14586, proferida por esta misma Sala de decisión en un caso similar al que se estudia en la presente providencia, toda vez que en aquel se demandó la declaración de responsabilidad del Distrito Capital frente a la muerte del señor David Pardo Bautista, ocurrida en los mismos hechos del 8 de marzo de 1994.

(3) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2002, expediente 12789, Consejero Ponente: Alier Hernández Enríquez.

(4) Ibídem.

(5) Ver capítulo de hechos probados en la presente providencia.

(6) Lo anterior se ha afirmado reiteradamente por la Sala respecto de los juicios penales y, es perfectamente aplicable a casos en los cuales se han adelantado procesos disciplinarios por los mismos hechos de los que conoce el juez de lo contencioso administrativo. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de abril 22 de 2004, expediente 13820, febrero 16 de 2006, expediente 14307 y octubre 20 de 2005, expediente 15854, entre otras.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de noviembre 11 de 2002, expediente 13818.