Sentencia 25000-23-27-000-2001-01189-01 de abril 6 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2001-01189-01

Ref.: Número Interno 14938

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Corporación Club El Nogal.

Apelación sentencia de 27 de mayo de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, proferida en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal. Impuesto predial. 1998.

Fallo

Bogotá, D.C., seis de abril de dos mil seis.

EXTRACTOS: «Antecedentes

El 27 de abril de 1998, la Corporación Club El Nogal presentó la declaración del impuesto predial unificado, del año gravable 1998, del predio ubicado en la “KR 7 78 70”, en la que liquidó un impuesto a cargo de $ 28.700.000, valor resultante de aplicar la tarifa del 5 por mil sobre el autoavalúo $ 5.740.038.000 (fl. 32 c.a).

La administración con fecha de 20 de abril de 1999, expidió el oficio persuasivo SH.99.432.GF01.0724, por medio del cual invitó al contribuyente a corregir la declaración anterior (fl. 4 c.a); luego con el mismo propósito, profirió el emplazamiento para corregir número 07-2191 de 21 de junio del mismo año (fl. 6 c.a).

Previa respuesta al emplazamiento en la que el actor informó que el avalúo del predio se encontraba en discusión ante el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (fl. 11 c.a), la administración profirió el requerimiento especial 09-2674 de 31 de agosto de la misma anualidad, mediante el cual le propuso modificar la declaración privada, en el sentido de liquidar el impuesto predial unificado sobre $ 25.311.478.000 —valor correspondiente al “avalúo catastral 1997 incrementado en la meta de inflación”—, el cual cuantificó en $ 49.484.000 e imponer sanción por inexactitud en cuantía de $ 33.254.000 (fl. 17, c.a).

En la respuesta al acto anterior, la corporación demandante insistió en la falta de firmeza del avalúo, pues existía contra este, proceso de revisión ante el DACD y por ello mal podía tomarse como base gravable del impuesto predial; además indicó que no se configuran los presupuestos legales para imponer la sanción propuesta (fl. 22 c.a).

Mediante liquidación oficial de revisión LOR196 de 8 de marzo de 2000, la administración distrital modificó la declaración privada y determinó oficialmente el impuesto predial unificado, tal como lo propuso en el requerimiento especial (fl. 31, c.a).

Contra la anterior liquidación el club demandante interpuso recurso de reconsideración, el cual fue desatado por medio de la Resolución 134 de 5 de abril de 2001, en el sentido de confirmar el acto recurrido (fl. 58, c.a). Así se agotó la vía gubernativa.

(...).

Consideraciones de la Sala

En el caso la controversia se contrae a decidir sobre la legalidad de la liquidación oficial de revisión LOR196 de 8 de marzo de 2000, por medio de la cual la Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá, D.C., modificó la declaración del impuesto predial unificado del año gravable 1998, del predio ubicado en la “KR 7 78 70” de esta ciudad e impuso sanción por inexactitud y de la Resolución 134 de 5 de abril de 2001, que al desatar el recurso de reconsideración confirmó la anterior.

La parte demandante, ahora recurrente funda sus pretensiones en la falta de firmeza del avalúo catastral pretendido por la administración; aduce que dicho avalúo fue discutido ante las autoridades catastrales; que la resolución que agotó la vía gubernativa en ese proceso fue expedida el 21 de septiembre de 2000 y que los actos administrativos allí proferidos fueron objeto de demanda ante la jurisdicción, por ende ni al momento de causación del impuesto predial, ni a la fecha de presentación del denuncio privado, el avalúo catastral estaba en firme.

Se precisa que en el sub lite, la discusión versa sobre la base gravable del impuesto predial unificado, correspondiente al año gravable 1998, a cargo de la Corporación Club El Nogal, por el predio ubicado en la “KR 7 78 70” de la ciudad de Bogotá.

Para resolver es pertinente señalar que el impuesto predial unificado, es el resultado de la fusión de los siguientes gravámenes: impuesto predial, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986; impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; impuesto de estratificación socioeconómica, creado por la Ley 9ª de 1989; y la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9ª de 1989 (2) .

El impuesto predial unificado autorizado por la Ley 44 de 1990, regulado para Bogotá, Distrito Capital en el Decreto-Ley 1421 de 1993, el cual sobre la base gravable de este tributo en el artículo 155 dispuso:

“Predial unificado. A partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor (3) .

(...)”.

Posteriormente el Decreto 423 de 26 de junio de 1996 “por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales” (4) , expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, en el artículo 17, dispuso:

“ART. 17.—Base gravable.

La base gravable para liquidar el impuesto predial unificado, será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente en su declaración tributaria.

El autoavalúo no podrá ser inferior al mayor de los siguientes valores:

a) El autoavalúo determinado en el año inmediatamente anterior, incrementado en el 100% de la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

b) El avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado en el 100% de la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

Cuando el avalúo catastral provenga de formación, realizada en el año inmediatamente anterior, se tendrá en cuenta este valor.

c) La base presuntiva mínima establecida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de este decreto.

PAR. 1º—Durante el mes de enero de cada año, la Dirección Distrital de Impuestos comunicará el porcentaje de incremento a que hacen referencia los literales a) y b) de este artículo, aplicable para el respectivo período.

PAR. 2º—Cuando el predio tenga un incremento menor, o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor”.

De las normas transcritas se infiere que el contribuyente es quien debe establecer la base gravable, pero dentro de los parámetros previstos en la normatividad, esto es, determinar el mayor valor entre el autoavalúo del año inmediatamente anterior y el avalúo catastral, según el caso, incrementados en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior.

En el caso, la corporación actora en su denuncio privado correspondiente al año gravable 1998, objeto de la controversia, cuantificó él tributo sobre la suma de $ 5.740.038.000 [v. fl. 32 c.a], valor que estimó como base gravable de ese período, el que según afirma en el recurso de apelación es el “que cree tenía el predio en la fecha de causación del tributo” y que “se basó en un avalúo corporativo dictaminado por la lonja de propiedad raíz de Bogotá”.

Ahora bien, según certificación catastral que obra a folio 44 del cuaderno de antecedentes, se observa que la vigencia del proceso de formación del predio ubicado en la KR 7 78-70 de propiedad de la corporación demandante, es “1993” y que el valor del avalúo para la vigencia 1998, era de $ 25.311.478.000, monto que considera la Sala es el valor del avalúo resultante del proceso de formación que culminó en 1993, reajustado anualmente conforme a la ley.

Así las cosas, de conformidad con las normas citadas, para el período 1998, la base gravable del impuesto predial es el valor del avalúo catastral del año inmediatamente anterior incrementado en el IPC y no el fijado por la contribuyente, toda vez que comparados dichos valores el mayor es el del avalúo catastral reajustado, por lo que la base gravable declarada desconoce las disposiciones transcritas.

En cuanto al cargo formulado por la parte apelante, referente a la falta de firmeza del avalúo catastral, que funda en que la petición de revisión del avalúo catastral, ni al momento de la causación del tributo [ene. 1º/98], ni a la fecha de presentación de la declaración tributaria [abr. 27/98], había sido decidida en forma definitiva; además porque a la fecha de presentación del libelo inicial [jun. 5/2001], los actos proferidos dentro de ese proceso de revisión, habían sido objeto de demanda ante la jurisdicción, la Sala considera pertinente citar lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia T-377 de 1997, sobre la función catastral y las garantías procesales en el trámite que culmina el proceso de formación catastral, en la que precisó:

“a) La función catastral y el proceso especial administrativo de formación catastral.

[...].

En términos generales, la función catastral, constituye una función pública desarrollada por autoridades públicas encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país según la normatividad que para el efecto se expida. Luego de un amplio desarrollo normativo la regulación vigente se encuentra, principalmente, contenida en la Ley 14 de 1983, con la cual se pretendió fortalecer los fiscos de las entidades territoriales estableciendo algunas reformas a la actividad catastral y su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988, de la dirección general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional. En tales disposiciones, los catastros vienen a configurarse como los inventarios o censos, debidamente actualizados y clasificados, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, a fin de obtener su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica (D.R. 3496/83, arts. 1º, 2º, 3º, 4º 5º y 6º), aspectos que pretenden determinar las siguientes características de los inmuebles:

“1. el aspecto físico [...]; 2. el aspecto jurídico [...]; 3. el aspecto fiscal [...]; y 4. el aspecto económico [...]”.

Con el propósito de estructurar esos catastros y mantenerlos actualizados y vigentes, la normatividad en vigor consagra tres actuaciones administrativas de naturaleza catastral que consisten en lo siguiente:

En primer término, el proceso de formación catastral pretende conseguir la información de un predio en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico mediante el avalúo de la formación catastral, para las zonas homogéneas geoeconómicas según los valores unitarios que determinen las autoridades catastrales tanto para las edificaciones como para los terrenos, y culmina con la resolución que, de un lado, ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y, de otro, establece que el proceso de conservación se inicia al día siguiente a partir del cual el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo, según lo señalado en el artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

Vale la pena destacar que acerca del acto que culmina ese proceso y ordena la inscripción de los predios formados, el Consejo de Estado ha señalado que configura un acto que no pone fin a un proceso catastral sino que constituye un simple acto con el cual se finaliza una etapa dentro de ese proceso, el cual no es susceptible de recursos ni acciones (5) .

Adicionalmente, la etapa de la actualización de la formación catastral cuyo fin es renovar los datos de la formación catastral con base en los cambios en los aspectos físico y jurídico del catastro, eliminando cualquier inconsistencia en el económico por las alteraciones causadas por alteraciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones del mercado inmobiliario, y se concreta en el avalúo de la actualización de la formación catastral, el cual se obtiene de las correcciones operadas al avalúo catastral para eliminar las disparidades por esos cambios. Culmina con una resolución que ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios sujetos a actualización y ordena que el proceso de conservación comienza al día siguiente, en el cual el propietario o poseedor podrán pedir la revisión del avalúo en los términos del artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

Por último, la conservación catastral permite mantener vigente la información de los documentos catastrales respecto de los cambios que presente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Comienza al día siguiente de la inscripción de la formación o la actualización de la formación del catastro; allí resulta el avalúo de la conservación catastral y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de esas transformaciones en los respectivos inmuebles (6) .

De lo anterior se desprende que la función catastral, dada su finalidad y actividades que la caracterizan, constituye un procedimiento especial administrativo consagrado en la normatividad mencionada, el cual se encuentra previsto en el inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo (D. 1º/84) y no está sujeto a los procedimientos administrativos ordinarios que regula dicho ordenamiento administrativo sino en lo no contemplado y siempre y cuando resulte compatible.

La anterior situación ha sido corroborada en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado al señalar que “... Las normas catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral” (7) .

En este orden de ideas, la formación, conservación y actualización de la formación catastral revisten una naturaleza administrativa especial que se concreta en una regulación legal propia para los distintos aspectos que requiere su desarrollo, como ocurre con la determinación de las garantías procesales específicas destinadas a proteger los derechos de los afectados con las características que a continuación se señalan.

b) Garantías procesales en la actuación que culmina la formación catastral.

Partiendo del supuesto de que el proceso catastral es un procedimiento administrativo especial con unos fines determinados y una regulación particular, resulta necesario entrar a revisar las garantías para la defensa de los derechos fundamentales existentes en la etapa de la formación catastral, respecto de las decisiones que allí se adopten.

Las etapas de formación catastral, conservación catastral y actualización de la formación catastral consagradas en los artículos 11, 12 y 13 del Decreto 3496 de 1983, poseen una regulación específica sobre garantías procesales para que los propietarios o poseedores afectados controviertan las decisiones allí adoptadas ante las autoridades que las profirieron, como lo ha establecido la Sección Primera del Consejo de Estado, en la forma que se anota en el siguiente texto jurisprudencial (8) :

Por su parte, los artículos 29 a 40 del mismo decreto [D.N. 3496/83], regulan detalladamente lo referente a la ‘revisión’ de los avalúos y a la vía gubernativa aplicable en ese caso.

En ese sentido, el artículo 29 prevé que ‘las autoridades catastrales informarán por medios usuales de comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia de los avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación’.

A su vez, el artículo 3º insiste en que ‘el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio’ y repite que ‘dicha revisión se dará dentro del proceso de conservación catastral’. Agrega, además, que ‘el propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro acompañándola de las pruebas que la justifiquen’.

A Continuación los artículos 31 a 40 regulan lo referente a la notificación de los cambios ocurridos durante la conservación catastral, las instancias que tiene el procedimiento gubernativo en el catastro, los recursos de reposición y apelación contra la resolución que desata la solicitud de revisión, la forma y términos de los recursos, la no obligatoriedad del recurso de reposición, el carácter directo o subsidiario del recurso de apelación, el agotamiento de la vía gubernativa, los plazos para resolver sobre las solicitudes de revisión y los recursos y los sitios donde debe presentarse la solicitud de revisión.

De ahí que, la normatividad en mención ofrezca la posibilidad de que los avalúos catastrales resultantes del sometimiento de un predio a un proceso de formación catastral o de actualización de la formación catastral puedan ser revisados mediante el mecanismo legalmente establecido de la revisión del avalúo dentro del proceso de conservación catastral, el cual se inicia al día siguiente de la clausura del proceso de formación catastral o de la actualización de la misma (L. 14/83, art. 9º; D.R. 3496/83, art. 30; Res. 2555/88, art. 129).

Como lo señala esa misma regulación, a través de esa revisión, los propietarios o poseedores de los predios objeto de la formación o de la actualización, en forma directa o por conducto de sus apoderados o representantes legales, pueden solicitar ante la autoridad catastral de la jurisdicción en que se encuentre ubicado el respectivo inmueble o en su defecto ante el tesorero municipal, que la administración revise la decisión adoptada durante esas etapas, con el propósito de que la modifique, siempre y cuando se demuestre por el interesado que el avalúo asignado no se ajustó a las características y condiciones del predio formado o actualizado mediante las pruebas necesarias, tales como planos, certificados de autoridades administrativas, financieras, declaraciones extrajuicio, etc., que una vez decretadas se practicarán en un término de 10 días. Esas características y condiciones hacen referencia a los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes.

La efectividad en la utilización de ese instrumento depende, de un lado, de la apertura de la etapa de conservación catastral que debe ser ordenada por la autoridad catastral competente en la resolución que culmina el proceso de formación catastral o de la actualización de aquella y, de otro, del conocimiento oportuno que puedan tener los interesados de las decisiones adoptadas por dichas autoridades en las citadas actuaciones, por lo que las mismas están obligadas a informar por los medios usuales de comunicación la fecha de la inscripción catastral y de la vigencia fiscal de los avalúos obtenidos durante la formación catastral (D.R. 3496/83, art. 29) (se destaca).

Ahora bien, la decisión que resulte de esa revisión admite su impugnación mediante una regulación especial que consagra un trámite que permite el ejercicio de los recursos de reposición, ante el mismo funcionario que pronunció la providencia, y el de apelación, ante el inmediato superior, con el objeto de que se aclare, modifique o revoque. En los demás casos, y siempre que no haya modificaciones del avalúo, como por ejemplo en el cambio de nombre, etc. las autoridades catastrales actúan en única instancia. La forma y términos para formular los recursos, plazos para decidir, entre otros, claramente se encuentran regulados en el Decreto Reglamentario 3496 de 1983, artículos 32-40 y en la Resolución 2555 de 1988, el título V, capítulo I.

En cuanto a la notificación de las providencias que se expidan en la conservación catastral, esta se hará en la forma prevista en el inciso 4º del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, salvo las providencias que decidan peticiones en interés particular como, v.gr., la de revisión de los avalúos, que se notifica personalmente o por edicto, de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo (Res. 2555/88, art. 138).

Acerca de la especialidad normativa de un recurso propio de naturaleza administrativa para controvertir las decisiones de la administración, la Sala estima necesario resaltar que no siempre los recursos administrativos dentro de la etapa gubernativa constituyen los instrumentos apropiados para controvertir en forma uniforme todos los actos proferidos por la administración; tan es así que contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución aparecen como improcedentes, salvo norma expresa (CCA, art. 49). El mismo ordenamiento jurídico puede disponer, entonces, de otros mecanismos específicamente consagrados para la revisión de las decisiones que por la administración se adopten o, eventualmente, establecer la sola posibilidad de ejercer las acciones directamente ante la jurisdicción competente, según lo considere conveniente el legislador dentro de su facultad de configuración normativa.

De otro lado, la Corte Constitucional en varios pronunciamientos se ha referido a los presupuestos básicos que deben reunir las actuaciones administrativas a fin de dar efectividad al derecho fundamental al debido proceso, como se puede observar en la Sentencia T-467 de 1995, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se expresó lo siguiente:

‘El debido proceso debe entenderse como una manifestación del Estado que busca proteger al individuo frente a las actuaciones de las autoridades públicas, procurando en todo momento el respeto a las formas propias de cada juicio. El artículo 29 del ordenamiento constitucional lo consagra expresamente ‘para toda clase de actuaciones judiciales o administrativas’.

Así entonces, las situaciones de controversia que surjan de cualquier tipo de proceso, requieren de una regulación jurídica previa que limite los poderes del Estado y establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley o los reglamentos’.

‘(...).

En lo que se refiere a las actuaciones administrativas, estas deben ser el resultado de un proceso donde quien haga parte del mismo, tenga oportunidad de expresar sus opiniones e igualmente de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos, con la plena observancia de las disposiciones que regulan la materia, respetando en todo caso los términos y etapas procesales descritas’.

Lo anterior significa que cualquier actuación de naturaleza administrativa tendrá que realizarse dentro del marco constitucional antes descrito, en aras de la prevalencia del derecho fundamental de los administrados al debido proceso administrativo consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.

En el presente caso, la Sala observa que el mecanismo de revisión del avalúo de los resultados de las etapas de formación y actualización de la formación catastral, de origen legal (L. 14/83, art. 9º), detenta toda la entidad jurídica para asegurar que los cuestionamientos que resulten de las decisiones adoptadas por las autoridades catastrales se tramiten con observancia de los derechos al debido proceso y defensa (C.P., art. 29) y con protección de los derechos e intereses de los administrados, en el entendido de que se desarrolla bajo los mandatos de los principios de publicidad, doble instancia, contradicción de la prueba, revisión de la decisión, impugnación de la providencia que desata la solicitud de revisión, en la forma y términos previamente establecidos.

Su vigencia, además, presenta una regulación específica que en concepto de la Sala garantiza los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben imperar en el ejercicio de la función administrativa (C.P., art. 209)”.

Además, el artículo 19 de la Resolución 2555 de 1988 dispone que los avalúos resultantes de la formación, actualización de la formación y conservación, debidamente ajustados, tendrán vigencia a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados y la Ley 14 de 1983 en el artículo 6º establece que el Gobierno Nacional reajustará los avalúos catastrales para vigencias anuales. Lo anterior significa que los avalúos entran en vigencia por ministerio de la ley y surten los efectos fiscales en la fecha señalada.

De lo expuesto anteriormente se concluye que la función catastral, regulada principalmente en la Ley 14 de 1983 reglamentada por el Decreto 3496 del mismo año y la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional, es un procedimiento especial administrativo, por consiguiente debe aplicarse el inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se rigen por estas.

Así las cosas, el artículo 87 de la Resolución 2555 de 1988 establece que la etapa de formación catastral culmina con la resolución que ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establece que la etapa de conservación se inicia al día siguiente, es decir que una vez incorporados los avalúos de formación se inicia el proceso de conservación. Esa resolución no pone fin al proceso catastral sino que constituye el acto con el cual finaliza la etapa de formación dentro de ese proceso, sin que prevea recurso o acción alguna contra tal resolución.

No obstante el legislador determinó que dentro de la etapa de conservación, el propietario o poseedor puede reclamar la revisión de dicho avalúo “cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio” (9) y que la decisión que adopte la autoridad catastral sobre tal petición es susceptible de los recursos que la misma normatividad prevé para agotar la vía gubernativa en estos casos [Res. 2555/88, arts. 124 y ss.], por lo que mal puede afirmarse que el avalúo certificado por la autoridad catastral no se encontraba en firme y por tal razón no podía ser aplicado, toda vez que se reitera, este entra en vigencia por ministerio de la ley.

Así, la vía gubernativa se agota, frente a la reclamación formulada por el propietario o poseedor en la etapa de conservación y por la que se inicia el proceso de revisión del avalúo [Res. 2555/88, art. 124], no frente al acto que culmina determinada etapa, como sería para el caso la etapa de formación y que ordenó la inscripción en el registro catastral del predio e incorporó el valor del avalúo para la vigencia 1993, el cual se ha venido reajustando de conformidad con la ley; además, la firmeza de que tratan los artículos 148 y 149 ib., igualmente es respecto, de las decisiones catastrales sobre tales peticiones.

Aduce la demandante que el valor del avalúo catastral del predio objeto de este proceso, no se ajusta a las características y condiciones del inmueble, por tal razón solicitó ante las autoridades catastrales su revisión y que los actos proferidos en virtud de su petición, fueron objeto de discusión ante la jurisdicción.

Se destaca que la Sección Primera de esta corporación mediante sentencia de 9 de junio de 2005, confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 13 de febrero de 2003, denegatoria de las súplicas de la demanda incoada por la corporación Club El Nogal contra las resoluciones 86754 de 3 de diciembre de 1998, 45916 de 23 de mayo de 2000 y 1094 de 21 de septiembre de 2000 del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, proferidas dentro del proceso de revisión del avalúo catastral fijado para el inmueble ubicado en la carrera 7 Nº 78-86 (antes 78-70) de Bogotá, por los años 1996 a 1998.

Por las razones expuestas, no se dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, toda vez que el proceso de determinación del impuesto predial es independiente del que fija el valor del avalúo catastral, proceso este que como se precisó, se tramita bajo una normatividad especial.

De lo dicho se concluye que el contribuyente del impuesto predial unificado al realizar el “autoavalúo”, para establecer de manera correcta la base gravable, para la época de los hechos aquí discutidos, debía tener conocimiento de los siguientes factores: (1) valor del “avalúo catastral” que puede obtener ante las autoridades catastrales; (2) del “autoavalúo del año anterior” que corresponde al declarado el año inmediatamente anterior y, (3) de la variación porcentual del “índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior”, que es aquel certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, para así contar, en ese momento con los elementos suficientes que le permitieran dar aplicación exacta a lo previsto en el artículo 17 del Decreto 423 de 1996 de obligatorio cumplimiento.

Por lo anterior, para la Sala el procedimiento seguido por la administración para determinar la base gravable fue el correcto, por lo que el impuesto liquidado oficialmente debe mantenerse.

En la apelación se insiste en la improcedencia de la sanción por inexactitud por diferencias de criterio “sobre la apreciación del valor del inmueble”, la cual fue impuesta por la administración con fundamento en el artículo 101 del Decreto 807 de 1993 al observar que la corporación actora declaró la base gravable por debajo del avalúo catastral fijado por el DACD, desconociendo los preceptos legales y de lo cual se derivó un menor saldo a cargo.

Al respecto el artículo 101 del Decreto 807 de 17 de diciembre de 1993 “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional y se dictan otras disposiciones”, dispone:

“Constituye inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas, de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de deducciones, descuentos, exenciones, inexistentes, y en general, la utilización en las declaraciones tributarias, o en los informes suministrados a las oficinas de impuestos, de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un menor impuesto o saldo a pagar, o un mayor saldo a favor del contribuyente o declarante. Igualmente constituye inexactitud, el hecho de solicitar compensación o devolución, sobre sumas a favor que hubieren sido objeto de compensación o devolución anterior.

[...].

No se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias, se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre las oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos”.

La demandante en su denuncio privado fijó la base gravable en $ 5.740.038.000, valor estimado que según afirma en el memorial de sustentación del recurso de apelación, es el “que cree tenía el predio en la fecha de causación del tributo” y que corresponde a “un avalúo corporativo dictaminado por la lonja de propiedad raíz de Bogotá”.

De lo anterior se observa que el contribuyente no tomó ninguno de los factores previstos en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, compilado en el Decreto 423 de 1996, sino un criterio distinto carente de respaldo legal, por lo que los datos no fueron correctos y verdaderos al liquidar por menor valor el impuesto como consecuencia de la inaplicación de las normas pertinentes, por lo cual no existió diferencia de criterios en la interpretación del derecho aplicable y en consecuencia la sanción por inexactitud es procedente.

Por lo expuesto se confirmará la decisión de primera instancia denegatoria de las súplicas de la demanda.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 27 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, objeto de apelación, por las razones expuestas.

Reconócese al doctor Pedro Pastro Huertas Pestana como apoderado de la parte demandada, en los términos y para los efectos del memorial que obra a folio 226 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y envíese el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(2) Artículo 1º de la Ley 44 de 1990.

(3) Este numeral fue modificado por el Acuerdo 28 de 1995, artículo 10, literal a), cuyo texto es el siguiente: “Para efectos del artículo 155 del numeral primero del Decreto 1421 de 1993, la formación catastral, realizada en el año inmediatamente anterior se tendrá en cuenta para determinar la base gravable mínima del autoavalúo en el año siguiente” (Cfr. fl. 10, c. pruebas).

(4) En relación con el impuesto predial unificado, el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 en concordancia con el 2º del Acuerdo 39 de 1993 (v. fl. 12 c. pruebas).

(5) Consejo de Estado, sentencia del 7 de febrero de 1991, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Adminstrativo.

(6) Ver la sentencia del Consejo de Estado del 26 de febrero de 1988, M.P. Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 7 de febrero de 1991. M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.

(8) Ídem.

(9) Artículo 129 de la Resolución 2555 de 1988.

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