Sentencia 15122 de agosto 27 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2002-00665-01-15122

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Actor: Ruth Rodríguez de Clavijo y Otros

C/Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.

Contribución de valorización

Bogotá, D.C., veintisiete de agosto de dos mil nueve.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos de la apelación de los demandantes se decide si son legales los actos administrativos del IDU por medio de los cuales asignó la contribución de valorización por beneficio local del conjunto de obras de la zona eje 5 a los predios de los demandantes. En concreto la Sala debe analizar si los predios gravados, por tener vocación agrícola, están excluidos de la contribución de valorización y en caso negativo, se debe establecer si procede la modificación a la contribución por el cambio del uso del suelo de los predios por el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá en virtud de los pronunciamientos del Ministerio del Medio Ambiente.

Exclusión de la contribución de valorización

Conforme a la demanda y según se reitera en la apelación, los actores señalan que la Ley 101 de 1993[9] consagra una exclusión de la contribución de valorización para predios agropecuarios. A su juicio, esta norma es de carácter nacional y regula un tema específico, que no puede ser subsumida o transgredida por las normas locales, entre ellas, los acuerdos 7 de 1987, 6 de 1990, 31 de 1996 y 26 de 1996 y la memoria técnica explicativa del eje 5, aprobada mediante Resolución 983 de 15 de octubre de 1998. Las pruebas del proceso confirman que los predios gravados con las contribuciones que se demandan son de vocación y destino agrícola conforme a su modificación a destino 81 a partir de 1º de enero de 2001. La sección procede a analizar el cargo.

El Acuerdo 25 de 1995, modificado por el Acuerdo 9 de 1998, autorizó el cobro de valorización por beneficio local para un conjunto de obras viales, dentro de las cuales están incluidas las comprendidas en la zona eje 5. Determinó el monto distribuible, la zona de influencia y los factores de beneficio para distribución de la contribución, a saber: uso o destino económico, estrato o condiciones socioeconómicas, densidad o número de pisos, grado de beneficio o distancia de la obra o conjunto de obras y el área del terreno (1) .

La memoria técnica del eje 5 fue aprobada por la Resolución 983 de 25 de octubre de 1998 y estableció la zona de influencia así (2) :

Por el norte: Av. Los Arrayanes.

Por el sur: Autopista Sur; Río Tunjuelito y Av. San Bernardino.

Por el oriente: Divisoria de Aguas Cerro de Suba y Av. Boyacá.

Por el occidente: Río Bogotá.

Y para efectos del factor destino económico se clasificaron los siguientes usos de los predios: residencial, comercial, institucional, industrial, lotes y suburbanos.

En cuanto a los predios suburbanos, los describió como aquellos predios ubicados dentro de zonas delimitadas conforme al Acuerdo 6 de 1990. Tales predios se dividen en: expansión (cód. 6100); transición (cód. 6200); y preservación, este último subdividido en preservación orográfico (cód. 6310) y preservación hidrográfico (cód. 6320) con los siguientes factores (3) :

UsoFactor total
Expansión3.00
Transición2.40
Preservación orográfica1.20
Preservación hidrográfica1.00

Por su parte el Acuerdo 6 de 1990 por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá y al cual remite el Acuerdo 25 de 1995 definió el área suburbana la franja de transición, que rodea las áreas urbanas de la ciudad y los núcleos urbanos de corregimientos y veredas, así como las áreas que se extienden a lo largo de las vías de acceso y en donde coexisten los modos de vida rurales y urbanos, como una prolongación de la vida urbana en el campo. Señaló como regla general que el desarrollo de terrenos de las áreas suburbanas está definido en usos agrícolas mientras no sean incorporados como áreas urbanas, mediante la definición de su desarrollo en usos urbanos con arreglo a ese acuerdo (art. 185). Dentro de las áreas suburbanas están las áreas del sistema orográfico y del sistema hídrico a las que les son aplicables los tratamientos especiales de primer nivel de zonificación: tratamiento especial de preservación del sistema orográfico y tratamiento especial de preservación del sistema hídrico (art. 186, ib.).

De acuerdo con lo anterior el hecho de que un predio del área suburbana tenga desarrollo agrícola no cambia su naturaleza de predio suburbano. Es decir, no se contradice que un predio sea suburbano y tenga un uso agropecuario.

En el presente caso, los predios de los demandantes fueron clasificados con los siguientes usos: 6200 suburbano de transición, 6310 suburbano de preservación orográfica y 6320 suburbano de preservación hidrográfica. Es decir, se clasificaron de acuerdo con la delimitación y definición señalada en el Acuerdo 6 de 1990 y a ellos se les aplicaron los factores para efectos de la liquidación del gravamen según el método señalado por el Acuerdo 25 de 1995.

Ahora bien, el artículo 9º de la Ley 101 de 1993, Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, dispone que cuando las normas municipales sobre el uso de la tierra no permitan aprovechamientos diferentes de los agropecuarios, los avalúos catastrales no podrán tener en cuenta ninguna consideración distinta a la capacidad productiva y la rentabilidad de los predios, así como sus mejoras, excluyendo, por consiguiente, factores de valorización tales como el influjo del desarrollo industrial o turístico, la expansión urbanizadora y otros similares. Para el ajuste anual de los avalúos catastrales de estos predios se debe aplicar el índice de precios al productor agropecuario cuando su incremento porcentual anual resulte inferior al del índice de precios al consumidor.

Para la Sala es evidente que la disposición consagra la forma de establecer e incrementar el avalúo catastral de los predios estrictamente agropecuarios, para lo cual no se deben tener en cuenta ciertos factores que valorizan el predio como el desarrollo industrial o turístico, o el crecimiento urbanístico. Pero no quiere decir que tales predios se deban excluir del pago de contribuciones de valorización por beneficio local, pues es un aspecto muy diferente al avalúo catastral y un tributo de naturaleza distinta del impuesto predial, en el cual el avalúo catastral tiene incidencia en su base gravable.

Como lo señaló la Sala en sentencia de 27 de mayo de 2004, si bien la Ley 101 de 1993 así como la Ley de Reforma Agraria 160 de 1994 y la Ley 388 de 1997 contienen precisas disposiciones acerca de los atributos que distinguen los suelos suburbanos y la posibilidad de crear incentivos para su desarrollo, entre otros el de suministrar los servicios públicos, no por ello puede inferirse que los predios suburbanos de vocación netamente agropecuaria están exonerados de la contribución de valorización, pues así no lo disponen expresamente (4) .

De otra parte, las disposiciones que regulan de manera expresa las exenciones en la contribución de valorización para el Distrito Capital, conforme al Acuerdo 7 de 1987, estatuto de valorización, son las contempladas en el artículo 50 ibídem, según lo dispone el artículo 104 del mismo estatuto. En consecuencia, todos los predios de propiedad particular, los bienes fiscales de la Nación y de las entidades de derecho público, se gravaran con las contribuciones que se causen con motivo de la construcción de obras de interés público ordenadas por el sistema de valorización. Según el artículo 50 citado, están expresamente exceptuados de la contribución de valorización los predios señalados en la Ley 20 de 1974[24] (Concordato con la Santa Sede), los bienes de uso público que define el artículo 674 del Código Civil y los estipulados en el artículo 23 de la Ley 6ª de 1972.

Por su parte, el Acuerdo 25 de 1995 exceptuó de la contribución de valorización a los inmuebles de propiedad de la procuraduría y bienes del Distrito Capital destinados a escuelas, hospitales, centros de salud o salones comunales (art. 11).

De acuerdo con lo anterior, los predios que tienen vocación o desarrollo agropecuario no están exceptuados del gravamen porque así no lo dispusieron las normas correspondientes. En consecuencia, y como lo advirtió la Sala en la sentencia citada, si a juicio de la actora los predios suburbanos deber ser exentos de la contribución de valorización por su vocación agropecuaria conforme al régimen legal señalado, le correspondía demandar la nulidad de los acuerdos 7 de 1987, 25 de 1995 y 9 de 1998 que no contemplaron tal beneficio y que a su juicio resulta violatorio de tal normatividad, para que a través del juicio correspondiente se determine su legalidad. Mientras eso no suceda y en relación con las exenciones tributarias, las autoridades administrativas están obligadas al estricto cumplimiento de las normas que regulan el decreto, la asignación y la liquidación de la contribución de valorización (5) .

Por las razones expuestas los predios de los demandantes no gozan de la exclusión del gravamen. No prospera el cargo.

Modificación de la contribución de valorización

Conforme al recurso de apelación, la modificación del factor del uso del suelo de los predios de los demandantes en virtud de las resoluciones 475 y 621 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente y el nuevo trazado de la Avenida Longitudinal de Occidente implica un cambio en las áreas de liquidación de la contribución que sí fue tenido en cuenta para la asignación del nuevo monto distribuible según la diferencia establecida mediante Acuerdo 48 de 2001[1] y realizada por la Resolución 386 de 21 de febrero de 2002 para los predios de una de las demandantes. Que el POT de Bogotá (D. 619 y 1110/2000) ubica a los predios dentro de las áreas de reserva forestal regional del Norte (AP-2) y área rural 1 y 2. En consecuencia se debe reliquidar la contribución conforme al artículo 54 [j] del Acuerdo 7 de 1987.

Según el artículo 54 del Acuerdo 7 de 1987, para los fines del artículo 53 ídem, el instituto presentará a la junta de vigilancia un análisis de las características propias de los inmuebles y de aquellas que lo relacionen con la obra, plan o conjunto de obra, teniendo en cuenta, entre otros, (j) la destinación, intensidad y usos del terreno, así como los cambios, que antes, durante o después de realizada la obra o conjunto de obras, generan y sean aprobadas por el organismo competente hasta un año después de su liquidación (6) .

En cuanto al alcance de esta disposición frente al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, adecuado en el año 2000 que modificó el uso de algunos terrenos en la ciudad en virtud de las resoluciones 475 y 621 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, la Sala reitera el criterio expuesto en varias sentencias, según el cual es improcedente la reliquidación del gravamen porque los actos en virtud de los cuales se produjo la modificación del uso del suelo, fueron expedidos con posterioridad a la liquidación de la contribución (7) .

En efecto, la Sala ha considerado que los actos administrativos por medio de los cuales el Ministerio del Medio Ambiente adoptó decisiones sobre las “áreas denominadas borde norte y borde noroccidental del proyecto Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital” y que a su vez fueron regulados por el Decreto 1110 de 28 de diciembre de 2000, se surtieron con posterioridad a la expedición de la Resolución 5100 por la cual se asignó la contribución de valorización (oct. 26/98). En consecuencia, la disposición prevista en el artículo 54[j] del Acuerdo 7 de 1987 no puede entenderse, en el caso analizado, como una autorización legal para efectuar una nueva distribución de la contribución, tomando en cuenta los cambios sugeridos al uso de la zona de ubicación de los predios gravados, decretada por las autoridades competentes porque tales actos se producen hasta el año 2000, es decir, más de un año después de la liquidación y asignación del gravamen.

Igual consideración cabe en cuanto al nuevo trazado de la Avenida Longitudinal de Occidente que según la apelación fue de acuerdo con el registro topográfico 12846A de 2000. Además, el hecho de que a una de las demandantes se le hubiera tenido en cuenta tal circunstancia cuando se asignó la diferencia del monto distribuible de la contribución de valorización conforme al Acuerdo 48 de 2001, no supone que deban reliquidarse las contribuciones demandadas, pues tal situación, como la misma apelación lo indica, tuvo ocurrencia con la expedición de nuevos actos administrativos bajo circunstancias de hecho diferentes.

Conforme a lo expuesto no prospera el recurso de apelación de los demandantes y procede en consecuencia la confirmación de la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) El artículo 4º del Acuerdo 25 de 1995 señaló que el método para la distribución es el de factores de beneficio que consiste en la distribución de la contribución con base en coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que lo relacionan con las obras. El producto de la sumatoria de los factores parciales genera el factor de distribución definitivo de cada predio.

(2) Según el artículo 61 del Acuerdo 7 de 1987 la memoria técnica constituye la fundamentación legal, descripción de las zonas o sectores beneficiados y la operación de cálculo y distribución del gravamen de valorización, sin la cual la junta directiva del instituto no da aprobación a la distribución correspondiente.

(3) Folios 120, 123 y 137, cuaderno principal.

(4) Expediente 13753, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(5) Ibídem.

(6) ART. 53.—Determinación del método. Para cada obra o conjunto de obras la junta de vigilancia elaborará el estudio del método que ha de seguirse para la distribución de las contribuciones de valoración dentro de la zona de influencia, de acuerdo con las características de los predios y las modalidades del beneficio, con la finalidad de que las contribuciones resultantes se ajusten a las normas legales y a los principios de equidad que regulan la contribución de valoración y lo someterá para aprobación de la junta directiva.

(7) Sentencias de 17 de marzo de 2005 Exp. 14017 y de 28 de febrero de 2008, Exp. 15295, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y 10 de mayo de 2007, Exp. 15135, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

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