Sentencia 15042 de marzo 6 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2004-00092-00(15042)

Consejero Ponente:

Dr. Hector J. Romero DÍaz

Actor: Dirección Nacional de Estupefacientes

Demandado: Direccion de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Bogotá, D.C., seis de marzo de dos mil ocho.

Fallo

EXTRACTOS: «En ejercicio de la acción pública del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la Dirección Nacional de Estupefacientes solicitó la nulidad del Concepto 2186 de 2003, proferido por la DIAN.

Si bien la demandante pidió la nulidad de todo el concepto, la Sala transcribe los apartes más importantes del mismo, debido a su extensión.

Problema jurídico:

¿Cuál es el procedimiento para el cobro de obligaciones relativas a impuestos administrados por la DIAN y a cargo de contribuyentes incursos en procesos penales derivados de la Ley 30 de 1986, cuyos bienes se encuentran en proceso de extinción de dominio?

Tesis jurídica:

El procedimiento de cobro de obligaciones administradas por la DIAN, frente a contribuyentes incursos en procesos penales derivados de la Ley 30 de 1986 cuyos bienes se encuentran en proceso de extinción de dominio, es el señalado en el título VIII del estatuto tributario.

[...].

[...]Problema jurídico:

¿Cómo se satisface un crédito fiscal cuando los bienes cautelados en un proceso administrativo de cobro coactivo que adelante la DIAN, sean objeto de un proceso de extinción de dominio con destinación específica, por delitos contemplados en la Ley 30 de 1986?

Tesis jurídica:

La satisfacción del crédito fiscal cuando los bienes cautelados en un proceso administrativo de cobro coactivo que adelante la DIAN, sean objeto de un proceso de extinción de dominio con destinación específica por delitos contemplados en la Ley 30 de 1986, tendrá la prelación prevista en las normas civiles y para ello operan las condiciones que en materia de concurrencia de embargos, se prevén en el estatuto tributario y en el Código de Procedimiento Civil.

[...].

Interpretación jurídica

[...].

Dentro de los bienes sobre los que se ejerce el derecho de “Prenda general de los acreedores”, puede darse el caso que nos ocupa, es decir, que se trate de aquellos sobre los cuales se adelanta un proceso de extinción de dominio por haberse adquirido con grave deterioro de la moral social, cuando su propietario es sujeto activo de los delitos contemplados en el estatuto nacional de estupefacientes y las normas que lo modifiquen o adicionen; causal prevista constitucional y legalmente como imputable a tales circunstancias; procesos en los que se prevé que en todo caso, quedan a salvo los derechos de terceros de buena fe.

[...] el ordenamiento jurídico colombiano no contempla ni la inembargabilidad de los bienes sometidos a proceso de extinción de dominio, ni determina que se les separe de la masa que garantiza las acreencias de su dueño, como tampoco los retira de aquellos con que se puedan satisfacer los créditos de terceros.

[...] al formar parte del patrimonio del deudor estos bienes hasta que se produzca un fallo definitivo que extinga el derecho de propiedad en cabeza de este, los mismos serán prenda de garantía de sus acreencias, entre las cuales están en el grupo del primer orden las fiscales; garantía sujeta al tratamiento dispuesto por la ley, que al respecto como se dijo no señala restricción alguna.

Contrario sensu, producida la decisión definitiva de extinción del derecho de dominio, resulta obvio concluir que el bien ya no es del deudor, luego tampoco puede ser objeto de medidas cautelares en su contra, porque además, tal decisión debió producirse respetando el debido proceso, en el que se tenía la obligación de preservar o dejar a salvo los derechos de los terceros de buena fe.

[...] el aprovechamiento bien del valor de la propiedad vendida de manera forzada, como de sus frutos, debe entrar a satisfacer los créditos legalmente acreditados en el proceso, preservando la prevalencia de los mismos hasta su cancelación total; comportamiento a observarse de manera obligante tanto en el proceso coactivo como en el de extinción de dominio.

En cuanto a sus interrogantes relacionados con los impuestos que se generen directamente sobre los bienes, así como para el cancelarlos, es tema que escapa a la órbita de competencia de esta entidad, por lo que no es viable emitir pronunciamiento al respecto. Sin embargo, es de indicar que sobre la materia de manera expresa se ocupó el artículo 9º de la Ley 785 de 2002. Resta hacer claridad que es situación distinta el hecho que los bienes sean realizados para que con su producto se obtenga el pago de acreencias del deudor, al hecho mismo de los gravámenes que soporten tales bienes.

[...].

De lo anterior, se puede concluir que, cuando los bienes objeto de medida cautelar en un proceso administrativo de cobro coactivo, a la vez sean objeto de la acción de extinción del derecho de dominio en el que no se ha proferido decisión definitiva de extinción, pueden ser objeto de venta forzada en el primero para el pago de las acreencias fiscales, caso en el cuál (sic), tanto el producto del remate como el de los frutos que el bien produzca, se aplicará hasta cubrirlo, con la observancia legal de la prelación de créditos y de la concurrencia de embargos previstos en las normas de carácter civil, por cuanto el bien que sigue perteneciendo al patrimonio del deudor, tiene la condición de ser prenda general de garantía para los acreedores, bienes respecto de los cuales además no se establece trato diferente por la ley.

Igualmente, si se llegare en el proceso de extinción a proferir sentencia definitiva en tal sentido, habiéndose hecho valer los derechos de prenda por el acreedor fiscal, el juez de conocimiento realizará la venta en pública subasta y con su producto, cancelará estas obligaciones con la prelación indicada en el ordenamiento civil, por disposición expresa de las normas que rigen la materia”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Decide la Sala sobre la legalidad del concepto de la DIAN 2186 de 2003, conforme al cual dicha entidad puede iniciar y concluir el cobro coactivo de créditos fiscales (E.T., arts. 823 y ss.), a cargo de los dueños de bienes objeto de medidas cautelares, dentro de procesos de extinción de dominio. Lo anterior, por cuanto las acreencias a favor de la DIAN tienen prelación legal, y los bienes en mención hacen parte del patrimonio del deudor, motivo por el cual constituyen prenda común de los acreedores.

Conforme a la Ley 793 de 2002 (1) la acción de extinción de dominio implica la pérdida, a favor del Estado, del derecho de propiedad sobre bienes, sin contraprestación alguna para su titular, cuando, entre otras causales, los mismos provengan de un incremento patrimonial injustificado, de actividades ilícitas o de las que atenten contra el régimen constitucional o legal (arts. 1º y 2º).

La acción de extinción de dominio es constitucional, pública, judicial, directa, de carácter real y de contenido patrimonial; además, es autónoma, distinta e independiente de cualquier otra acción penal que se haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya desprendido o en la que tuviera origen, sin perjuicio de los terceros de buena fe exentos de culpa (L. 793/2002, arts. 1º y 4º).

Es constitucional, porque fue consagrada directamente por el constituyente (art. 34 de la Carta), como las acciones de tutela, populares y de cumplimiento; pública, pues a través de la extinción se tutelan intereses superiores del Estado como el patrimonio y el tesoro públicos y la moral social; judicial, porque a través de un acto jurisdiccional del Estado se desvirtúa la legitimidad del dominio sobre unos bienes, y la declaración de extinción de dominio está rodeada de garantías como el debido proceso y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción (2) .

Además, la acción en comentario es autónoma del derecho penal, pues, no es una pena y procede independientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible el afectado; y del derecho civil, porque no se circunscribe a la órbita patrimonial del particular sino al interés público. También es directa, porque solo es procedente cuando se demuestra uno de los supuestos consagrados por el constituyente: enriquecimiento ilícito, perjuicio del tesoro público o grave deterioro de la moral social (3) .

A su vez, es una acción de carácter real por cuanto recae sobre cualquier derecho real principal o accesorio, independientemente de quien tenga en su poder o haya adquirido los bienes y sobre los bienes mismos (L. 793/2002, art. 4º).

Los bienes objeto de extinción de dominio son todos aquellos susceptibles de valoración económica, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, o aquellos sobre los cuales pueda recaer derecho de propiedad, al igual que los frutos y rendimientos de los mismos. También son objeto de extinción de dominio los bienes y valores equivalentes cuando no fuere posible ubicar o extinguir el dominio de los bienes determinados sobre los cuales verse la extinción, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe exenta de culpa (art. 3º, ib).

El proceso de extinción lo inicia la Fiscalía General de la Nación y la sentencia la profiere el juez penal del circuito especializado del lugar donde se encuentren ubicados los bienes (art. 11, ibídem).

En el trámite de la acción, el fiscal puede decretar medidas cautelares o solicitar al juez que las adopte. Las medidas consisten en la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, con inclusión del dinero depositado en el sistema financiero y títulos valores, junto con sus rendimientos, lo mismo que en la orden de no pagarlos, cuando no sea posible su aprehensión física (L. 793/2002, art. 12). En todo caso, la Dirección Nacional de Estupefacientes es la secuestre o depositaria de los bienes embargados o intervenidos (ibídem).

Además, por mandato del artículo 1º de la Ley 785 de 2002, la Dirección Nacional de Estupefacientes es la administradora de los bienes que se encuentren afectados a una acción de extinción de dominio o a un proceso penal por los delitos de narcotráfico o conexos. Dicha administración comprende la enajenación, contratación, destinación y depósito provisional (4) .

De manera coherente, el artículo 12 de la Ley 793 de 2002 dispone que los bienes sobre los que recaigan medidas cautelares quedan, de inmediato, a disposición de la dirección, a través del fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado, que es una cuenta especial sin personería jurídica, el cual procederá, de preferencia, a constituir fideicomisos de administración o a celebrar contratos que mantengan la productividad y el valor de los bienes (5) .

Ahora bien, la sentencia puede declarar la extinción del dominio o abstenerse de hacerlo. En el primer caso, declarará la extinción de todos los derechos reales, principales o accesorios, desmembraciones, gravámenes o cualquiera otra limitación a la disponibilidad o uso del bien, y ordenará la tradición a favor de la Nación, a través del fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado (L. 793/2002, arts. 13 [9] y 18). Y, en el segundo, declarará que no procede la extinción de dominio, por lo cual los bienes objeto de la misma permanecen en el patrimonio del afectado.

Cabe anotar que mientras el proceso de extinción de dominio se encuentra en trámite, el afectado pierde las facultades de disposición y administración de los mismos, con el propósito de evitar que los enajene en el curso de la acción.

Sin embargo, a partir de la sentencia que decreta la extinción de dominio, los bienes pertenecen a la Nación, quien, en consecuencia, es la nueva propietaria. Por tanto, en virtud de dicha providencia se extingue el dominio para el dueño y adquiere este derecho la Nación. Así, el Estado puede disponer de los bienes a partir de la sentencia (6) .

De otra parte, dentro del trámite de extinción de dominio se prevé el emplazamiento de quienes figuren como titulares de derechos reales principales o accesorios, según el certificado de registro correspondiente, y de las demás personas que se sientan con interés legítimo en el proceso, para que comparezcan a hacer valer sus derechos sobre los bienes (L. 793/2002, art. 13 [3]).

Dentro de las personas con interés legítimo, se encuentran los acreedores del afectado, quienes, en consecuencia, están legalmente facultados para hacerse parte en el proceso de extinción de dominio.

Si tales acreedores no desean intervenir en el proceso de extinción de dominio o su intervención es rechazada, pueden reclamar sus créditos en procesos independientes de este, pero sobre bienes distintos a los que se encuentran en el trámite de extinción, pues, solo así se garantiza que mientras dure el proceso de extinción, los bienes cuya procedencia se cuestiona y de los cuales el deudor no tiene poder de disposición, queden sometidos a la administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

De manera coherente, la Ley 785 de 2002 fija los procedimientos que se deben tener en cuenta para administrar en debida forma los bienes que se encuentran en trámite de extinción de dominio (7) . Así, el artículo 9º de la citada norma dispone:

“Régimen tributario. Los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes no causan intereses remuneratorios ni moratorios durante el proceso de extinción de dominio, y en ese lapso se suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una vez enajenados los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de la venta. En ningún caso el Estado asumirá el pago de obligaciones tributarias causadas con anterioridad a la incautación del bien”.

El artículo transcrito señala que durante el proceso de extinción de dominio los impuestos sobre los bienes administrados por la actora no causan intereses remuneratorios ni moratorios, lo cual constituye una prohibición temporal ligada a la administración provisional de esos bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, teniendo en cuenta las dificultades que podrían generarse en dicha administración (8) .

También dispone la norma que durante el trámite de la extinción, se suspende el término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva.

Y, como los bienes sujetos a extinción de dominio son todos los que sean susceptibles de valoración económica, muebles o inmuebles, tangibles e intangibles, y los frutos y rendimientos de los mismos, al igual que los bienes y valores equivalentes, cuando no es posible ubicar los primeros (L. 793/2002, art. 3º), no puede entenderse que la suspensión del término para iniciar o continuar los procesos coactivos verse solamente sobre los impuestos que recaen sobre los muebles e inmuebles, y más concretamente sobre los impuestos de vehículos y predial, como erróneamente lo entiende la DIAN.

Ello, porque tal interpretación desconoce no solo el artículo 9º de la Ley 785 de 2002, sino el espíritu de dicha ley y de la 793 de 2002, que deben interpretarse en conjunto, pues, no resulta coherente que si todos los créditos del deudor cuyos bienes son objeto de extinción de dominio deben hacerse valer en el trámite de dicho proceso, solo deban suspenderse los procesos de cobro de los impuestos territoriales en mención.

Entonces, la suspensión del término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva mientras dure la extinción de dominio, debe entenderse en el contexto de que es respecto de todos los impuestos sobre los bienes en trámite de extinción (no solo el predial o el vehículos), “debido a la naturaleza de la acción [...], en donde precisamente se cuestiona la legitimidad de la propiedad”, por lo cual, mientras dura el trámite de la misma, es incompatible “un proceso paralelo que busque el cumplimiento de una obligación insatisfecha” (9) .

En consecuencia, el acto acusado en cuanto dispone que la DIAN debe cobrar los créditos fiscales a su favor de manera independiente del proceso de extinción de dominio que se encuentre en trámite y del embargo que dentro del mismo se haya decretado, implica la violación de los artículos 3º y 13 [3] de la Ley 793 de 2002 y 9º de la Ley 785 del mismo año, motivo por el cual se impone su nulidad.

Las razones anteriores son suficientes para anular el Concepto 2186 de 2003, expedido por la DIAN.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

ANÚLASE el Concepto de la DIAN 2186 de 2003.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) La Ley 793 estableció las reglas que gobiernan la acción de extinción de dominio y derogó la Ley 333 de 1996, que la regulaba. La última norma, a su vez, había sido suspendida por el artículo 22 del Decreto 1975 de 2002, expedido en ejercicio de las facultades del artículo 213 de la Constitución Política. La Ley 793 fue modificada por la Ley 1151 de 2007.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2003, M.P. doctor Jaime Córdoba Triviño.

(3) Ibídem.

(4) Desde el momento en que los bienes quedan a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, esta entidad puede enajenarlos, siempre que se trate de cosas fungibles o consumibles, o en general muebles que amenacen deterioro, o que de acuerdo con decisión del Consejo Nacional de Estupefacientes, amenacen perder severamente su valor comercial (L. 785/2002, art. 2º). La Dirección también puede celebrar contratos de arriendo, administración o fiducia para que los bienes sean productivos y destinarlos provisionalmente a otras entidades públicas o privadas (arts. 3º y 4º, ibídem).

(5) El artículo 12 de la Ley 793 de 2003 fue modificado por el artículo 13 de la Ley 1151 de 2007, por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006 - 2010.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2003, M.P. doctor Jaime Córdoba Triviño.

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-887 de 2004, M.P. doctor Alfredo Beltrán Sierra.

(8) Ibídem.

(9) Ibídem.

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