Sentencia 15 de febrero 3 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACCIÓN DE TUTELA

NO PROCEDE CONTRA SENTENCIAS EJECUTORIADAS

EXTRACTOS: «Al analizar las peticiones que se formulan en el escrito, puede observarse que se pide la declaratoria de ser violatoria de sus derechos constitucionales fundamentales la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en septiembre 10 de 1991 en el proceso relacionado inicialmente y como consecuencia de dicho pronunciamiento, se diga que también lo es la Resolución Nº 08084 de junio 26 de 1990 emanada del Ministerio de Educación Nacional, es decir, que este pronunciamiento se hace depender de la prosperidad del primero, que viene a ser el acto principal materia de la tutela ejercida.

El artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 se refiere, como competencia especial, a las sentencias y demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los Jueces Superiores, los Tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, indicando como competente para conocer de la acción de tutela respecto a ellas al superior jerárquico correspondiente, por lo cual, el Consejo de Estado sería competente para conocer de dicha acción, de acuerdo a la norma citada.

Como la acción de tutela es una figura de creación constitucional (artículo 86) y no está instituida en la Carta contra las sentencias judiciales ejecutoriadas, pues en parte alguna de la norma que la consagra se hace mención de su procedencia contra éstas, no puede el decreto reglamentario sin excederse, consagrarla contra dichas providencias, y al haberlo hecho en los artículos 11 y 40 es procedente darle aplicación a la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Constitución Nacional y con base en ella no aplicar el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.

Si la Constitución Nacional no consagró dicha acción contra las citadas providencias, no puede el Ejecutivo con base en unas facultades que le confería el artículo 5 º transitorio de la Carta, señalar su aplicación respecto a actuaciones no autorizadas constitucionalmente.

Además, para inaplicar el artículo 40 del Decreto 2591, en lo relativo a la revisión de las sentencias judiciales ejecutoriadas y que han dado tránsito a cosa juzgada, se impone una interpretación rigurosa del art. 86 de la C. N., con el fin de desentrañar la intención del constituyente. Pues bien: la norma está conformada por una concatenación de oraciones. El sujeto de la primera es "toda persona", como titular de la acción. Esta se ejercitará "ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario". ¿Qué reclama ante los jueces este sujeto? "La protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados". ¿Cuál es el sujeto agente de la acción u omisión que produce el daño? En la última oración se expresa: "Cualquier autoridad pública". Aquí el concepto "autoridad pública" se refiere a cualquier funcionario distinto de los jueces, quienes son los competentes para administrar la justicia, en los términos previstos en el título VIII de la C. N.

En el segundo inciso de la norma se dice que la protección consiste en una orden para que "cualquier autoridad pública" "actúe o se abstenga de hacerlo". ¿Cuál es el funcionario a quien compete dar la orden? El juez que conoce de la acción de tutela. Sería inconcebible que un juez de la República ordene a otro juez que se abstenga de hacer o no hacer lo relativo a su cargo; pero sí puede un juez de la República ordenar a una autoridad administrativa, por ejemplo, que se abstenga de hacer o no hacer para proteger los derechos de una persona. Pensar lo contrario e ir a contrapelo de la disposición constitucional de la organización jurídica de la Nación, con consecuencias impredecibles contra la paz pública.

Por lo anotado y al no ser procedente darle aplicación en este caso al artículo 40 del mentado decreto, es por lo que estima la Sala que la acción de tutela ejercitada contra la sentencia del Tribunal de Nariño no es procedente.

Al respecto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en sentencia de diciembre 9 de 1991, entre otras cosas dijo:

"4.2. Luego, cuando el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 incluyen dentro de su contenido, como susceptibles de objeto posibles de reclamación de tutela "las sentencias y las demás providencias que pongan término al proceso" (inciso 1º), incluyendo las que "hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial" (inciso l º del parágrafo primero del citado art. 40), y el artículo 11 que autoriza la tutela de sentencias o providencias que le ponen fin al proceso ya ejecutoriadas, se infringe el mandato constitucional de dichos actos judiciales excluidos en el art. 86 de la C. N. Y cuando el artículo 8º, inciso 1º, permite el ejercicio de la acción de tutela con independencia del ejercicio del medio de defensa, también resulta incompatible con aquel precepto constitucional .

4.2 1. Ahora bien, frente a esta incompatibilidad tampoco puede el órgano o funcionario judicial entender incluida esa posibilidad de tutela en el citado precepto, cuando realmente no lo está; ni admitir su adición por la vía legal, porque siendo una acción constitucional, debe corresponder a la Carta Política su total consagración. Pero la sustracción constitucional de las sentencias ejecutoriadas del control de tutela, en el sentido antes mencionado, en vez de negar defensas, supone, por el contrario, haberlas tenido y haber gozado de ellas (incluyendo los recursos extraordinarios y otras defensas), y garantizar, con sus efectos vinculantes, la seguridad jurídica y la convivencia de los ciudadanos. Además, no se desamparan los derechos constitucionales fundamentales, porque ellos quedan bajo la protección judicial ordinaria antes y después de la conclusión del proceso, tal como lo establece la Constitución (art. 89 C. N.).

4.2.2. De allí que en dicho evento deban inaplicarse los mencionados preceptos legales, para a su turno, darle aplicación al artículo 86 citado, que, de acuerdo, con lo expuesto anteriormente, no consagra la tutela para las sentencias ejecutoriadas, sean irrecurribles o tengan los recursos ya agotados, razón por la cual no habiendo acción de tutela, ninguna de las Salas especializadas de la Corte, ni aún la Sala de Casación Penal (como superior funcional), tendría competencia para conocer de la correspondiente solicitud. Ni tampoco consagra acción de tutela transitoria para sentencias definitivas. Por lo que, ello será suficiente para abstenerse de admitir esta última".

El Consejo de Estado por medio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo acoge el anterior criterio, y por ello estima que la acción de tutela ejercitada contra la sentencia del Tribunal de Nariño no es procedente (artículo 4º Constitución Nacional)».

(Providencia de febrero 3 de 1992. Expediente 015. Consejero Ponente: Dr. Luis Eduardo Jaramillo Mejía).

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el debido respeto, procedo a aclarar el voto en relación con la providencia de la referencia, por estar de acuerdo con la decisión mas no con la motivación, de acuerdo con el siguiente razonamiento:

La acción de tutela es un instrumento judicial previsto en el artículo 86 de la nueva Constitución Política de Colombia, con las siguientes características:

1. Titular: "toda persona", por sí misma "o por quien actúe a su nombre".

2. Autoridad competente para conocer: "los jueces" .

3. Oportunidad: puede ejercerse "en todo momento y lugar".

4. Procedimiento: es "breve y sumario", de tal manera que entre la solicitud y su resolución no podrán transcurrir más de diez días.

5. Objeto: consiste en reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales del accionante, cuando resulten vulnerados o amenazados.

6. Origen: la vulneración o amenaza debe provenir, por regla general, de la acción o la omisión de "cualquier autoridad pública". Por excepción, en los casos que la ley determine, la vulneración o amenaza del derecho fundamental puede provenir de la acción o la omisión de particulares que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:

a) Estén encargados de la prestación de un servicio público.

b) Cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo.

c) Respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.

7. Contenido del fallo: consiste en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

8. Cumplimiento del fallo: inmediato.

9. Impugnación del fallo: "ante el juez competente" .

10. Revisión del fallo: por parte de la Corte Constitucional, aunque ''''eventual".

11. Casos en que no procede: cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, "salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".

En desarrollo del marco constitucional contenido en los puntos anteriores, y en ejercicio de las facultades extraordinarias especiales conferidas mediante el artículo transitorio 5º, literal b), el Presidente de la República expidió el Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, el cual contiene diversos aspectos legales, cuya complejidad y confusa redacción, presentan una serie de dificultades para su interpretación y aplicación.

En el caso de autos, la decisión adoptada por la gran mayoría de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se fundamenta en una interpretación del punto 6 de la enumeración que hemos hecho anteriormente, es decir, referente al "origen" de la vulneración o amenaza que puede dar lugar a la acción de tutela.

Sobre ese aspecto, la Sala ha considerado que la acción de tutela no procede contra las sentencias o providencias judiciales, por lo siguiente:

a) Porque la Constitución no consagró dicha acción contra las citadas sentencias y providencias.

b) Porque la expresión "cualquier autoridad pública'''', que utiliza el artículo 86 de la Constitución, debe entenderse referida a cualquier funcionario distinto de los jueces, ya que "sería inconcebible que un juez de la República ordene a otro juez que se abstenga de hacer o no hacer lo relativo a su cargo...".

c) Con fundamento en las anteriores afirmaciones, más que consideraciones, a las cuales se agregan algunos apartes de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de fecha diciembre 9 de 1991, se concluye que en virtud de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Constitución Política, no es procedente dar aplicación al artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que consagra la competencia para conocer de la acción de tutela respecto de las sentencias y providencias judiciales.

La aclaración de voto del suscrito magistrado se fundamenta en que no considera suficientemente convincentes las expresiones contenidas en la providencia ni las argumentaciones expresadas en la Sala para excluir las sentencias y providencias judiciales de la posibilidad de la acción de tutela.

Considero que el instrumento excepcional consagrado en la nueva Carta como una garantía de los derechos fundamentales no tiene por qué excluir esa posibilidad, tanto por la evidencia de que los jueces también pueden atentar o vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos, como por la circunstancia de que la misma Constitución prevé expresamente esa posibilidad respecto de ''''cualquier autoridad pública".

Situación diferente es que la posibilidad de ejercer la acción de tutela frente a sentencias y providencias judiciales resulte totalmente excepcional en virtud de que tanto la norma constitucional como su desarrollo legal hayan limitado su ejercicio por diversas circunstancias.

Así, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, limitación que respecto de las sentencias y providencias judiciales y, según mi criterio personal, debe tener en cuenta lo siguiente:

a) La acción de tutela no será procedente para revivir el debate que fue resuelto mediante la sentencia o providencia, es decir, en aquellos aspectos de la sentencia o providencia que han hecho tránsito a cosa juzgada. Lo anterior, por cuanto en ese caso el interesado no sólo dispuso de otros medios de defensa judicial, sino porque efectivamente hizo uso de ellos y los agotó, o dejó pasar la oportunidad para hacer uso de los medios de que disponía para controvertir la decisión judicial. Así se logra el respeto al principio de la cosa juzgada, en el que ha insistido la Sala, pero sin cerrar las puertas a la posibilidad de ejercer la acción de tutela contra eventuales decisiones judiciales arbitrarias que contengan aspectos que no fueron objeto de debate y que, por lo mismo, no gozan de la autoridad de cosa juzgada.

b) La acción de tutela tampoco procederá cuando contra la sentencia o providencia procede un recurso, así sea éste extraordinario, como los de súplica y revisión en materia contencioso administrativa. No obstante en estos casos podrá proceder "como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable", caso en el cual el accionante deberá alegar y justificar el perjuicio y su irremediabilidad, y ejercer la acción o el recurso principal conjuntamente con la acción de tutela o en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela (arts. 6º y 8º del Decreto 2591 de 1991).

Con todo respeto,

Libardo Rodríguez Rodríguez 

ACLARACIÓN DE VOTO

Considera el suscrito Consejero que en materia de la acción de tutela, existen argumentos en pro y en contra de su procedencia respecto a sentencias y providencias judiciales que pongan término a un proceso, de acuerdo con el criterio de interpretación de la norma constitucional que consagró la nueva figura que se siga: el tenor literal de la norma a aplicar, el de la intención o espíritu claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento, o el sentido natural y obvio de las palabras. Por ello, en esa materia, como en otras, debió existir la suficiente claridad en la disposición constitucional que consagró la acción, para así evitar la diversidad de opiniones, doctrinas y jurisprudencias que no sólo traen perplejidad en las gentes del común, sino que suelen conducir a muchos a pensar en la validez de la afirmación del concepto o idea del "gobierno de los jueces".

Considera, igualmente, que en este aspecto ha existido un poco de prevención, tal vez por cuanto se piensa que con la acción de tutela se desconoce el carácter de cosa juzgada de la decisión judicial ejecutoriada. Sin embargo, lo cierto es que ello es infundado si se tiene en cuenta que, conforme al mismo decreto por medio del cual se reglamentó dicha acción, la tutela no es procedente "por errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas" (art. 40, par. 1º, inc. 4º); es decir, que no es un mecanismo para que el juez o corporación judicial con competencia para conocer de la tutela, reexamine la cuestión litigiosa y llegue a una conclusión sobre si se quebrantó o no un derecho que se pretende hacer efectivo a través de la acción común, para determinarla de un modo que la distinga de la de tutela, como se ha entendido por los ciudadanos que no han tenido una decisión favorable a sus pretensiones, incluso no pocos profesionales del derecho.

Y, en cuanto hace a la conclusión a que mayoritariamente ha llegado esta corporación y la Corte Suprema de Justicia, según la cual no es procedente la acción de tutela contra sentencias ejecutoriadas, se han expresado una serie de argumentos, algunos de los cuales comparto, otros no. Así, por ejemplo, se ha dicho que con la tutela se desconoce el principio de la cosa juzgada, consagrado implícitamente en alguna disposición de la nueva Carta Política, lo que, como he expresado, es inaceptable ante la reglamentación legal mencionada, a lo cual cabe agregar que existen recursos o medios de impugnación judicial que van dirigidos precisamente a quitarle dicho carácter a la decisión judicial ejecutoriada. Lo propio acontecía con el extinguido recurso de anulación que consagraba el C. C. A. de 1984.

También se ha expresado, en apoyo de la conclusión contraria a la procedencia de la acción de tutela y fundamento de la inaplicabilidad del decreto que la reglamenta por contrariedad con la norma constitucional, lo dicho en la ponencia o ponencias rendidas en la propia Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que poco o nada aclaran, en múltiples ocasiones, ante las circunstancias que rodearon el funcionamiento de aquélla y la expedición, sanción y promulgación de la nueva Carta Política de Colombia.

Igualmente, se ha mencionado el que atañe a la autonomía e independencia del juez en sus decisiones, estándolo sólo a la ley, razón por la cual no puede otro funcionario judicial, así sea superior jerárquico, ordenarle que decida "en determinado sentido o se abstenga de hacerlo", argumento un poco más convincente.

Sin embargo, lo cierto es que en no pocas de las sentencias que dictamos los jueces, acá y en cualquier lugar del mundo, se incurre en protuberante error judicial difícil o imposible de corregir por la inexistencia de recurso o la limitante de las causales que fundamentan su interposición. E, igualmente, es cierto que se dan casos de sentencias que ponen fin a un proceso, en donde el juez, sin incurrir en un error judicial en torno a la cuestión litigiosa, desconoce derechos fundamentales, como, por ejemplo, cuando se refiere a una de las partes, o a su apoderado, en términos tales que constituye claro desconocimiento del derecho al buen nombre y a la honra, derechos fundamentales consagrados en el nuevo ordenamiento constitucional, o en donde se ha quebrantado las normas sobre el debido proceso.

Empero, consciente de los defectos de la nueva legislación y respetuoso, como lo soy, de las decisiones mayoritarias de la corporación, consideré que, en lugar de salvar el voto en éste y otros casos, debía aclarar mi posición en las primeras providencias que deciden sobre la acción de tutela, para poder en los subsiguientes elaborar para la consideración de la Sala Plena las ponencias en los asuntos que por reparto me correspondan, conforme a esa posición mayoritaria.

Con el debido respeto,

Miguel González Rodríguez 

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