Sentencia 2006-01178 de marzo 14 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: expediente 15001-23-31-000-2006 01178 - 01

Consejera Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Pérdida de investidura de concejal

Actor: Élver Ramiro Ávila Niño

Demandado: Miguel Antonio Santamaría Moreno

Bogotá, D.C., catorce de marzo de dos mil siete.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, mediante apoderado, contra la sentencia de fecha 6 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se decreta la pérdida de investidura del señor Miguel Antonio Santamaría Moreno, como concejal del municipio de Moniquirá- Boyacá.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

A. Competencia.

De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 1º, Sección Primera, numeral 5º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado, expedido por la Sala Plena de la corporación, corresponde a esta Sala decidir la apelación interpuesta contra el fallo que declaró la pérdida de la investidura del señor Miguel Antonio Santamaría Moreno como concejal del municipio de Moniquirá.

B. Causal endilgada.

El demandante solicita la pérdida de investidura del concejal Miguel Antonio Santamaría Moreno por la siguiente causal:

Ley 617 de 2000 

“ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. (...).

4. Por indebida destinación de dineros públicos”.

C. Marco normativo que rige el caso sometido a estudio.

Además de la norma arriba citada:

Artículo 55 de la Ley 136 de 1994

“ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al presidente del concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho.

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.

3. Por indebida destinación de dineros públicos.

4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

(...)” (resaltado propio).

D. Material probatorio.

1. Está acreditada la calidad de concejal del señor Miguel Antonio Santamaría Moreno para el periodo 2001-2003, como segundo en la lista para el concejo municipal por el Partido Conservador Colombiano; que reemplazó a Jorge Humberto Puentes Villamil quien solicitó licencia y que tomó posesión del cargo el 1º de febrero de 2001; que el señor Miguel Antonio Santamaría fue elegido presidente de la corporación el 1º de noviembre de 2002 y ejerció hasta diciembre del mismo año (fls. 66 a 70).

2. Está acreditado que el 26 de diciembre de 2002, el demandado, como presidente de la corporación y ordenador del gasto celebró orden de trabajo con el señor Luis Antonio Camacho González por la suma de $ 270.000 para la publicación del informe de gestión del Concejo Municipal de Moniquirá correspondiente al año 2002 en el periódico El Límite; suma cancelada el 27 de diciembre de 2002, con imputación presupuestal “Código 150203. Denominación: Impresos y publicaciones” del presupuesto de rentas, recursos de capital y gastos del municipio de Moniquirá, Acuerdo 9 del 14 de mayo de 2002 (fl. 6).

E. Jurisprudencia sobre indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de la investidura.

Ha expresado esta corporación que las inhabilidades, y por ende las causales de pérdida de investidura, tienen como objetivo principal lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos y que dado su carácter prohibitivo, su consagración debe ser expresa, al tiempo que su interpretación estricta, esto es que su deducción y aplicación siempre debe estar ajustada a los presupuestos que para cada causal haya señalado el constituyente o el legislador, dado que no es posible su aplicación extensiva o analógica” (7) .

Dado que ni la Constitución ni la ley precisaron el contenido de la causal de pérdida de investidura relacionada con la indebida destinación de dineros públicos, la Sala ha definido los conceptos de “destinación” e “indebida” que integran el tipo disciplinario para concluir que esta se configura siempre que los dineros públicos se apliquen a fines diferentes a aquellos para los cuales los recursos están asignados en la Constitución, la ley o el reglamento. Al respecto ha expresado:

“... ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquella se torna indebida, cuandoquiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.

“Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con trasgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible (8) .

“Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (C.P., arts. 133, 134 y 136), el enriquecimiento ilícito (C.P., art. 148), el interés ilícito en la celebración de contratos (C.P., art. 145), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (C.P., art. 146), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.

“Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

“En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos” (9) .

La Sala Plena ha precisado los casos en los cuales puede incurrir el congresista para que se tipifique la causal:

“De manera que la causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos:

a) Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados.

b) Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados.

c) Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.

d) Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas.

f) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.

g) Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros” (10)(11) .

Bajo el anterior enfoque jurisprudencial se examinará el caso sometido a estudio.

F. Caso concreto.

El problema jurídico se centra en establecer si el concejal Miguel Antonio Santamaría Moreno, incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 por indebida destinación de dineros públicos.

De conformidad con la jurisprudencia anteriormente reseñada, la causal en mención, parte del supuesto de que el concejal en ejercicio de sus facultades, destine los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentren asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial o no patrimonial para sí mismo o para terceros.

En este caso está probado que el concejal en su calidad de presidente de la corporación, libró, como ordenador del gasto, una orden de trabajo autorizada por los miembros de la corporación, para la publicación de un informe con cargo al rubro presupuestal pertinente. Es más, un día después de haber firmado la orden de trabajo, se contó con la debida disponibilidad presupuestal, omisión que bien podría ser objeto de una investigación por los organismos de control, pero que no tipifica la causal de pérdida de investidura, por indebida destinación de dineros públicos.

Publicar el informe de gestión está permitido; su justificación estaba dada por el deber que tienen los concejos de divulgar e informar a la comunidad sobre la gestión adelantada; no se demostró que la conducta tuvo como finalidad derivar beneficios patrimoniales u otro tipo de beneficio en su favor o a favor de terceros, más aún cuando el tema fue objeto de debate y la publicación fue aprobada por la corporación.

Dentro del contexto anterior, las presuntas irregularidades en la celebración y ejecución del contrato, si bien podrían ser objeto de investigación disciplinaria, se repite, por sí solas, a la luz de la jurisprudencia citada, no dan lugar a la pérdida de investidura con base en la causal de indebida destinación de los dineros públicos.

Los argumentos del apelante están llamados a prosperar lo cual impone revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 6 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se decretó la pérdida de investidura del señor Miguel Antonio Santamaría Moreno como concejal del municipio de Moniquirá.

En su lugar DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena en la sesión del día de hoy».

(7) Sentencia de enero 22 de 2002, Rad. 2001-0148-01, C.P. Germán Ayala Mantilla. Sentencia de marzo 3 de 2005, Rad. 2004-00823-01, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(8) Sentencia de Sala Plena del 19 de octubre de 1994, expediente 2102.

(9) Sentencia de la Sala Plena del 30 de mayo de 2000, expediente 9877.

(10) Sentencia de la Sala Plena del 3 de octubre de 2000, expediente 10.529.

(11) Sentencia de 5 de junio de 2001, expediente 11001-03-15-000-2001-0069-01, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 6 de marzo de 2003, C.P. Olga Inés Navarrete Barrera.

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