Sentencia 1502-03 de junio 19 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUSPENSIÓN O PARO COLECTIVO DEL TRABAJO

Verificación del cese de actividades.

EXTRACTOS: «El actor solicita en la demanda la declaratoria de nulidad de la Resolución 0841 de 14 de abril de 2003, suscrita por el Ministro de la Protección Social, “Por la cual se decide una solicitud de declaratoria de ilegalidad de unos ceses de actividades”, que tuvieron lugar los días 22 y 24 de enero de 2003, por parte de los trabajadores de la Empresa de Telecomunicaciones de Bucaramanga S.A. ESP, Telebucaramanga.

El problema jurídico radica en determinar, si el Ministerio de la Protección Social, cuando declaró la ilegalidad del cese de actividades, en la resolución acusada, pretermitió el trámite dispuesto por la Circular 019 de 30 de mayo de 1991 expedida por dicho ministerio y con ello desconoció el debido proceso a los miembros de la Unión Sindical de Trabajadores de las Telecomunicaciones de Colombia, USTC, por incurrir en falsa motivación, desvío de poder y expedición irregular del acto acusado [...].

Huelga y cese de actividades en servicios públicos esenciales

El derecho de huelga junto con el derecho de asociación sindical y las diversas formas de negociación colectiva, se constituyen en el soporte sobre el cual se edifica el derecho colectivo del trabajo, que busca equilibrar las relaciones entre patronos y trabajadores dentro de un marco legal que genere situaciones laborales más equitativas, democráticas y participativas; por ello la Carta Fundamental, admite que dentro de los marcos legales, a los trabajadores les asiste el derecho a utilizar ciertas medidas de presión, como la cesación concertada del trabajo a fin de proteger sus intereses en los conflictos socioeconómicos, derecho que es legítimo, debido a la situación de dependencia y divergencia de intereses en que se encuentran los trabajadores frente a los empleadores. Si se tiene en cuenta que estos conflictos son naturales en la vida social, el Estado social de derecho no puede desconocerlos, sino por el contrario proporcionales cauces institucionales adecuados, ya que la función del régimen constitucional no es suprimir el conflicto inmanente a la vida social, sino regularlo para que sea fuente de riqueza y se desenvuelva de manera pacífica y democrática.

Lo anterior, demuestra la trascendencia del derecho colectivo del trabajo y el tema de la huelga, que se constituye en mecanismo legítimo de los trabajadores para la defensa de sus intereses y un instrumento jurídico para la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta Política, tales como la dignidad de los trabajadores, el trabajo, la igualdad material y la realización de un orden justo.

En atención a la nueva concepción de nuestro país como un Estado social de derecho, se redefinió sin lugar a dudas, el derecho constitucional de la huelga, limitando la excepción a los servicios públicos esenciales, de manera que la garantía constitucional adquiriera el mayor rasgo de integridad posible, cuyo límite habría de ser solo aquel que por razones de interés social lo hiciera justificable.

Es así como el artículo 56 de la Carta Magna consagra un principio general y una limitación al mismo, pues de un lado, garantiza el derecho a la huelga y de otro, señala que este derecho no está constitucionalmente garantizado en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, porque esta debe ejercerse dentro del presupuesto del marco jurídico invocado por el preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general y bajo el entendimiento de que todo derecho tiene deberes correlativos.

Es evidente que la facultad que le otorgó la Carta Política al legislador para definir los servicios públicos esenciales, debe interpretarse a través del estudio sistemático de la normativa que regula la materia, de manera que permita la comprensión del real sentido que involucra el concepto de esencialidad, como aquel que se extiende a aquellos servicios cuya carencia compromete, el bienestar común en términos de fundamentalidad, por tratarse de la atención de necesidades básicas, consustanciales al individuo y la sociedad actual. Y es así, como las previsiones legales contenidas en los artículos 430 y 450 numeral 1º literal a del Código Sustantivo del Trabajo, en consonancia con la Carta Magna, prohíben la huelga y las suspensiones colectivas de trabajo en los servicios públicos esenciales.

Debe tenerse en cuenta, que en lo que a la huelga concierne, de conformidad con lo dispuesto en el título II del Código Sustantivo del Trabajo, artículos 429 y siguientes, se encuentra precedida de pasos previos o diferentes etapas, tales como: la denuncia de la convención colectiva, el arreglo directo y si no existe acuerdo sobre los puntos de inconformidad relacionados con el conflicto económico o de interés, tiene lugar la declaratoria de la misma.

De suerte que, en tratándose del cese de actividades o paro colectivo de trabajo, que son actos de fuerza realizados de manera intempestiva por los trabajadores, otro ha de ser el tratamiento jurídico, en tanto que se omiten los trámites previos, por ser una medida de hecho, que encuentra su regulación en los artículos 450 y siguientes del estatuto laboral, de donde se colige que su legalidad se ata a los supuestos que no se encuentran contemplados en este artículo.

Con lo anterior se tiene, que no le asiste razón al sindicato actor cuando fundamenta su demanda en las normas que regulan el derecho a la huelga, porque el presente litigio versa sobre un cese de actividades en la prestación de un servicio público fundamental, como es el de la telefonía [...].

Naturaleza de las circulares expedidas por el Ministerio de la Protección Social

Debe precisarse, que bajo el entendido, de que acto administrativo es aquella declaración unilateral de voluntad efectuada en ejercicio de la función administrativa, capaz de producir efectos jurídicos (12) ; no todos los actos emitidos por el Ministerio de la Protección Social revisten este carácter; es así, como no todas las circulares que el ministerio en mención profiere, contienen conductas voluntarias de la administración capaces de producir efectos jurídicos.

Pues bien, tal como lo ha señalado la jurisprudencia (13) , la administración utiliza el vocablo “circular” en dos de sus acepciones: como orden que una autoridad superior dirige a todos o gran parte de sus subalternos, que también puede cobijar a los particulares, cuando desarrollan actividades sujetas a la inspección y vigilancia del Estado, que es la que corresponde a circular de servicio (14) . Y como cada una de las cartas o avisos iguales dirigidos a un determinado sector o grupo de personas públicas o privadas interesadas en el asunto informado, que es la que se denomina circular informativa.

Se establece entonces, que la Circular 019 de 30 mayo de 1991, se inscribe en la segunda modalidad, si se tiene en cuenta que en la misma se informa a los “directores generales, regionales del trabajo, jefes de división, sección, inspectores de trabajo de todo el país y alcaldes municipales”, sobre el proceso de verificación de ceses colectivos de actividades, en el sentido de que el acta de verificación del cese de actividades, que hace posible la declaratoria de ilegalidad del mismo, es aquella que permite la participación de representantes o voceros de empleadores y trabajadores, y es para dicho efecto, que informa los lineamientos mínimos que deben observar los funcionarios al verificar los ceses de actividades en relación con dicha participación, sin que impida “la toma de decisiones administrativas correspondientes cuando los mismos se hallen debidamente comprobados o su realización resulte ostensible”.

Conclusión

Según las pruebas obrantes en el expediente, los hechos relacionados con el cese parcial de actividades en las dependencias de Telebucaramanga, los días 22 y 24 de enero de 2003, fueron verificados por los funcionarios de la dirección territorial de Santander del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, según informan las respectivas actas, en las que se dejó constancia de que parte del personal que laboraba en las dependencias de dicha empresa realizó efectivamente el cese en mención.

En efecto, aparece el acta de 22 de enero de 2003, en la que consta que para acreditar la existencia del cese de actividades, se comisionó a la inspectora de trabajo, quien se hizo presente en las instalaciones de “La Rosita” de la Empresa Telebucaramanga a las 4:40 de la tarde, donde fue atendida por el gerente encargado de dicha empresa y el director de la zona norte, “siendo invitado el sindicato para que participara en la presente constatación y manifestaron que no participarían en la misma...”, y una vez recorridas las instalaciones, la funcionaria pudo constatar el personal que se encontraba en sus puestos de trabajo, para establecer “... que existe por parte de los trabajadores un cese parcial de actividades de los funcionarios operativos” (fl. 280 cdno. ppal.).

También se aprecia que el 24 de enero de 2003, la inspectora de trabajo verificó el cese de actividades a las 3:00 de la tarde, en las instalaciones de la empresa ubicadas en la calle 36 Nº 14-71, quien en compañía de la subgerente y el secretario general encargado ingresó a las instalaciones de la empresa y solicitó a una persona perteneciente a la junta directiva del sindicato que asistiera a la diligencia, quien se negó a atenderla porque manifestó que estaba en una reunión. Luego de dejar constancia de los trabajadores que se encontraban laborando en la planta y de finalizar el recorrido, la funcionaria concluyó que había cese de actividades de manera parcial (fl. 279 del cdno. ppal.) (15) .

Se colige entonces, sin lugar a dudas, que algunos trabajadores de Telebucaramanga, suspendieron su actividad laboral de manera intempestiva, sin poder hacerlo válidamente, porque el legislador no permite esta clase de conductas en los servicios públicos esenciales; por tanto, en virtud de lo dispuesto por el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo el ministerio del ramo podía declarar su ilegalidad, como en efecto lo hizo por medió del acto acusado. Advirtiendo además, que no resulta ser válido el argumento del sindicato demandante en el sentido de que las jornadas obedecieron a la realización de asambleas informativas, pues debe señalarse que en la legislación no existe disposición alguna, que permita a los trabajadores suspender sus servicios a fin de concurrir a informativos sindicales o que consagre como un derecho de aquellos, acudir cuando a bien lo tengan a reuniones sindicales, con menoscabo de la prestación oportuna y adecuada del servicio que se les ha encomendado.

Con lo anterior, observa la Sala que no le asiste razón a la procuradora delegada ante la corporación, cuando asiente en la declaratoria de nulidad del acto acusado, con fundamento en que no se cumplió la verificación del cese de actividades de la forma como lo exige la Circular 019 de 1991 y que en consecuencia se produjo la violación al debido proceso; pues, no puede argumentarse válidamente la vulneración de dicho principio, cuando la suspensión de las actividades por parte de los trabajadores era a todas luces ilegal y su declaratoria de ilegalidad se produjo con apego a lo establecido en la ley y no conforme a lo dispuesto por una circular que solo obedece a un propósito informativo, de la que no se infiere una clara voluntad o propósito del ministerio de producir efectos jurídicos, en la medida en que no crea ni extingue o modifica situación jurídica alguna y que carece de carácter coercitivo o imperativo, porque no existe en ella disposición que la haga obligatoria ni que prevea sanciones por su inobservancia.

Y es que debe tenerse en cuenta que el principio del debido proceso se traduce en el conjunto de actuaciones que deben desarrollar las autoridades públicas y privadas al igual que los sujetos procesales, a fin de respetar al máximo las formas propias de las ritualidades y asegurar plenamente los derechos sustantivos lo que constituye una garantía para el ciudadano en el Estado de derecho; garantía que no aplica en el caso en el que el procedimiento no cuenta con definición legal, sino que se informa en una circular sin carácter obligatorio.

Entonces, al no presentarse la aludida vulneración la Sala se sustraerá del estudio de la expedición irregular del acto, la falsa motivación y la desviación de poder alegadas en la demanda.

No siendo necesarios otros razonamientos adicionales, la Sala negará en este caso las súplicas de la demanda».

(Sentencia de 19 de junio de 2008. Expediente 1502-03. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren).

(12) Dromi, Roberto. Derecho administrativo. Editorial Ciudad Argentina. Décima Edición. 2004, págs. 360 a 365.

(13) Sentencias de 7 de septiembre de 2000. Sección Primera. Expediente 6152. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa y de 10 de marzo de 2005. Sección Quinta. Expediente ACU-750, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(14) En la sentencia de 20 de marzo de 1992. Sección Cuarta. Expediente 369, M.P. Guillermo Chahín Lizcano, se advirtió, que si bien es cierto, que de conformidad con lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, es posible la demanda de nulidad contra las “circulares de servicio”, también lo es, que las mismas son objeto de demanda siempre y cuando sean o contengan actos administrativos, es decir, conductas voluntarias de la administración capaces de producir efectos jurídicos.

(15) Se precisa que el acta de constatación de cese de actividades del 29 de enero de 2003 visible a folios 278 del cuaderno principal, no es objeto del litigio.

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