Sentencia 15125 de febrero 24 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECLAMACIÓN DE PERJUICIOS POR UN HECHO QUE ES ACCIDENTE DE TRABAJO

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

EXTRACTOS: «Observa la Sala que se plantea, en este caso, el problema referido a la distinción que existe entre la responsabilidad extracontractual del Estado, derivada de la producción de un daño imputable a la acción u omisión de las entidades estatales, y la responsabilidad laboral de estas últimas, derivada de las relaciones que tienen con sus empleados y trabajadores. Al respecto, resultan pertinentes las siguientes observaciones, contenidas en la sentencia del 7 de septiembre de 2000, proferida por esta sección dentro del proceso radicado con el número 12.544:

“Esta jurisdicción de lo contencioso administrativo ha diferenciado y precisado la responsabilidad en relación con los hechos dañinos sufridos por los trabajadores con ocasión, de una parte, del desempeño laboral (accidente de trabajo) y, de otra parte, de situaciones externas y ajenas a ese desempeño pero producidas por la misma persona que es su patrono.

Ha dicho que:

Si un agente del Estado con causa y por razón del ejercicio y por los riesgos inherentes a este sufre accidente y sobrevive, tiene derecho a las prestaciones laborales predeterminadas en la legislación laboral; pero si fallece, son sus beneficiarios los que tienen el derecho a esas prestaciones. Este tipo de responsabilidad ha sido denominado “a forfait”.

Pero, si el agente del Estado sufre un accidente por la conducta falente o culposa de la misma persona que es su patrono, pero en “forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio” y/o “por fallas del servicio ajenas al trabajo profesional propio del agente”, tiene derecho a solicitar la declaratoria de responsabilidad del Estado, por medio de la acción respectiva, como ya se explicará. Este tipo de responsabilidad es la llamada “extracontractual”.

Sobre esos dos tipos de responsabilidad la jurisprudencia ha evolucionado.

En la primera etapa se sostuvo que todo daño sufrido por un agente del Estado, sin diferenciar si fue por causa o por razón del empleo o función o por una falla del servicio, se negaba (sic) la responsabilidad extracontractual.

Se afirmaba, enfáticamente, en primer término, que esos hechos no causaban acción indemnizatoria en favor del agente, o de sus beneficiarios en forma subsidiaria; que si el daño sufrido por el agente estatal era constitutivo de accidente laboral, o simplemente de muerte, daba derecho al reclamo prestacional de las indemnizaciones predeterminadas por la legislación laboral.

La fuente legal de dicha jurisprudencia eran las leyes 6ª de 1945 (art. 17 lit. d, 64/46 (art. 11)), en el campo de los trabajadores nacionales, funcionarios, empleados y obreros. Esta corporación, en esa época, en sentencia proferida el día 10 de diciembre de 1982, expresó:

“Los funcionarios públicos aceptan al posesionarse los riesgos propios de la actividad propia (sic) del respectivo cargo, y la Nación, por su parte, prevé la indemnización en caso de muerte en actos de servicio o en accidente de trabajo, en la forma que la responsabilidad a forfait desplaza toda posibilidad de acudir a la indemnización por falla del servicio u ordinaria…” (1) .

En la segunda etapa de evolución de la jurisprudencia, se advirtió que podía acontecer que el daño sufrido por el agente ocurría por una falla del servicio y no por el riesgo mismo del desempeño, es decir, en forma externa a la prestación ordinaria o normal del servicio; o, dicho de otra manera, por hechos que excedían los riesgos propios de la actividad.

En ese evento de hecho, por la naturaleza del mismo, se advirtió que frente al ordenamiento jurídico esa conducta era demandable por medio de la acción indemnizatoria (L. 167/41, art. 68), hoy llamada de reparación directa (D.L. 1/84-CCA, art. 86).

Sobre esa situación, en sentencia proferida el día 13 de diciembre de 1983, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación señaló:

“1. La doctrina, en el caso de accidentes sufridos por agentes del Estado, ha sostenido, como norma general, que la víctima no puede pretender más reparación de los derechos a la pensión de que es titular en virtud de su estatuto laboral. La aplicación de esta regla llamada “Forfait de la pensión” naturalmente hace referencia a los daños sufridos por un funcionario en ejercicio de sus funciones y en forma común. Por esta razón, el régimen de prestaciones suele estar en armonía con la actividad que se cumple. Así, al asumir mayores riesgos profesionales, se tiene derecho a una mayor protección prestacional. En el caso de los militares, por ejemplo, este principio se cumple, no solo destinando un régimen de mayores prestaciones, dados sus riesgos especiales, sino también un régimen de excepción para soldados y oficiales ubicados en zonas especialmente peligrosas. En principio, el régimen de indemnizaciones refleja estas ideas. Si las heridas o la muerte sufridas por un militar son causadas dentro del servicio que prestan, las prestaciones por invalidez o muerte las cubren satisfactoriamente. Tal es el caso del militar que sufre lesiones en combate o el agente de policía que muere en la represión del delito.

“2. No obstante, cuando el daño se produce en forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio, sino que han sido causadas (sic) por falla del servicio, el funcionario, o el militar, en su caso, que las sufre o sus damnificados tienen derecho a ser indemnizados en su plenitud. Para evitar enriquecimiento sin causa las prestaciones percibidas por esos hechos deberán descontarse de la indemnización total.

“Ejemplos típicos de esta situación se presentan en todos los casos en que el accidente se produce por fallas del servicio ajenas al trabajo profesional propio del agente, tales como el militar que perece al cruzar un puente en construcción, sin señales de peligro, o aquel que muere víctima de un agente de policía ebrio en horas de servicio y cuando el militar no interviene en el operativo, sino que cruza accidentalmente por el lugar. También se dan los casos en que los hechos exceden los riesgos propios de ejercicio: tal es el caso del militar que perece en accidente de tránsito, debido a falta de sostenimiento del vehículo oficial que lo transporta, o el militar que perece en accidente de avión, debido a que este fue defectuosamente reparado por el servicio de mantenimiento. En todos estos casos, la actividad propia del militar no juega ningún papel y su no indemnización plena rompería el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la ley.

“Este principio es fundamental: todo ciudadano es igual a los demás frente a la ley. El principio constitucional que ordena al Estado proteger a los ciudadanos en su vida, honra y bienes y sobre el cual se fundamentan las acciones indemnizatorias según reiterada jurisprudencia de esta corporación, debe cubrir por igual a quien desempeña una función de servicio público como a quien es un simple ciudadano y no devenga sus ingresos del erario público. No sería justo que la calidad de servidor público prive a un ciudadano del derecho de recibir la protección propia del Estado y de ser indemnizado por las fallas del servicio, bien por acción o bien por omisión” (2) .

En la tercera etapa de evolución y última, aunque la jurisprudencia perseveró en el anterior criterio de responsabilidad extracontractual “por falla del servicio”, varió lo concerniente a que de la indemnización plena no había lugar a descontar lo recibido por las prestaciones laborales predeterminadas en la legislación laboral. En sentencia dictada el 7 de febrero de 1995 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se dijo:

“De suyo, la relación laboral engendra una serie de derechos autónomos, independientemente de que el funcionario o sus causahabientes, herederos o beneficiarios, según el caso, puedan invocar una indemnización plena y ordinaria de perjuicios en caso de lesión invalidante o de muerte; máxime por cuanto este resarcimiento pecuniario nada tiene que ver con esa prestación de servicios subordinados.

“Por consiguiente, no existe justificación de ninguna clase para ordenar el descuento del valor de las prestaciones sociales reconocidas a la cónyuge supérstite y demás causahabientes del monto de la misma, pues son obligaciones jurídicas con una fuente distinta, en frente de las cuales no cabe la compensación que se daría al disponer ese descuento”” (3) (se resalta).

Y, en el mismo fallo, refiriéndose, a manera de recapitulación, a las distintas acciones procedentes, se identificaron estas en la siguiente forma:

“La laboral cuando la situación que originó el daño (hecho dañino) tiene su causa en el incumplimiento del patrono; ese hecho se califica de accidente laboral, respecto del trabajador o empleado, porque tiene que ver con el defecto, omisión o culpa en las obligaciones del patrono (cargas laborales).

La acción indemnizatoria (o de reparación directa o civil ordinaria) cuando la situación que originó el daño (hecho dañino) tiene su causa en hechos u omisiones de la misma persona que es patrono, pero desligada o externa de esta condición, v. gr., el trabajador que sale de las instalaciones de su patrono y le cae un objeto del techo; o el trabajador que sale del trabajo para su casa y un vehículo de su patrono lo atropella; ese hecho no se califica de accidente laboral, porque para que lo fuera tendría que haberse producido con ocasión directa del vínculo laboral o desempeño; es decir que el daño se ocasiona en forma externa a la relación laboral”.

Debe agregarse que la última posición citada en la sentencia anterior, recogida en el fallo del 7 de febrero de 1995, había sido ya adoptada por la Sección Tercera, mediante sentencia del 30 de octubre de 1989 (Exp. 5275), en la cual se expresó lo siguiente:

“... la Sala ha venido ordenando, sin una adecuada precisión, el descuento de las prestaciones sociales y las indemnizaciones de tipo laboral; olvidando que estas tienen como causa una relación jurídica distinta al motivo que respalda la indemnización de perjuicios extracontractuales que obedece a una normatividad diferente. Por lo tanto, teniendo en cuenta las causalidades propias de unas y otras, las dos indemnizaciones son compatibles y por lo tanto el reconocimiento que se hará en esta oportunidad deberá ser pleno”.

Conforme a lo expresado, resulta claro que la acción de reparación directa no es el medio procesal procedente para solicitar la indemnización de los daños surgidos por causa o con ocasión de la relación laboral y, por lo tanto, de los denominados accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. No se trata en esos casos, en efecto, de una responsabilidad extracontractual del Estado, sino de una obligación determinada por la existencia previa de una relación laboral entre la entidad pública respectiva y el funcionario afectado, que se rige por disposiciones especiales.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo 12 de la Ley 6ª de 1945 definía el accidente de trabajo, en su literal a, como “toda lesión orgánica o perturbación funcional que afecte al trabajador en forma transitoria, permanente o definitiva, motivada por un hecho imprevisto y repentino, que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, siempre que la lesión o perturbación no sea provocada deliberadamente, o por falta grave o intencional de la víctima”, y la enfermedad profesional, en su literal b, como “un estado patológico que sobreviene como consecuencia obligada de la clase de trabajo que ha desempeñado el individuo, o del medio en que se haya visto obligado a trabajar, bien sea determinado por agentes físicos, químicos o biológicos”.

Estos conceptos eran definidos en términos similares por los artículos 11 y 19 del Decreto 1848 de 1969. Adicionalmente, los artículos 199 y 200 del Código Sustantivo del Trabajo definían, en su orden, el accidente de trabajo como “todo suceso imprevisto y repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca al trabajador una lesión orgánica o perturbación funcional permanente o pasajera, y que no haya sido provocado deliberadamente o por culpa grave de la víctima”, y la enfermedad profesional como “todo estado patológico que sobrevenga como consecuencia obligada de la clase de trabajo que desempeña el trabajador o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, bien sea determinado por agentes físicos, químicos o biológicos”. Y los mismos conceptos, que hoy se recogen en el de riesgos profesionales, se encuentran ahora consagrados, con algunas modificaciones, en los artículos 9º, 10 y 11 del Decreto 1295 de 1994, que derogó las normas citadas, en los siguientes términos:

“ART. 9º—Accidente de trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte.

Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo.

Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o residencia, cuando el transporte lo suministre el empleador.

ART. 10.—Excepciones. No se consideran accidentes de trabajo:

“a) El que se produzca por la ejecución de actividades diferentes para las que fue contratado el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas o culturales, incluidas las previstas en el artículo 21 de la Ley 50 de 1990, así se produzcan durante la jornada laboral, a menos que actúe por cuenta o en representación del empleador, y

b) El sufrido por el trabajador, fuera de la empresa, durante los permisos remunerados o sin remuneración, así se trate de permisos sindicales”.

ART. 11.—Enfermedad profesional. Se considera enfermedad profesional todo estado patológico permanente o temporal que sobrevenga como consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el trabajador, o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, y que haya sido determinada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—El Gobierno Nacional, oído el concepto del consejo nacional de riesgos profesionales, determinará, en forma periódica, las enfermedades que se consideran como profesionales. Hasta tanto, continuará rigiendo la tabla de clasificación de enfermedades profesionales contenida en el Decreto 778 de 1987.

PAR. 2º.—En los casos en que una enfermedad no figure en la tabla de enfermedades profesionales, pero se demuestre la relación de causalidad con los factores de riesgo ocupacionales será reconocida como enfermedad profesional, conforme lo establecido en el presente decreto”.

Ahora bien, en el evento en que la entidad estatal respectiva no pague las prestaciones asistenciales y económicas que se originan en los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales —prestaciones que están expresamente previstas y tasadas en la ley, por lo cual se han denominado, según se ha visto, indemnización a forfait—, el funcionario deberá presentar ante aquella la respectiva reclamación y, si la solicitud es negada, interponer los recursos necesarios para agotar la vía gubernativa y formular, posteriormente, si es el caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto o los actos administrativos correspondientes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se trate de un conflicto jurídico que no se origine directa o indirectamente en un contrato de trabajo. En caso contrario, la competencia será de la jurisdicción laboral, conforme a lo dispuesto en el artículo 2º del Código de Procedimiento del Trabajo.

Debe precisarse, finalmente, que, cuando se trata de la indemnización de perjuicios causados a terceras personas como consecuencia de la lesión o muerte sufrida por un trabajador en virtud de un accidente o enfermedad —sea que el primero pueda o no calificarse como accidente de trabajo y que la segunda constituya o no una enfermedad profesional—, la acción procedente será la extracontractual y, siendo el patrono una entidad pública, será la de reparación directa. El fundamento de la responsabilidad, por lo demás, podrá encontrarse en la falla del servicio, el daño especial o el riesgo excepcional, de acuerdo con las circunstancias del caso concreto.

Se advierte, sin embargo, que esta última situación planteada no corresponde a la prevista en el artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual procedería imponer al patrono la obligación de pagar la indemnización total de los perjuicios sufridos por el trabajador, en el evento de demostrarse que aquel hubiere tenido culpa en la ocurrencia del accidente. Tal acción, como lo ha aclarado la Corte Suprema de Justicia, solo puede ser formulada por la víctima directa del siniestro, o sus herederos, en su condición de continuadores de su personalidad, si aquel falleciere como consecuencia del mismo (4) , y, como lo prevé la misma norma, da lugar al descuento de las prestaciones en dinero que hubieren sido pagadas, del valor de la indemnización total y ordinaria que deba reconocerse por concepto de perjuicios.

Tampoco corresponde dicha situación a la que se presenta cuando los beneficiarios del trabajador, como “acreedores laborales directos” (5) , pretenden, por ejemplo, el pago de las prestaciones debidas al mismo o la efectividad de derechos como la pensión de sobrevivientes, el seguro de vida, el auxilio funerario, etc. La acción procedente, en este evento, sería, igualmente, de carácter laboral y tendría su fuente en el contrato de trabajo o en la relación legal y reglamentaria existente.

2. El caso concreto.

En el caso que ocupa a la Sala, solicitaron los demandantes (*) que se declarara la responsabilidad del municipio de Ibagué por los perjuicios sufridos por ellos, como consecuencia de la muerte del señor Miguel Antonio Martínez Peralta, ocurrida el 4 de febrero de 1995, cuando, en su condición de empleado del municipio de Ibagué, se encontraba realizando el “retiro de piedras que obstruían las labores del buldózer”, en la carretera “San Cayetano al Reflejo”, que estaba obstruida por derrumbes de tierra y que debía ser despejada. Se expresa, además, que había sido asignado a esa labor por el alcalde municipal, quien, mediante Resolución 63 del 24 de enero de 1995, dispuso que aquel interrumpiera sus vacaciones, para desempeñarse, en el sitio indicado, como “operario de compresor y en las demás labores que se le delegaran”.

Agregan los demandantes que la muerte de Martínez Peralta se produjo porque cayó sobre él un alud, y afirman que “... la administración municipal de Ibagué, encargada de dichos trabajos y a cuyo cargo estaba el señor Martínez Peralta, no... les suministró elementos de monitoreo, ni un grupo de vigías, para advertir los movimientos de tierra que pusieran en peligro la vida de quienes laboraban...”. Precisan, al respecto, que no hubo “elementos incipientes de seguridad industrial, para el tipo de actividades que desarrollaban, colocando en grave peligro a sus trabajadores, a pesar de que se trataba de una actividad de máximo riesgo”. En cuanto a los elementos aludidos, se refirieron expresamente a la ausencia de “mecanismos... que permitieran determinar los posibles deslizamientos de tierra que pusieran en peligro la vida de los trabajadores de campo, que se encontraban en la parte baja del talud, en una actividad de excavación o de movimiento de tierras para hacer una carretera...”.

En ese sentido, se expresó, finalmente, que el municipio de Ibagué incurrió en violación de la Ley 9ª de 1979, que establece, en su capítulo III, el régimen de salud ocupacional y se refiere a la protección personal de las labores que determinen riesgo, y de la Resolución 2400 del mismo año, expedida por el Ministerio del Trabajo, que contiene el denominado estatuto de seguridad industrial y, en su capítulo II, establece la obligación de los patronos de suministrar a sus trabajadores los elementos de seguridad industrial.

De lo anterior, resulta evidente que los demandantes pretenden la reparación de un perjuicio derivado de un hecho que constituye un típico accidente de trabajo, en cuanto sobrevenido de manera repentina, por causa o con ocasión de este, en los términos del artículo 9º del Decreto 1295 de 1994. Es evidente, además, que este caso no corresponde a ninguna de las excepciones previstas en el artículo 10 del mismo decreto, citado en el acápite anterior. No obstante, se trata de los perjuicios sufridos directamente por los parientes del trabajador, como terceros ajenos a la relación laboral, cuya reparación, como se ha visto, puede exigirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa, dado que su fuente es extracontractual, que no corresponden a prestaciones laborales y que la entidad cuya responsabilidad se pretende establecer es de carácter estatal.

(...).

Encuentra la Sala demostrado que el señor Miguel Antonio Martínez Peralta resultó muerto al ser golpeado por el derrumbe de un talud, mientras laboraba por cuenta del municipio de Ibagué, en la construcción de una carretera que conduce de San Cayetano al Reflejo. Se trataba de una obra pública, desarrollada por dicho municipio, en beneficio de la comunidad. Puede decirse, entonces, que aquel era el guardián de la actividad. Esta, por otra parte, a pesar de su licitud, suponía la creación de riesgos para quienes la realizaban directamente y para terceras personas, y uno de ellos era, precisamente, la ocurrencia de derrumbes, sobre todo cuando —como sucedió en este caso, según lo confirman los testigos—, se hacía necesaria la utilización de explosivos para la apertura de la vía.

Así, no cabe duda de que la parte demandante ha cumplido, en este caso, con su carga probatoria, derivada de la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad —procedente en casos como el presente, vista la naturaleza de la actividad en desarrollo de la cual se produjo el perjuicio alegado—, en cuanto ha demostrado el daño y que el mismo constituyó la concreción del riesgo generado por la realización de dicha actividad, además de que la guarda de esta correspondía a la entidad demandada.

Ahora bien, es sabido que, cuando se aplica el régimen citado, de nada le sirve al demandado demostrar la ausencia de culpa; deberá probar, para exonerarse, la existencia de una causa extraña, esto es, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, que interrumpa el nexo de causalidad existente entre su acción y el perjuicio producido. En el caso concreto, sin embargo, no se estableció la existencia de ninguno de tales hechos. Si bien manifiesta el apoderado del municipio de Ibagué, al sustentar el recurso de apelación, que el tribunal no valoró debidamente los testimonios practicados, y considera que de las afirmaciones de alguno de los declarantes podría deducirse “la probable existencia de una culpa de la víctima en la manipulación de los explosivos o una fuerza mayor en el momento del derrumbe”, es evidente que la afirmación de la existencia de estas “causas extrañas” no constituye sino una simple lucubración, en cuanto no obran en el proceso elementos que permitan establecer que el señor Martínez Peralta se hubiera expuesto al daño imprudentemente, desobedeciendo, por ejemplo, las instrucciones recibidas o normas de seguridad que debiera conocer, y tampoco que el alud hubiera sobrevenido por razones distintas a la realización de las actividades necesarias para la apertura de la carretera, imprevisibles o irresistibles para la entidad demandada y, por lo tanto, extrañas a la misma.

Por lo demás, de acuerdo con lo explicado, no es procedente tener en cuenta las consideraciones del apelante referidas a la inexistencia de una falla del servicio y, concretamente, a la falta de prueba de que el municipio no hubiera suministrado a sus empleados elementos de seguridad industrial, dado que el análisis de dicho elemento de la responsabilidad resulta inocuo cuando se impone la aplicación del régimen objetivo.

Por estas razones, se impone confirmar la decisión de primera instancia, en cuanto declaró la responsabilidad del municipio de Ibagué».

(Sentencia de 24 de febrero de 2005. Expediente 15.125. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez).

(1) Sección Tercera. Expediente 3.332. Actor: Rosa Bibiana Rodríguez Vda. de Moscoso.

(2) Expediente 10.807. Actor: Martha Lucía Arango Vda. de Díaz.

(3) Expediente S-247. Actor: Mélida Inés Domínguez de Medina.

(4) Cfr., sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, del 8 de abril de 1987, expediente 0562.

(5) Cfr., al respecto, sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Sección Segunda, del 2 de noviembre de 1994, expediente 6810.

(*) Los demandantes son la esposa, los hijos y el nieto de la víctima (N. del D.).

______________________________