Sentencia 15077 de septiembre 25 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO DE PESAS Y MEDIDAS

No tiene sustento legal.

EXTRACTOS: «De acuerdo con los términos del recurso de apelación, debe la Sala determinar si el Alcalde de Piedecuesta (Santander) desbordó el principio de legalidad tributaria al establecer en el Decreto 85 de 1995, capítulo XII, artículos 207 a 215, el impuesto de pesas y medidas con fundamento en la facultad otorgada por el Acuerdo Municipal 39 de junio 9 de 1995.

La sentencia de primera instancia declaró la nulidad de las disposiciones acusadas, al considerar que el ejecutivo municipal se arrogó atribuciones propias del Congreso de la República, quien es el competente para crear impuestos o autorizar bajo determinados parámetros a las entidades territoriales para hacerlo. Además, encontró ilegal gravar los medidores utilizados por las empresas de servicios públicos, toda vez que a la luz del artículo 24 de la Ley 142 de 1994, está prohibido establecer impuestos para este tipo de empresas, en la medida en que no sean aplicables a los demás contribuyentes del impuesto de industria y comercio.

El municipio apelante concreta su inconformidad en tres aspectos a saber: Primero, aduce que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, porque el decreto simplemente complementó con el impuesto de pesas y medidas, el impuesto de industria y comercio contenido en la Ley 14 de 1983 y 49 de 1990. Segundo, que para nada transgrede la ley de servicios públicos, dado que el impuesto se estableció para la generalidad de los contribuyentes de industria y comercio que comercialicen sus productos a través de instrumentos de medición. Y tercero, que la Ley 14 de 1983 derogó todas las normas que fueran contrarias, por lo que no tiene vigencia la prohibición de gravar el petróleo o sus derivados.

Al respecto la Sala ha expresado en numerosas providencias (1) que la facultad de establecer tributos a cargo de las entidades territoriales, se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, que incluye la intervención de órganos de representación popular para el señalamiento de los tributos y la predeterminación de los elementos esenciales de los mismos.

La representación popular implica que no puede haber impuesto sin que estén representados los eventuales afectados, y por ello la Constitución autoriza únicamente al Congreso, asambleas y concejos a establecer impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales (C.N., art. 338).

La predeterminación de los tributos se refiere a que corresponde a esos órganos fijar sus elementos, por lo que debe indicar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas —salvo autorización respecto de tasas y contribuciones—, como se desprende del tenor literal del artículo 338 de la Constitución, por lo cual en principio no procede la delegación.

Por tanto, las entidades territoriales a través de sus órganos de elección popular, pueden establecer gravámenes siempre y cuando respeten el marco establecido por la disposición de rango legal (C.N., arts. 287 y 338).

De donde se deduce que las potestades tributarias de los concejos municipales no son ilimitadas, tal como se deriva del numeral 3º del artículo 287, y el numeral cuarto del artículo 313 de la Constitución que rezan:

“ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (...).

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (resalta la Sala).

“ART. 313.—Corresponde a los concejos: (...).

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales” (resalta la Sala).

Entonces a partir de la ley, las asambleas o los concejos pueden ejercer su poder de imposición (2) , siempre y cuando respeten el marco establecido por la disposición de rango legal. Luego, el poder de imposición de los entes territoriales es derivado.

En el caso en estudio, la Sala observa que el Concejo Municipal de Piedecuesta (Santander) a través del Acuerdo 39 de junio 9 de 1995 facultó al ejecutivo municipal para expedir un estatuto tributario que recopilara las normas sobre la materia, con base en los siguientes parámetros:

“a) Los tributos deben tener fundamento constitucional o legal.

b) Determinar claramente los sujetos pasivos, hechos generadores, base gravable, tarifas, como las actividades o responsables exentos.

e) (sic) Procedimiento de los impuestos y sanciones...” (resalta la Sala).

En su texto se observa que el concejo advirtió que la facultad del alcalde de recopilar las normas tributarias municipales, debía tener fundamento o sustento de orden legal.

En cumplimiento del mismo, se expidió el Decreto 85 del 22 de septiembre de 1995, que en el capítulo XII, artículos 207 a 215 estableció el impuesto de pesas y medidas, según se acusa en la demanda.

No obstante en dicho decreto en lo concerniente al tributo en debate, no se indica la fuente legal que permite su recopilación y establecimiento en el ámbito territorial, toda vez que en su tenor literal nada se menciona al respecto.

Ahora bien, en el trámite de primera instancia la entidad municipal no aportó defensa alguna de los preceptos acusados, y en la apelación el apoderado señala que el alcalde municipal complementó el impuesto de industria y comercio establecido en las leyes 14 de 1983 y 49 de 1990, sin referirse a ningún tipo de disposición en particular que sirva de base al ente territorial para la recopilación y aplicación del gravamen.

De todas maneras, los aspectos regulados en las leyes referidas en materia de impuesto de industria y comercio, no constituyen el fundamento de ley exigido por la Constitución, para que el municipio implantara el impuesto de pesas y medidas a cargo de los establecimientos que usen instrumentos de medición en la venta de productos o servicios en la jurisdicción del municipio y liquidarlo sobre el valor del impuesto anual, del ICA y en el caso de las empresas de servicios públicos establecer como base gravable el número de instrumentos de medida.

Así las cosas, en el acto acusado el impuesto de industria y comercio que recae sobre las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, por las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho (3) , se establece un hecho generador diferente al plasmado en las normas superiores por lo que se aparta ostensiblemente de la fuente legal válida para su implementación.

Ahora bien, en breve reseña de la pertinente normatividad se observa que como antecedente legislativo del impuesto en comento, la Ley 33 de 1905 sobre pesas y medidas, en cuyos artículos 5º y 6º expresa:

“ART. 5º—Las corporaciones municipales harán poner un sello a las pesas y medidas que deban usar los particulares, para reconocer su legitimidad.

Las mismas corporaciones podrán hacer construir pesas y medidas para que sirvan de patrones de las que se permiten según el artículo 2º.

ART. 6º—El que use para vender o comprar pesas y medidas distintas de las que se expresan en esta ley o use estas alteradas, incurrirá en una multa de uno a cincuenta pesos oro, que se hará efectiva administrativamente y su valor ingresará al tesoro municipal. La cuantía de la multa será doble en caso de reincidencia (...)”.

Según la norma transcrita, tampoco es posible el desarrollo del impuesto de pesas y medidas en los términos en que lo realizó el decreto municipal cuestionado, toda vez que no enmarca ningún tipo de tributo, sino una facultad de control para quienes usen en las ventas o compras instrumentos para pesar y medir, comoquiera que deben ser legítimos, y su alteración acarrea una multa específica.

A partir de la Ley 33 de 1905, a nivel territorial (4) se efectuó un desarrollo normativo, para denominarlo como almotacén o impuesto de pesas y medidas y se reglamentó mediante el Decreto 956 de 1931. Los textos pertinentes son los siguientes:

Acuerdo 2 de 1907

Por el cual se organiza la renta de almotacén.

ART. 1º—La gobernación del Distrito Capital, por conducto de la sección de hacienda, organizará una junta compuesta de tres empleados de dicha sección, presidida por su jefe, que se denominará junta clasificadora de la renta de almotacén, y cuyas funciones serán las siguientes:

a) Formar el catastro de los almacenes, tiendas de expendio y en general de todas las localidades de la ciudad, inclusive Chapinero, donde se usen pesos, pesas o medidas para comprar y vender;

b) Clasificar dichas localidades en cinco clases, para lo cual se tendrá en cuenta la categoría, importancia, capital, situación, etc., de cada una de ellas; designando como de primera clase las localidades de mayor categoría en todo sentido, y como de quinta clase aquellas de condición inferior. Las otras clases en esta proporción (...).

ART. 3º—Queda a cargo del administrador de la plaza de mercado la organización para recaudar la renta de almotacén en toda la ciudad (...).

ART. 16.—Conforme al punto b, del artículo 1º se fijan las siguientes cuantías de impuesto para las cinco clases de localidades en que se usen pesos, pesas y medidas, a saber:

La clase 1ª. Pagará el impuesto de tres pesos oro ($ 3) por año por cada vara, metro, romana, etc. que use.

La clase 2ª. Pagará dos pesos oro ($ 2).

La clase 3ª. Pagará un peso oro ($ 1).

La clase 4ª. Pagará cincuenta centavos oro ($ 0,50).

La clase 5ª. Pagará veinte centavos oro ($ 0,20)

(...).

Acuerdo 35 de 1917

Por el cual se reforma el número 2 de 1907, que organiza la renta de almotacén.

ART. 1º—Créase una junta clasificadora de la renta de almotacén, compuesta por cinco miembros a saber:

(...).

ART. 3º—Las funciones de la junta calificadora de la renta de almotacén serán las mismas descritas en el artículo 1º del Acuerdo 2 de 1907.

Dichas funciones son las siguientes: (...).

Acuerdo 6 de 1920

Por el cual se derogan unos artículos de los acuerdos 2 de 1907 y 35 de 1917 (Impuesto de pesas y medidas).

ART. 1º—Divídense en seis clases las localidades para el cobro del impuesto de pesas y medidas, para lo cual se tendrá en cuenta la categoría, importancia, situación, capital, etc., de cada una de ellas (...).

Resolución 5 de 1920

ART. 3º—De acuerdo con lo establecido en la Ley 33 de 1905, es obligatorio en todos los asuntos oficiales y comerciales y en todos los actos y contratos el uso de las pesas y medidas establecidas en el sistema métrico decimal francés que en seguida se expresan (...).

ART. 6º—Las corporaciones municipales harán poner un sello a todas las pesas y medidas que deban usar los particulares, y estos quedan en la obligación de tener registradas y selladas todas sus pesas y medidas en los almotacenes respectivos, antes del 10 de febrero próximo.

ART. 14.—De acuerdo con lo establecido en los artículos 376, 377 y 378 del Código Penal, el que en perjuicio del público, alterare las pesas, pesos o medidas legales, o, a sabiendas, usare de pesas o pesos o medidas falsas o alteradas, o fabricare o contrahiciera la marca o señal que conforme a la ley deben tener las pesas y medidas, pagará una multa de cinco a cincuenta pesos oro y sufrirá un arresto por uno a seis meses. Quienes usaren pesas y medidas sin las marcas y señales correspondientes, perderán dichas pesas y medidas que con tal defecto usaren, y pagarán una multa igual al triple de los derechos que, conforme a la ley, deben pagar por la postura de la marca.

Decreto 956 de 1931 (A nivel nacional)

Por el cual se reglamenta la Ley 33 de 1905, sobre pesas y medidas.

ART. 63.—El que usare en transacciones con el público, ya sea para vender o para comprar, pesas o medidas distintas de las relacionadas en los capítulos I y II de este decreto, incurrirá por cada una de ellas en una multa de uno a cincuenta pesos, y del doble, en caso de reincidencia. Tales pesas y medidas, además, serán decomisadas por la alcaldía respectiva.

ART. 66.—Las multas que se impongan de acuerdo con lo dispuesto en este decreto, se harán efectivas administrativamente, y su valor ingresará al tesoro municipal respectivo y se destinará, en cuanto fuere necesario, a atender los gastos que demande la fiscalización y vigilancia de las pesas y medidas.

Acuerdo 5 de 1932

Por el cual se organiza el cobro del impuesto de almotacén y se dictan otras disposiciones(5).

ART. 1º—El impuesto de almotacén será directamente cobrado por la tesorería municipal, según la clasificación que haga la junta de aforos, que será clasificadora de la renta de almotacén.

ART. 2º—De acuerdo con lo establecido por el Decreto 956 de 30 de mayo de 1931, será obligatorio en todos los actos oficiales y particulares, el uso de pesas y medidas, según el sistema que ese decreto establece. (Registro Municipal 218) (...).

ART. 4º—Pagará impuesto de almotacén todo establecimiento que use pesas y medidas para comprar y para vender, y pagarán derechos de inspección anual los pesos, pesas y medidas, medidas de luz, fuerza, calor, velocidad, tiempo, agua, etc., derechos que pagará el comerciante que haga uso de estos para controlar su negocio y siempre que con estos instrumentos se esté haciendo comercio público, con excepción de los medidores de agua y de luz que podrán ser pagados por los consumidores.

ART. 6º—La junta clasificará en ocho (8) clases todos los lugares donde se usen pesas y medidas o instrumentos de pesar y medir para hacer comercio público, tomando en cuenta la categoría del negocio, su importancia, el capital invertido y todos los factores pertinentes, designando como primera clase los lugares de mayor categoría y como de octava clase los de última.

ART. 7º—El impuesto de almotacén, será el siguiente:

Primera clase, seis pesos ($ 6) anuales;

Segunda clase, cinco pesos ($ 5) anuales;

Tercera clase, cuatro pesos ($ 4) anuales; (...).

Este impuesto se pagará por mensualidades anticipadas, quedando autorizada la junta de aforos para cobrar, si lo estima conveniente, por mensualidades o semestres, el mencionado impuesto, haciendo la división correspondiente.

Decreto 114 de 1932

Por el cual se reglamenta el Acuerdo 5 de 1932 sobre impuesto de almotacén.

ART. 22.—Las tarifas de que trata el artículo anterior sobre inspección y sellos de garantía se pagarán por unidad; toda persona o entidad que use pesos, pesas y medidas o aparatos para pesar o medir y con los cuales haga comercio, está en la obligación de hacerlos revisar ante la oficina de almotacén y pagar los impuestos respectivos.

Acuerdo 1 de 1933

ART. 1º—Todo establecimiento que use dentro del municipio instrumentos de pesar o de medir, para comprar o para vender artículos de cualquier naturaleza, deberá mantenerlos debidamente sellados por el almotacén municipal, en prueba de que se encuentran de acuerdo con los patrones municipales (...).

Acuerdo 47 de 1934

ART. 9º—Los impuestos de avisos permanentes y almotacén (pesas y medidas), figurarán en los renglones de impuestos denominados “industria y comercio” y serán señalados los aforos y estudiados los reclamos por la junta del mismo nombre. Queda facultado el alcalde para reglamentar este artículo.

Decreto 44 de 1935

Por el cual se dictan unas medidas relacionadas con los impuestos de almotacén y avisos.

El Alcalde de Bogotá, en uso de sus atribuciones legales y de las conferidas por el artículo 9º de las disposiciones varias del Acuerdo 47 de 1934, decreta:

ART. 1º—Desde la fecha del presente decreto, el impuesto de almotacén (pesas y medidas), correspondiente a las diversas plazas de mercado y al matadero, se cobrará directamente por la administración general de las plazas de mercado. Para tal efecto, la oficina de industria y comercio remitirá a dicha administración el censo de los locales y puestos que usen pesas y medidas, con especificación del nombre del inquilino, clase de pesas y medidas y aforo que le corresponde pagar.

ART. 2º—La administración de las plazas procederá a cobrar el citado impuesto, y lo que ingrese por este concepto deberá venir a la tesorería con la aclaración de que esas sumas corresponden a “almotacén”. En dicha administración deberá llevarse un libro con la cuenta a cada contribuyente, con el nombre de este, la clase de pesas y medidas o aparatos de pesas y medidas que use, número del local o puesto, nombre de la plaza y valor del impuesto que le corresponde. Cuando aparezca que el propietario de aparatos de pesas y medidas no ha cubierto el impuesto en la debida oportunidad, la administración procederá a sellarlos, dando cuenta de lo actuado a la oficina de industria y comercio, y los sellos no se levantarán hasta tanto no se cubra el impuesto con los respectivos recargos.

(...).

ART. 9º—Para facilitar el pago a los contribuyentes del impuesto almotacén, estos podrán efectuarlo por trimestres, semestres o anualidades anticipadas, y dichos pagos se verificarán al tiempo con el pago de arrendamiento del local o puesto ocupado por el negocio.

Para el año de 1935 en adelante, las categorías de los aforos serán las siguientes:

Primera clase................................$ 1,20

Segunda clase...............................2,40

Tercera clase.................................3,60

Cuarta clase...................................4,20

Quinta clase...................................4,80

(...).

ART. 12.—Todo propietario de expendio en la ciudad, que posea pesas y medidas, deberá hacer refrendar en la oficina de industria y comercio los recibos de pago, haciéndoles poner al respaldo el respectivo sello (...).

ART. 15.—Queda encargada la Secretaría de Hacienda de llenar los vacíos que se encuentren en esta reglamentación, por medio de resoluciones.

Decreto 280 de 1936

ART. 13.—Corresponde al departamento de impuestos la liquidación, inspección, jurisdicción coactiva para las efectividades de las rentas e impuestos y demás rentas no adscritas a otras dependencias municipales o a otros departamentos de la Secretaría de Hacienda. En consecuencia, en los aforos que señale la junta del mismo nombre para los impuestos de industria y comercio, quedarán incluidos los juegos, avisos, almotacén y demás gravámenes análogos (...).

ART. 15.—Todos los impuestos de industria y comercio, inclusive los de almotacén, avisos, juegos y análogos, de conformidad con lo dispuesto en los acuerdos municipales, serán señalados por la junta municipal de aforos, y los expedientes, libros, etc., serán llevados en el departamento de impuestos (...).

Decreto 243 de 1936

Por el cual se suprime la oficina de almotacén municipal, se adscriben sus funciones a la de industria y comercio, se suprimen unos cargos, se crean otros y se determinan funciones.

ART. 1º—Suprímese la oficina de almotacén municipal y adscríbense sus funciones a la oficina de industria y comercio (...).

Decreto 407 de 1936

Por el cual se reglamenta el cobro del sello de garantía en las pesas y medidas, y cobro del impuesto de almotacén (...).

ART. 4º—El impuesto de almotacén seguirá siendo fijado por la junta de aforos, y se cobrará de conformidad con el artículo 7º del Acuerdo 5 de 1932.

ART. 5º—La Secretaría de Hacienda queda facultada para aclarar y complementar el presente decreto por medio de resoluciones posteriores, si fuere necesario.

Ahora bien, vale la pena señalar que el impuesto de pesas y medidas no aparece dentro del ámbito normativo contemplado en la Ley 14 de 1983.

Así las cosas, la Sala observa que ni de la Ley 33 de 1905, ni de los antecedentes normativos consultados a los cuales se ha hecho referencia, surge la legalidad tributaria exigida en la Constitución Política, toda vez que no se evidencia la predeterminación del tributo por parte de una norma con fuerza de ley, para que a partir de ella el ente territorial la estableciera como un tributo ligado al impuesto de industria y comercio.

Por tanto, el principio de legalidad que debía atender el alcalde en la recopilación de las disposiciones tributarias municipales, lo obligaba a basarse en preceptos legales que contuvieran el marco general para la imposición sobre pesas y medidas, para adaptar la disposición legal a los requerimientos de carácter local.

En consecuencia, el ente municipal desbordó su competencia al consagrar un gravamen que no cuenta con un soporte de orden legal, lo cual constituye un claro desconocimiento del principio de legalidad tributaria.

No obstante lo analizado, al revisar el acto acusado la Sala advierte que en los artículos 213, 214 y 215 no se regulan aspectos atinentes al tributo en debate, sino que se establecen en general medidas de control y vigilancia relacionadas con el adecuado manejo y conservación de los instrumentos de medida, temática no discutida en el proceso ya que en la demanda no se desarrolla concepto de violación alguno que pretenda desvirtuar la legalidad de estas disposiciones, por lo cual no procede su anulación.

Las anteriores razones resultan suficientes para que los artículos 207 a 212 del Decreto Municipal 85 del 22 de septiembre de 1995, sean retirados del ordenamiento jurídico».

(Sentencia de 25 de septiembre de 2006. Expediente 15077. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa).

(1) Sentencia del 8 de junio de 2001. Expediente 11997, Consejero Ponente doctor Germán Ayala Mantilla; Sentencia del 28 de enero de 2000, expediente 9723, Consejero Ponente doctor Daniel Manrique Guzmán y del 29 de septiembre de 2005, expediente 14562, Consejera Ponente doctora María Inés Ortiz Barbosa.

(2) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de febrero de 2002, expediente 12591.

(3) Fuente normativa. Artículo 32 de la Ley 14 de 1983.

(4) Fuente consultada Anales del Concejo de Bogotá y Régimen Tributario de Bogotá. Año 1943. Eduardo Valenzuela. Jefe de impuestos municipales.

(5) Modificado por el Acuerdo 1 de 1933.

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