Sentencia 1513 de noviembre 9 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B

COMPETENCIA PARA SANCIONAR POR FALTA LEVE

QUIÉN ES EL JEFE INMEDIATO PARA EFECTOS DISCIPLINARIOS

EXTRACTOS: «Se impugna en el sub examine, la legalidad del acto administrativo complejo integrado por la decisión de única instancia fechada el 7 de diciembre de 1999 emanada de la oficina jurídica del Ministerio de Defensa Nacional, el proveído de 15 de diciembre de 1999 suscrito por el jefe de la oficina jurídica (e) del referido ministerio, la providencia calendada el 2 de marzo del año en curso suscrita por el secretario general del Ministerio de Defensa y la Resolución 273 de 28 de marzo del año que transcurre, suscrita por el señor Ministro de Defensa mediante la cual se impuso al actor como sanción disciplinaria amonestación escrita con anotación en la hoja de vida.

El cargo fundamental en que se edifica la pretensión invalidatoria del mencionado acto administrativo complejo, radica en la incompetencia del funcionario que profirió la decisión que determinó imponer en su contra la sanción disciplinaria, razonamiento que deriva del contenido del artículo 61 de la Ley 200 de 1995 y de la constancia suscrita por el coordinador del grupo potencial humano del Ministerio de Defensa de fecha 9 de diciembre de 1999 en la cual se certifica que el jefe inmediato de los abogados del grupo contencioso constitucional de la oficina jurídica es el coordinador de grupo y por ende, a su juicio, es manifiesta la incompetencia de la jefe de la oficina jurídica para actuar en condición de jefe inmediato y para imponerle a través de los actos acusados la medida sancionatoria.

En defensa de la legalidad de las decisiones enjuiciadas, el apoderado de la entidad demandada, expresó en torno al cargo por incompetencia que en la conformación de la estructura orgánica del personal de la entonces secretaría general hoy gestión general, el jefe inmediato del actor es el coordinador del grupo, pero que en el “aspecto meramente disciplinario” por competencia le corresponde al jefe de la oficina jurídica, interpretación que surge del artículo 61 de la Ley 200 de 1995 y de la cartilla guía, en cuanto señala que para los efectos disciplinarios, serán jefes inmediatos en la secretaría general los superiores jerárquicos hasta el nivel de jefes de oficina y de división.

La competencia en materia disciplinaria se asigna con fundamento en factores tales como la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio, el factor funcional y la conexidad. El factor funcional se refiere a las condiciones y calidades del funcionario a quien corresponde adelantar la investigación y fallar el proceso. El artículo 61 de la Ley 200 de 1995, señala que cuando la falta sea leve, el proceso es de única instancia y el funcionario competente es “el jefe inmediato” y que cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.

En consecuencia, el núcleo de la controversia se circunscribe en determinar los alcances de la noción “jefe inmediato” que se consagra en el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 en orden a concluir, sí en materia disciplinaria, el superior más cercano del sujeto disciplinable es quien tiene la competencia para fallar el proceso en única instancia. Lo anterior, teniendo en cuenta que el actor al momento de imponérsele la sanción de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida, se desempeñaba como abogado del grupo contencioso constitucional de la oficina jurídica, el cual estaba a cargo de un coordinador, jefe inmediato según la constancia obrante al folio 264 del cuaderno dos expedida por el coordinador del grupo potencial humano y por ello, la inconformidad del demandante se edifica en que el jefe de la oficina jurídica al arrogarse las atribuciones que no le competían desconoció el debido proceso.

Para la Sala es comprensible que dentro del marco de la competencia funcional, el ejercicio de la facultad de imponer la sanción, correlativamente no puede estar desligado de la atribución de funciones relacionadas con el manejo de personal. En consecuencia, el funcionario a quien corresponde fallar el proceso disciplinario, debe estar investido de facultades que conlleven la ejecución de actividades comprendidas en la noción de función pública, entendida como la relación del Estado con sus servidores públicos, pues precisamente siendo una de las expresiones de la actividad disciplinaria el reproche por la comisión de conductas laborales que afectan la prestación del servicio, solamente los funcionarios que tengan a su cargo la adopción de decisiones propias de la administración de personal son los llamados a actuar en representación de la potestad sancionatoria del Estado.

Siendo así, la noción de “jefe inmediato” adquiere una dimensión diferente para efectos disciplinarios de la prevista para el cumplimiento de las funciones estrictamente administrativas; explícitamente son de estas últimas especificaciones las encaminadas a concretar la finalidad y el objeto que le concierne al órgano estatal y desde luego, para el logro de tal resultado, es coherente que se establezca una relación jerárquicamente directa entre servidores públicos.

Acorde con lo precedente, aparece razonable complementar la definición de “jefe inmediato” prevista en el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 con la distribución de competencias y grados de jerarquía que estructuralmente se conforman en los organismos y entidades del Estado, pues una apreciación sin reparo de la mentada expresión, daría pie para interpretaciones que desarmonizan con el sentido de la competencia funcional en materia disciplinaria.

El Decreto 1050 de 1968 señaló la integración de la rama ejecutiva del poder público con la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y los establecimientos públicos. La dirección de los ministerios corresponde al ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración del viceministro y del secretario general (arts. 1º y 10).

En los ministerios que el gobierno determine habrá un consejo encargado de asesorar al ministro en la formulación, coordinación o ejecución de la política o planes de acción. El consejo superior estará presidido por el ministro respectivo. De él formará parte el viceministro, el secretario general y los gerentes o directores de las entidades adscritas o vinculadas al ministerio y a su seno podrán ser llamados funcionarios de otras reparticiones administrativas lo mismo que técnicos y representantes del sector privado (art. 16).

Para la realización de las actividades de los ministerios se establecieron las unidades, que cumplen funciones de asesoría o coordinación y de operación. Las primeras se denominan oficinas o comités y consejos cuando incluyan personas ajenas a los ministerios; las segundas se conocen como divisiones, secciones y grupos. En algunos ministerios pueden establecerse direcciones generales que a su vez estarán integradas por divisiones o secciones y grupos. Las unidades que se creen para el estudio o decisión de asuntos especiales se denominan comisiones o juntas. En el acto de constitución se señalará, el funcionario responsable del cumplimiento de las actividades que se le asignen (arts. 10 y 11).

Cada uno de los ministerios tendrá una oficina jurídica o un asesor jurídico según sus necesidades, que en coordinación con la secretaría respectiva de la Presidencia de la República, deberá conceptuar sobre los problemas jurídicos relacionados con el ministerio; elaborar o revisar los proyectos de ley, decretos resoluciones y contratos del mismo; suministrar al Ministerio Público, en los juicios en que sea parte la Nación, todas las informaciones y documentos necesarios para la defensa de los intereses del Estado y de los actos del gobierno; informar al ministro y a la secretaría jurídica de la presidencia del curso de dichos juicios; codificar las normas legales relacionadas con el ministerio, y mantener al día la codificación. No obstante que la normatividad precedente, contempla las divisiones, secciones y grupos para las unidades operativas, podría admitirse en el plano estructural el funcionamiento de divisiones, secciones y grupos para las unidades ministeriales que cumplan funciones de asesoría o coordinación. Es así, como en la oficina jurídica pueden funcionar las divisiones, secciones y grupos (art. 17).

Con ocasión de la reforma constitucional de 1991, con fundamento en el artículo 20 transitorio, se mantuvo la nomenclatura de la estructura administrativa establecida en el artículo 1050 de 1968, aunque para algunas de las entidades y organismos reestructurados no se incluyeron las secciones pero sí la subsecretarías, las direcciones generales y las subdirecciones, conservando la posibilidad de conformar grupos de trabajo.

El Decreto 2162 de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Defensa y otras entidades adscritas o vinculadas al mismo” estableció que la secretaría general del ministerio comprende entre otros órganos la subsecretaría general y al interior de ésta se encuentra la oficina de planeación y la oficina jurídica a la cual pertenece la división de negocios generales. Lo anterior conjugando los artículos 3º y 6º. Se infiere entonces, que la subsecretaría general hace las veces de la unidad de asesoría o coordinación, a la cual pertenece la oficina jurídica, que como se anotó puede tener en su conformación las divisiones, secciones o grupos.

Según se advierte en el plenario, al momento de expedirse los actos acusados, en el Ministerio de Defensa existía una oficina jurídica dirigida por un jefe (unidad de asesoría o coordinación) a la cual pertenecía el actor en condición de miembro del grupo contencioso constitucional y a su turno, su jefe inmediato era el coordinador del grupo (fl. 19 c-1).

El Decreto 590 de 1993, establece las funciones generales de los empleos de la rama ejecutiva del poder público y los niveles de acuerdo a tales atribuciones. En ese orden, pertenecen al nivel directivo las de nombrar, remover y administrar el personal de acuerdo con las disposiciones legales, estatutarias y reglamentarias vigentes, función que configura la calidad de nominador; al ejecutivo la atribución de administrar, dirigir, controlar y evaluar el desarrollo de los proyectos, los programas y las actividades de la dependencia y del personal a cargo; al profesional la de coordinar, supervisar y evaluar las actividades y las labores del personal bajo su inmediata responsabilidad; al técnico la de coordinar, supervisar, y evaluar las actividades y las labores del personal bajo su inmediata responsabilidad; a los del nivel administrativo las de coordinar, evaluar y controlar las actividades técnicas o administrativas de una dependencia o grupo de trabajo garantizando la correcta aplicación de las normas y procedimientos. A los empleos del nivel asesor no le atribuye ninguna función relacionada con el personal y por consiguiente, debe entenderse que el jefe inmediato o superior jerárquico de los empleados asesores es el respectivo jefe de la dependencia a la cual estén adscritos. Los empleados del nivel operativo, se caracterizan por el desempeño de actividades manuales o tareas de simple ejecución que sirven de soporte para la realización de las labores de los restantes niveles (arts. 2º, num. 6º, 4º num. 3º, 5º num. 11, 6º num. 11, 7º num. 14).

El desempeño de las funciones que correspondían al actor y la ubicación de los cuadros jerárquicos en las anteriores categorías, le permite a la Sala concluir que éste hacía parte del nivel asesor al cual también pertenecía la coordinadora del grupo, quien a su turno, tiene por superior jerárquico a la jefe de la oficina jurídica, cuyo titular puede considerarse entonces que era el jefe de la dependencia y que ejercía sobre el actor directamente la función de superior jerárquico ubicándose mínimo en el nivel profesional o incluso en el ejecutivo.

Significa lo anterior, que la coordinadora del grupo contencioso constitucional no ejercía sobre el actor una labor de subordinación laboral directa sino que funcionalmente, respecto de su grupo de trabajo, le correspondía coordinar, evaluar y controlar las actividades técnicas y o administrativas, sin que ello implicara subordinación laboral pues ésta le correspondía a la jefe de la dependencia, es decir a la jefe de la oficina jurídica.

En concepto de 26 de septiembre de 1996, la Sala de Consulta y Servicio Civil con ponencia del Dr. Cesar Hoyos Salazar (1) absolvió la solicitud de consulta formulada por el Ministro del Interior en la cual se indagaba respecto de tópicos similares a los que son materia de cuestionamiento, y la respuesta es acogida por la Sala para resolver la controversia por corresponder a una aterrizada lógica jurídica. Para ilustración, se transcriben algunos aspectos:

(1) Consulta formulada por el Ministro del Interior, Horacio Serpa Uribe. Referencia: Código Disciplinario Único. Factor funcional de competencia. Control Interno Disciplinario. Comisión para práctica de pruebas. Radicación número 860.

“1. ¿Es válido interpretar que, en todo caso de falta leve, el competente, en única instancia, es el superior inmediato del funcionario? (...).

3 ¿El jefe de la dependencia, o de la seccional o regional, hace relación a las entidades estatales que tienen oficinas desconcentradas? (...).

8 ¿Tratándose de grupos de trabajo, dirigidos por un coordinador, de éste se predica la noción de jefe inmediato? (...).

2. La Sala responde:

2.1. En caso de faltas leves, el funcionario competente para investigar y fallar el proceso disciplinario, en única instancia, es el jefe inmediato del servidor público disciplinado (...).

2.3. Por jefe de dependencia se entiende la persona que ejerce el empleo superior de nivel directivo, o ejecutivo, o profesional, o técnico, o administrativo dentro de la respectiva unidad operativa de la estructura administrativa del organismo o entidad del Estado, verbi gratia: ministro, director, jefe de división, jefe de sección o jefe de grupo (...).

2.8. El coordinador de un grupo de trabajo no es jefe inmediato de los empleados que lo conforman. El jefe inmediato de cada uno de estos empleados es el funcionario que ocupa el cargo de nivel directivo, ejecutivo, técnico o administrativo de la unidad operativa a la cual esté adscrito el empleo que desempeñan”.

De lo expuesto, se aprecia que no estuvieron desatinadas las instrucciones dadas en la cartilla guía para el ejercicio de la potestad disciplinaria, la cual aunque no tiene poder vinculante porque el establecimiento de reglas de competencia no es delegable a un compendio de esta naturaleza, no se apartó de la realidad cuando estableció que para efectos del inciso 1º del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, se entendía como jefe inmediato del investigado, aquel que dentro de la estructura orgánica de la unidad, dependencia o repartición, sea el inmediato superior, responsable directo de su empleo, dirección, control y progreso, y que por lo tanto, en la secretaría general del ministerio son superiores jerárquicos los que ocupen cargos hasta el nivel de jefe de oficina o de división (fl 120 cdno. uno). Conclúyese que el reparo por incompetencia funcional no está llamado a prosperar.

Atendiendo que la censura formulada por la parte actora se centró en la incompetencia funcional y ningún sustento jurídico y probatorio se efectuó en el libelo y en el transcurso de la actuación con miras a enfocar con claridad suficiente, aspectos de hecho configurativos presumiblemente en causales de justificación, como la exagerada asignación de expedientes para fallo, la falta de conocimiento de la fecha para audiencia de conciliación, la inocuidad de la inasistencia en los efectos del proceso y el error en que se incurrió en el proceso disciplinario en la indicación del distrito judicial donde se llevaría a cabo la diligencia, tales extremos no serán analizados, imponiéndose en consecuencia, la denegatoria de las súplicas de la demanda».

(Sentencia de noviembre 9 de 2001. Radicación 1513-2000. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado).

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