Sentencia 15001-23-31-000-2004-02707-01 de septiembre 9 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 15001-23-31-000-2004-02707-01

Consejero Ponente:

Dr. Darío Quiñones Pinilla

Bogotá, D.C., nueve de septiembre de de dos mil cinco.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 12 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, mediante la cual ordenó al Fondo Nacional del Ahorro dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, reglamentado por el artículo 3º del Decreto 908 de 1999.

I. Antecedentes

1. La solicitud

A. Pretensiones

El Señor Hernán López Pulido, actuando en nombre propio, ejerció la acción de cumplimiento contra el Fondo Nacional del Ahorro, con el objeto de que se le ordene el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 3º del Decreto 908 de 1999. En concreto, pretende que se le ordene que reciba, a título de dación en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado por el demandante, el bien inmueble de propiedad de este sobre el cual recae la hipoteca con la que la acreencia fue garantizada.

B.Hechos

Como fundamento de la acción, el demandante expuso los hechos que se pueden resumir de la siguiente forma:

1. En el mes de diciembre de 1996 fue favorecido con el crédito hipotecario número 4.211.518-0-5 por valor de $ 15.280.000 (sic), otorgado por el Fondo Nacional del Ahorro para la compra de la vivienda ubicada en la calle 6C Nº 6-14, casa 16, manzana F, urbanización San Francisco de la ciudad de Tunja, la cual costó $ 17.635.542.

2. Desde el comienzo se fijó una cuota exageradamente alta e igual ha sido su incremento. Así mismo, para el mes de enero de 1999 la suma adeudada ascendió a $ 21.483.269, superando, de esa manera, el valor comercial del inmueble para esa época.

3. Hasta el momento ha pagado, por concepto de cuotas ordinarias y aportes de cesantías, la suma de $ 19.680.461, mientras que, para el mes de agosto de 2004, la suma adeudada por capital ascendió a $ 25.099.327.02 y por cuotas en mora $ 7.319.225, esto es, $ 33.583.250.79 en total.

4. Como su situación económica no le permite continuar pagando la obligación hipotecaria, tanto en el año 2003 como en el año 2004, ofreció al Fondo Nacional del Ahorro la dación en pago del inmueble hipotecado. En efecto, se trata de un hombre casado, padre de tres hijos menores de edad, de cuyo trabajo depende el sostenimiento suyo y de su familia, que recibe como ingreso mensual la suma de $ 1.300.000. No obstante, la entidad no aceptó el ofrecimiento en las dos oportunidades.

5. Insistió en esa petición el 10 de septiembre de 2004, esta vez para constituir en renuencia al fondo demandado, aunque sin obtener respuesta alguna en esta oportunidad.

2. Contestación

El apoderado del Fondo Nacional del Ahorro contestó la demanda para manifestar su oposición a la prosperidad de las pretensiones de la misma.

Como razones de la defensa, expuso, en resumen, las siguientes:

1. Como se ha explicado al demandante, el Fondo Nacional del Ahorro no puede atender situaciones como la planteada por él, dada la naturaleza jurídica de esa entidad y la clase del crédito en cuestión, pues las normas invocadas están referidas a obligaciones pactadas bajo el sistema UPAC.

2. En ese sentido, se pronunció la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, que declaró el estado de emergencia económica y social en virtud del cual fue expedido el Decreto 2331 de ese mismo año.

3. El hecho de que la Ley 546 de 1999 haya extendido la vigencia de la figura regulada en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 no implica la ampliación del componente de destinatarios de la norma, incluyendo el particular sistema de financiación de vivienda ofrecido por el Fondo Nacional del Ahorro.

4. El demandante debe ser consciente de los compromisos voluntaria y autónomamente adquiridos con el Fondo Nacional del Ahorro y de la responsabilidad que ello conlleva. Así, según los términos pactados en el contrato respectivo, la única forma de extinguir la obligación hipotecaria es el pago de la misma, no siendo aceptable la dación en pago propuesta.

3. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, ordenó al Fondo Nacional del Ahorro dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, reglamentado por el Decreto 908 de 1999.

Para adoptar esa decisión consideró que en este caso se cumplen los presupuestos fácticos para la forzosa aceptación de la dación en pago ofrecida por el deudor hipotecario, pues así se desprende de lo informado por el apoderado de la entidad demandada al referirse a las razones de la misma para negarse a dar aplicación a las normas invocadas por el actor.

En relación con tales supuestos, aclaró que los alivios o alternativas de que tratan los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999 se aplican de manera general a todos los deudores de créditos hipotecarios para vivienda, tal como lo concluyó el Consejo de Estado al resolver un caso similar.

4. La impugnación

El apoderado del Fondo Nacional del Ahorro impugnó la sentencia del tribunal y, como fundamento de su inconformidad con la misma, insistió en los argumentos expuestos al formular la demanda, los cuales consideró no analizados en el fallo impugnado.

En escrito separado, presentado antes de que se registrara el proyecto de fallo, solicitó tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 161 de 2005, que modificó el Decreto 611 de 2001 en relación con las operaciones de administración de bienes y derechos originados en operaciones relacionadas con su objeto social, por parte de las entidades de crédito.

II. Consideraciones

El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos.

En el caso en estudio el señor Hernán López Pulido, actuando en nombre propio, ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Fondo Nacional del Ahorro que, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 3º del Decreto 908 de 1999, reciba, a título de dación en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado por el demandante, el bien inmueble de propiedad de este sobre el cual recae la hipoteca con la que la acreencia fue garantizada.

El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda, luego de concluir en el desconocimiento de lo dispuesto en las disposiciones acusadas, a partir de la constatación, en el caso concreto, de los supuestos exigidos en ellas para que la obligación reclamada sea exigible de la entidad demandada.

El apoderado del Fondo Nacional del Ahorro impugnó la sentencia del tribunal para insistir en que la figura de la dación en pago no es de recibo para créditos como el del demandante, dada la naturaleza del mismo y de esa entidad.

De la obligación contenida en la norma señalada como incumplida y de la exigibilidad de la misma a la entidad demandada

A fin de resolver la controversia planteada, sea lo primero anotar que la acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, razón por la que no es de recibo la exigibilidad de conductas que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, carecen de obligatoriedad, de modo que es necesario que el mandato incumplido sea imperativo y que se traduzca en un deber concreto, en una orden dirigida directamente a la autoridad demandada, como para que, verificados los supuestos de hecho del caso, su cumplimiento pueda exigírsele.

De manera que, en primer término, corresponde a la Sala analizar el contenido normativo de las disposiciones señaladas como incumplidas por el Fondo Nacional del Ahorro, para establecer si las mismas contienen un deber claro en cabeza de esa entidad, en el sentido que plantea el demandante.

Ocurre que mediante el Decreto Legislativo 2331 de 1998, el Gobierno Nacional dictó “medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias” y, en el capítulo denominado “Normas de alivio a los deudores hipotecarios”, dispuso lo siguiente:

“ART. 14.—A partir de la entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado.

La entidad financiera que reciba la dación podrá demostrar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha entidad que, como resultado de la dación, y una vez descontados los intereses moratorios, tuvo una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por el fondo, la entidad tendrá derecho a que este le otorgue un prestamo por igual cuantía, que será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10) años, con una tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la República para cada año más cinco puntos”.

Esta disposición fue reglamentada por el Decreto 908 de 1999, en los siguientes términos:

ART. 1º—La dación en pago de que trata el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 se aplicará respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda.

ART. 2º—Los costos generados por la formalización de la dación en pago y por cualquier otro concepto relacionado con ella, tales como gastos notariales, impuestos de registro, beneficencia, entre otros, corresponderá asumirlos al respectivo establecimiento de crédito, y no podrán ser trasladados por ningún motivo al deudor hipotecario.

ART. 3º—La oferta de dación en pago que, en los términos del artículo 1º del presente decreto, realice el deudor de un crédito hipotecario para vivienda es obligatoria para el establecimiento de crédito, el cual no podrá rechazarla, ni exigir al deudor pago adicional por ningún otro concepto”.

Finalmente, se tiene que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 57 de la Ley 546 de 1999, el alivio previsto en el artículo 14 del Decreto Legislativo 2331 de 1998 se extiende hasta el 31 de enero del año 2000.

Para la Sala es claro que la oferta de dación de pago que realice el deudor de un crédito hipotecario para vivienda es de obligatoria aceptación por parte del establecimiento de crédito, el cual no podrá rechazarla, ni exigirle pago adicional por ningún otro concepto. Sin embargo, para la exigibilidad de esa obligación, la dación en pago debe predicarse respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda y es necesario que el valor de la deuda supere el valor comercial del bien.

En efecto, la obligatoriedad de la aceptación de la dación en pago que se ofrezca en esas condiciones no solo fue expresamente dispuesta en la normatividad que reglamentó esa figura (D. 908/99, art. 3º, antes transcrito), sino que bajo ese entendimiento fue declarada la exequibilidad de la norma del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998. Así, al estudiar la constitucionalidad de esta norma, la Corte Constitucional concluyó en su exequibilidad condicionada bajo “el entendido de que las entidades financieras a las que el deudor formule solicitud de dación en pago, en la hipótesis de la norma, están obligadas a aceptarla. Los créditos contemplados en este artículo se otorgarán a las entidades financieras en la medida de las disponibilidades de recursos de Fogafín, según se vayan generando por la aplicación de los mecanismos de financiación de la emergencia” (1) .

Ahora bien, en la impugnación se plantea que las normas invocadas como incumplidas están referidas a obligaciones pactadas bajo el sistema UPAC, esto es, a créditos de naturaleza distinta a aquellos que ofrece el sistema de financiación de vivienda del Fondo Nacional del Ahorro, lo cual, según el apoderado de esa entidad, imposibilita la aplicación de esas disposiciones respecto de estos últimos. Y, para reforzar su afirmación, señala que en ese sentido se pronunció la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, que declaró el estado de emergencia económica y social en virtud del cual fue expedido el Decreto 2331 de ese mismo año.

Al respecto, la Sala advierte que la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del citado decreto, señaló lo siguiente en relación con el punto que se analiza (2) :

“II. Que algunos de los subsectores del sistema financiero, especialmente aquellos a los que concurre la población económicamente más vulnerable, si presentan síntomas de deterioro, que hicieron prever una crisis de tal trascendencia, que hubiera afectado gravemente el patrimonio y el interés público, si no se tomaban medidas extraordinarias, dada la insuficiencia de los mecanismos e instrumentos ordinarios.

En consecuencia, respecto de esos subsectores, la Corte encuentra justificada la medida de emergencia adoptada por el gobierno, a la luz del ordenamiento superior.

Los subsectores para los cuales la Corte encuentra exequible la declaratoria de emergencia contenida en el Decreto 2330 de 1998 objeto de revisión, son los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público.

III. Esos subsectores, además de recoger a los usuarios del sistema financiero que representan los segmentos de población más vulnerables, tienen una protección constitucional específica y especial, que justifica medidas de excepción, pues se imponen sus intereses en cuanto articulados a sus necesidades básicas y a la realización de sus derechos fundamentales” (resalta la Sala).

Y, posteriormente, al revisar la constitucionalidad del Decreto 2331 de 1998, esa misma corporación señaló lo siguiente (3) :

“Sencillamente las personas que se encuentran en la hipótesis de la norma han sido víctimas de la crisis generada por el sistema UPAC, por las altas tasas de interés y por el momento económico, y son ellas las que integran, junto con los otros dos sectores respecto de los cuales esta Corte aceptó que cabía la declaración de emergencia económica, el núcleo humano en cuyo beneficio fueron dictadas las medidas de excepción”.

De manera que, para la Corte Constitucional, los subsectores del sistema financiero respecto de los cuales cabía la declaración de emergencia económica eran solo tres, a saber: (i) los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; (ii) el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; (iii) y las instituciones financieras de carácter público.

Por tanto, es claro que, para esa corporación, solamente las personas que hicieran parte de esos sectores eran beneficiarias de las medidas de excepción dictadas para remediar la situación de emergencia.

En ese sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, al efectuar el control automático de legalidad del Decreto 908 de 1999, señaló al respecto lo siguiente:

“(…) las medidas que se expidan para atender la emergencia deben estar destinadas a ofrecer soluciones a los problemas de los deudores del sistema de financiación de vivienda en particular, así como de los otros dos sectores afectados materialmente por la crisis, según definición adoptada por la Corte Constitucional”.

Sin embargo, según reiterada jurisprudencia de esta corporación, se entiende que los deudores de obligaciones hipotecarias adquiridas con el Fondo Nacional del Ahorro son beneficiarios de la medida de excepción prevista en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998. En otras palabras, en criterio de esta corporación, las ofertas de dación en pago que se formulen bajo las condiciones señaladas en esa disposición y en el Decreto 908 de 1999 son de obligada aceptación por parte del Fondo Nacional del Ahorro.

En efecto, en una primera oportunidad, luego de citar apartes de la motivación de los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999, así como de los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la constitucionalidad y la legalidad de tales normas, respectivamente, la Sección Tercera de esta corporación señaló en un caso similar, adelantado también contra el Fondo Nacional del Ahorro, lo siguiente (4) :

“Nótese cómo no se encuentra indicación alguna que permita concluir que los mecanismos allí previstos benefician únicamente a los deudores hipotecarios de vivienda bajo la modalidad del sistema UPAC; por el contrario, como ha quedado establecido, aquellos cobijan en general a los deudores de créditos hipotecarios para vivienda, ya sea que estén afectados por la aplicación del sistema UPAC, o, por las altas tasas de interés, lo importante es que se encuentren en imposibilidad de pagar y que cumplan con los requisitos legalmente señalados para acceder efectivamente a los distintos mecanismos de alivio previstos.

Por lo anterior, y siguiendo la orientación de la Sala Plena sobre el particular, para esta Sala el cumplimiento de los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999 es exigible a la entidad demandada; de allí que la solicitud de cumplimiento está llamada a prosperar, por lo que, el fallo del tribunal mediante el cual se ordenó al Fondo Nacional del Ahorro estudiar la procedencia de la dación en pago de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, será confirmado”.

Y, posteriormente, la Sección Cuarta de esta corporación, con apoyo en los mismos antecedentes jurisprudenciales, reiteró el criterio anterior al sostener (5) :

“De las normas transcritas, resulta claro para la Sala que la dación en pago es aplicable a ‘deudas hipotecarias para vivienda’ y de manera contraria a lo expresado por la entidad accionada, no se advierte que las disposiciones citadas limiten o condicionen tal beneficio a ‘deudas hipotecarias para vivienda pactadas en Upacs’.

(…)

Así las cosas, se reitera que para la Sala tanto del texto mismo de las normas como de los citados argumentos expuestos tanto por la Corte Constitucional como por esta corporación, no se advierte circunstancia diferente a la que los beneficios otorgados a los deudores de créditos hipotecarios son aplicables sin importar si estos fueron pactados o no en Upacs, pues la norma no hace referencia expresa a tal distinción.

En consecuencia la Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo del Cauca y en su lugar ordenará al Fondo Nacional del Ahorro para que una vez cumplidos por parte del accionante los requisitos exigidos por las normas pertinentes, proceda a recibir el inmueble ofrecido por el deudor en dación en pago”.

En esta oportunidad, esta Sala reitera esa hermenéutica, en cuanto reafirma que del contenido de las disposiciones que regulan la dación en pago como medida de alivio a favor de los deudores hipotecarios no se desprende que dicha medida no cobija los créditos hipotecarios otorgados por el Fondo Nacional del Ahorro.

Precisado lo anterior, debe la Sala pronunciarse en relación con el argumento planteado por el impugnante como razón adicional para concluir en la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 —reglamentado en el Decreto 908 de 1999— a las obligaciones hipotecarias suscritas con el Fondo Nacional del Ahorro.

Dicho argumento es aquel según el cual, de conformidad con los términos pactados al suscribir las obligaciones hipotecarias con ese fondo, la única forma de extinguir tales acreencias es el pago de lo prestado, no siendo aceptable la aplicación de otras figuras extintivas de las obligaciones, como es la dación en pago. Y, para reforzar esa afirmación, trae a colación la nueva redacción del artículo 1º del Decreto 611 de 2001 (modificado por el D. 161/2005), que señala las operaciones de administración de contratos y activos que pueden realizar los establecimientos de crédito en razón de operaciones autorizadas a estas instituciones.

Al respecto, se recuerda que todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales, así mismo, que los contratos deben ejecutarse de buena fe y, por consiguiente, obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación o que por ley pertenecen a ella (artículos 1602 y 1603 del Código Civil).

De manera que si los contratos se celebran para cumplirse y, por tanto, el obligado debe estar dispuesto a ejecutarlos en los términos pactados, es válido considerar que si en el acuerdo se pacta una única forma para extinguir la obligación, en principio será esa y no otra a la que debe acudir el deudor en procura de la solución de su deuda.

Sin embargo, el principio de la autonomía de la voluntad que desarrollan las reglas mencionadas encuentra límites en el ordenamiento jurídico, la conveniencia social y el interés público. En ese sentido, no debe soslayarse el papel interventor del Estado que, fundado en principios de equidad, regula imperativamente las relaciones entre los particulares, con el propósito de alcanzar un pleno desarrollo económico ligado al logro efectivo de una justicia social.

Así las cosas, no hay duda de que las cláusulas del acuerdo que pudieran haberse pactado en los términos a que alude el impugnante ceden ante los mecanismos que, orientados a resolver la grave situación de los deudores por créditos de vivienda, se dispusieron a manera de alivios en el marco de la emergencia económica y social que se decretó en el territorio nacional a finales del año 1998.

Por tanto, debe concluirse que no son de recibo ninguno de los argumentos expuestos por el impugnante para concluir en la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 —reglamentado en el Decreto 908 de 1999— a las obligaciones hipotecarias suscritas con el Fondo Nacional del Ahorro.

En ese orden de ideas, como conclusión de lo hasta aquí expuesto, la Sala considera que la obligación que se desprende de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 y en el Decreto 908 de 1999, se traduce, en este caso, en que la oferta de dación de pago que realice el deudor de un crédito hipotecario para vivienda es de obligatoria aceptación por parte del Fondo Nacional del Ahorro, el cual no podrá rechazarla, ni exigirle pago adicional por ningún otro concepto, siempre y cuando la dación en pago se predique de un solo inmueble por deudor y se constate que el valor de la deuda supera el valor comercial del bien.

De la demostración del incumplimiento en el caso concreto

Aclarado lo anterior, debe la Sala ocuparse de la verificación del incumplimiento alegado por el señor Hernán López Pulido. Al respecto, en el expediente obran los siguientes documentos:

1. Copia de la escritura pública 2.777 del 7 de noviembre de 1996 en la que consta la compra del bien inmueble ubicado en la calle 6C Nº 6-14 de la urbanización San Francisco de la ciudad de Tunja por parte del señor Hernán López Pulido y la hipoteca que sobre ese bien se constituyó a favor del Fondo Nacional del Ahorro para garantizar el crédito otorgado por esa entidad al comprador en cuantía de $ 15.585.600 (fls. 34 a 44).

2. Recibo de pago número 8.930, con vencimiento el 12 de febrero de 1999 y por valor de $ 1.345.085, correspondiente al crédito hipotecario del señor Hernán López Pulido con el Fondo Nacional del Ahorro que, para esa fecha indicaba como saldo la suma de $ 21.483.269 (fl. 45).

3. Copia del avalúo comercial practicado al inmueble ubicado en la calle 6C Nº 6-14 (manzana F, casa 16) de la ciudad de Tunja, por valor de $ 18.700.000 (fls. 46 a 57).

4. Copia de la carta sin fecha presentada por el demandante al presidente del Fondo Nacional del Ahorro en la que pone en su consideración la dación en pago del inmueble de su propiedad hipotecado a esa entidad (fls. 58 y 59).

5. Oficio 89615 del 2 de septiembre de 2003 del jefe de quejas y reclamos del Fondo Nacional del Ahorro dirigido al demandante, en el que, en respuesta a la comunicación anterior, informa lo siguiente (fls. 60 y 61):

“En virtud del contrato, la prestación debida en este caso es la restitución del dinero prestado, en los términos acordados en el mismo, de tal forma que, para que la obligación se extinga, usted debe pagar la mencionada suma. Ahora bien, respecto a su intención de restituir la suma mutuaza con una prestación diferente acordada por las partes, es decir, dar aplicación a lo que en derecho se conoce como la figura de dación en pago, nos permitimos recordarle que la ley establece que a ninguna de las partes le es permitido unilateralmente cambiar el objeto debido y en consecuencia el pago tendrá que ajustarse a las condiciones trazadas en el título, en nuestro caso el título consta en la mencionada escritura.

(…).

Por lo expuesto, no se accede a su petición de recibir en dación en pago el inmueble actualmente hipotecado a la entidad y por ende, es su obligación continuar restituyéndonos la suma prestada en calidad de mutuo en los términos acordados en el contrato”.

6. Copia de otra carta sin fecha presentada por el demandante al presidente del Fondo Nacional del Ahorro en la que insiste sobre la oferta de dación en pago (fl. 62).

7. Oficio 21419 del 4 de marzo de 2004 del coordinador del grupo de cobranzas del Fondo Nacional del Ahorro, en el que, en respuesta a la comunicación anterior, informa que esa entidad está implementando los mecanismos que permitan tramitar solicitudes de dación en pago y que, una vez ese proceso culmine, sería avisado para lo pertinente (fl. 63).

8. Copia de la carta dirigida por el demandante al presidente del Fondo Nacional del Ahorro, recibida en esa entidad el 15 de marzo de 2004, en la que insiste en su oferta de dación en pago (fl. 64).

9. Recibo de pago número 200408261083, con vencimiento el 15 de septiembre de 1999 y por valor de $ 12.244.069, correspondiente al crédito hipotecario del señor Hernán López Pulido con el Fondo Nacional del Ahorro que, para esa fecha indicaba como saldo la suma de $ 25.861.370 (fl. 68).

10.Copia de la carta enviada por el demandante al presidente del Fondo Nacional del Ahorro el 10 de septiembre de 2004 con el fin de constituirlo en renuencia respecto del deber previsto en los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 3º del Decreto 908 de 1999 (fls. 65 y 66).

Así las cosas, para la Sala es claro que las razones aducidas por el Fondo Nacional del Ahorro, no solo al intervenir al proceso, sino al dar respuesta a las inquietudes del demandante, no constituyen justificaciones válidas para el desconocimiento de la obligación de que trata el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, reglamentada por el Decreto 908 de 1999, al menos, por las siguientes tres razones:

En primer término porque, según ha sido criterio reiterado de esta corporación, del contenido de las disposiciones que regulan la dación en pago como medida de alivio a favor de los deudores hipotecarios no se desprende que dicha medida no cobije los créditos hipotecarios otorgados por el Fondo Nacional del Ahorro.

Así mismo, porque los términos del contrato de mutuo a los que alude el impugnante ceden ante la obligatoriedad de normas de intervención económica como las invocadas, que buscan, en aplicación del principio de solidaridad, aliviar la grave situación de los deudores por créditos de vivienda.

Finalmente, porque, según se indicó antes, las condiciones para la exigibilidad del deber reclamado son, de un lado, que la dación en pago se predique de un solo inmueble por deudor y, de otro, que el valor de la deuda supere el valor comercial del bien hipotecado. Y ocurre que la ausencia de alguno de tales presupuestos no es razón invocada en la negativa de la entidad de aceptar la dación en pago ofrecida, que, se insiste, es de obligatoria acogida por el Fondo Nacional del Ahorro en cuanto se satisfagan conjuntamente las condiciones aludidas.

Demostrado, entonces, el incumplimiento injustificado de la obligación reclamada por parte del Fondo Nacional del Ahorro, es del caso ordenar su obedecimiento.

Por tanto, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

III. La decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia dictada el 12 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Magistrados: Filemón Jiménez Ochoa, Presidente—Reinaldo Chavarro Buriticá—Maria Nohemí Hernández Pinzón—Darío Quiñones Pinilla.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General

(1) Sentencia C-136 de 1999.

(2) Sentencia C-122 de 1999.

(3) Sentencia C-136 de 1999.

(4) Sentencia del 22 de junio de 2000, expediente ACU-1436.

(5) Sentencia del 26 de abril de 2002, expediente ACU-1291.

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