Sentencia 15261 de julio 17 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Número interno 15261 de 2008

Ref.: 25000232700020010218001

Consejero Ponente

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Seguros del Estado S.A. contra la DIAN

Fallo

Bogotá, D.C., diecisiete de julio de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos de la apelación la Sala precisa si se ajustaron a derecho los actos por los cuales la administración declaró el incumplimiento de la obligación aduanera e hizo efectiva la póliza de garantía. En concreto, determina si era necesario alegar prescripción en la vía gubernativa; si hubo prescripción ordinaria de la acción derivada del contrato de seguro y, en caso negativo, si hubo incumplimiento en el pago de las cuotas de los tributos aduaneros y si la póliza es proporcional el valor reclamado por la administración frente a la obligación incumplida.

La demandada sostuvo que la actora debió solicitar la prescripción de la acción ante la administración para poder alegarla después, ante la jurisdicción lo que equivale a que no se agotó la vía gubernativa en relación con dicho aspecto.

El agotamiento de la vía gubernativa es un presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 135). Según el artículo 63 ibídem, se entiende agotada la vía gubernativa, entre otros eventos, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (art. 62 ibíd.), lo que implica la existencia de una discusión ante la administración respecto de la decisión que esta ha tomado, tanto frente a los hechos como a los argumentos de derecho.

En términos generales, la Sala ha sostenido que ante la jurisdicción no pueden plantearse hechos nuevos frente a los expuestos en la vía gubernativa, aunque sí mejores argumentos de derecho respecto de los mismos (1) . Lo anterior, porque ello implica la violación del debido proceso de la administración.

En el presente asunto, la prescripción de la acción para hacer efectiva la póliza, no constituye un hecho nuevo, distinto del alegado ante la administración, sino una nueva y mejor argumentación jurídica.

Así, existe identidad en la pretensión del demandante, puesto que tanto en la vía gubernativa, como en la judicial, ha cuestionado la legalidad del acto que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera. Sin embargo, ante la jurisdicción, planteó un nuevo argumento de derecho, que constituye una nueva causal de nulidad (CCA, art. 84), por lo cual es evidente que con idéntica pretensión se amplió el debate con otros argumentos encaminados a obtener la nulidad de los actos acusados, motivo por el cual la excepción no está llamada a prosperar.

Prescripción de la acción para hacer efectiva la garantía

La declaración de importación fue presentada el 6 de abril de 1998, en vigencia de los decretos 2666 de 1984 y 1909 de 1992 y la Resolución 4324 de 1995.

El artículo 42 del Decreto 1909 de 1992, disponía que para responder por la finalización de la importación temporal en los plazos señalados en la declaración y por el pago de los tributos aduaneros la DIAN podía exigir la constitución de una garantía a favor de la Nación, hasta por el ciento por ciento (100%) de dichos tributos, en las condiciones, modalidades y plazos señalados por la administración. El artículo 222 ibídem, señalaba que la liquidación total de los derechos de importación a que hubiera lugar, se dividiría en tantas cuotas como se hubiere pactado el arrendamiento y su pago se realizaría quince días antes de que debieran remesarse al extranjero los pagos por arrendamiento.

A su vez, el artículo 46[c] de dicho decreto, consagraba la terminación de la importación temporal, por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal (2) .

Mediante la Resolución 4324 de 1995, el director general de la DIAN dispuso que el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantías bancarias o de compañía de seguros, se declarará de oficio, previa recepción del expediente que contenga las pruebas de los hechos y la fotocopia autenticada de la garantía.

El artículo 1081 [inc. 2º] del Código de Comercio señala que las acciones derivadas del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen, prescriben en dos años que empiezan a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que dio origen a la acción (prescripción ordinaria).

El artículo 1072 ibídem, define el siniestro como la realización del riesgo asegurado. Este hecho determina el nacimiento de la prestación del asegurador.

El artículo 68[5] del Código Contencioso Administrativo dispone que cuando se constituye una garantía en favor de una entidad pública es condición que se profiera acto administrativo que declare el incumplimiento, el cual, junto con la póliza, integran el título que presta mérito ejecutivo.

De acuerdo con las anteriores normas, la administración dispone del término de (2) dos años para declarar el siniestro y la efectividad de la garantía, contados a partir de cuando tenga conocimiento de la ocurrencia del siniestro, o de la fecha en que razonablemente podía tenerlo, conforme a lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio.

En consecuencia, la prescripción ordinaria se cuenta desde que se haya producido el conocimiento real o presunto del hecho que da base a la acción, que para el caso, es el incumplimiento de la obligación aduanera.

En el caso de pólizas de garantía de obligaciones sujetas a plazo, el vencimiento del mismo sin que se haya efectuado el pago, constituye la realización del siniestro. Y, corresponde al acreedor verificar si vencido el plazo, que es un hecho objetivo, el deudor pagó o no la obligación a su cargo.

Mediante la Resolución 4324 de 1995, el director general de la DIAN dispuso que el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantías bancarias o de compañía de seguros, se declarará de oficio, previa recepción del expediente que contenga las pruebas de los hechos y la fotocopia autenticada de la garantía.

El artículo 1081 [inc. 2º] del Código de Comercio señala que las acciones derivadas del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen, prescriben en dos años que empiezan a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que dio origen a la acción (prescripción ordinaria).

El artículo 1072 ibídem, define el siniestro como la realización del riesgo asegurado. Este hecho determina el nacimiento de la prestación del asegurador.

El artículo 68[5] del Código Contencioso Administrativo dispone que cuando se constituye una garantía en favor de una entidad pública es condición que se profiera acto administrativo que declare el incumplimiento, el cual, junto con la póliza, integran el título que presta mérito ejecutivo.

De acuerdo con las anteriores normas, la administración dispone del término de (2) dos años para declarar el siniestro y la efectividad de la garantía, contados a partir de cuando tenga conocimiento de la ocurrencia del siniestro, o de la fecha en que razonablemente podía tenerlo, conforme a lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio.

En consecuencia, la prescripción ordinaria se cuenta desde que se haya producido el conocimiento del hecho que da base a la acción, que para el caso, es el incumplimiento de la obligación aduanera.

En el caso de pólizas de garantía de obligaciones sujetas a plazo, el vencimiento del mismo sin que se haya efectuado el pago, constituye la realización del siniestro. Y, corresponde al acreedor verificar si vencido el plazo, que es un hecho objetivo, el deudor pagó o no la obligación a su cargo.

Así pues, la fecha que debe tenerse en cuenta para iniciar el término de la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro es el día siguiente al vencimiento del plazo para el pago, pues, ese día la administración debía tener conocimiento del hecho.

En el asunto sub júdice el importador constituyó, a través de Seguros del Estado S.A. y a favor de la DIAN, la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales 719634 de 23 de abril de 1998, relacionada con la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo - leasing de los plazos señalados en la declaración de importación y el pago oportuno de los tributos aduaneros según el artículo 42 del Decreto 1909 de 1992, el Decreto 2666 de 1984 y las resoluciones 408 de 1992, 1794 de 1993 y 6517 de 1996, por $ 42.918.478 (fl. 8).

El artículo 12 de la póliza de cumplimiento señala que la prescripción de las acciones derivadas del contrato se regirán por las normas legales vigentes que regulan la prescripción del contrato de seguro (fl. 17 c.a.).

La cláusula cuarta del contrato de leasing internacional Col 97-813 disponía que la arrendataria se obliga a hacer todo pago por concepto de derechos aduaneros, impuestos o contribuciones aduaneras o tributarias con no menos de quince (15) días de antelación a la fecha de vencimiento de la respectiva obligación (fls. 28 a 31 c.a.).

Como la duración del contrato era de cinco años contados a partir de la fecha del documento, el importador debía terminar el régimen autorizado por la administración el 13 de marzo de 2003, de acuerdo con el 46 del Decreto 1909 de 1992 (3) .

De acuerdo con las obligaciones derivadas del régimen de importación temporal a largo plazo, la declaración de importación y con el contrato de leasing, el importador debía cancelar los tributos aduaneros en diez cuotas, así:

CuotaFecha en que debían hacerse los pagos
110/09/1998
210/03/1999
310/09/1999
410/03/2000
511/09/2000
69/03/2001
710/09/2001
88/03/2002
910/09/2002
1010/03/2003

Sin embargo, el importador solo había pagado las tres primeras cuotas en las siguientes fechas: el 28 de diciembre de 1998 (cuota 1), y el 19 de julio de 2000 (cuota 2 y 3) (fls. 79 a 82 c.a.).

Como el plazo para pagar la primera cuota vencía el 10 de septiembre de 1998 y el siniestro se produjo el 11 del mismo mes, porque no hubo pago oportuno, la administración tenía plazo hasta el 11 de septiembre de 2000 para notificar la resolución que declaró el incumplimiento.

En consecuencia, fue oportuno el acto que ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento, dado que el mismo fue proferido el 29 de junio de 2000 y notificado por correo el 7 de julio del mismo año (fl. 70 vto. c.a.).

Es preciso aclarar, que de acuerdo con el artículo 1081 del Código de Comercio no se requiere que el acto que declara el incumplimiento y ordena hacer efectiva la garantía quede en firme dentro del término de los dos años, contados a partir de la ocurrencia del hecho o del momento en que debía tenerse conocimiento del mismo, pues, conforme a dicha disposición, dentro del señalado término debe declararse el incumplimiento para hacer efectiva la garantía, aspecto que no tiene que ver con la firmeza, por cuanto la misma es determinante para constituir el título que preste mérito ejecutivo para hacer efectiva la póliza (CCA, art. 68 [num. 5º]).

Así las cosas, la acción derivada del contrato de seguro no había prescrito.

Dado que el tribunal declaró probada la prescripción y como consecuencia anuló los actos acusados, se impone revocar dicha decisión y analizar los demás cargos planteados en la demanda, a saber:

Pago de las cuotas de los tributos aduaneros

El artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993 establece el procedimiento para hacer efectiva las garantías y dispone que la administración declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros y la obligación incumplida, ordenará la efectividad de la garantía y determinará la obligación de pagar la suma líquida de dinero con la cual se afecta la garantía.

Este acto deberá notificarse al garante y al tomador de la garantía, conforme a lo dispuesto en los artículos 98 y siguientes del Decreto 1909 de 1992, para después hacer efectivo el cobro de la obligación por vía de jurisdicción coactiva.

La finalidad de dicho procedimiento es principalmente la de hacer efectiva la póliza de cumplimiento que ampara una obligación aduanera sometida a garantía.

El importador aportó ante la administración copia de los siguientes recibos oficiales de pago (fls. 85 a 88 c.a.):

Número de reciboFecha de pagoValor pagado
98715006973428 de diciembre de 1998$ 4.958.314
1999715018972819 de enero de 2000$ 6.343.690
1999715018972719 de enero de 2000$ 6.155.123
Total $ 24.606.749

De acuerdo con lo anterior, el importador demostró que pagó las tres primeras cuotas, aunque lo hizo en forma extemporánea (4) , luego, tal como lo acepta la administración, el incumplimiento se produjo por la extemporaneidad en el pago, no por el no pago. Si embargo, dentro del expediente existe constancia de que con posterioridad a la notificación del acto que declaró el incumplimiento, esto es, al 7 de julio de 2000, el importador canceló la totalidad de la obligación a su cargo conforme a los siguientes pagos (fls. 110 a 119 c.a.):

Número reciboFecha de pagoValor pagado
2000215012560618 de julio de 2000$ 7.148.422
2000215012069112 de enero de 2001$ 7.080.292
2000215007664412 de enero de 2001$ 7.080.292
2000215007155412 de enero de 2001$ 7.659.105
2000215007170612 de enero de 2001$ 7.080.292
2000215007170412 de enero de 2001$ 7.080.292
Total $ 43.128.695

Por tanto, al haberse demostrado que el importador pagó la totalidad de las cuotas, dentro del término de ejecutoria del acto que declaró el incumplimiento, la administración no podía mantener la decisión de hacer efectiva la póliza. Y, por el contrario, con ocasión de los recursos administrativos debía revocarla. Ello, porque no existía causa para declarar el incumplimiento, dado que el acreedor (DIAN) recibió el pago completo de los tributos aduaneros, antes de resolver la apelación (abr. 18/2001).

Así las cosas, procedía la nulidad de los actos acusados, por lo que se impone confirmar la sentencia, pero por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 17 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Seguros del Estado S.A. contra la DIAN.

RECONÓCESE personería al abogado Héctor Julio Castelblanco Parra, como apoderado de la DIAN.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Entre otras, ver sentencia de 26 de septiembre de 2007, Expediente 14847, C.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié.

(2) Los artículos 42 y siguientes y 99 y siguientes del Decreto 2685 de 1999 y 530 de la Resolución 4240 de 2000, retomaron las anteriores disposiciones.

(3) ART. 46.—Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

a) Reexportación de la mercancía;

b) Importación ordinaria;

c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

d) Abandono de la mercancía aceptado por la Aduana; y,

e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la Dirección de Aduanas Nacionales.

(4) Fechas en las cuales se debían hacer los pagos: 10/09/1999 (cuota 1); 10/03/1999 (cuota 2); 10/03/1999 (cuota 3); 10/03/2000 (cuota 4); 11/09/2000 (cuota 5); 9/03/2001 (cuota 6); 10/09/2001 (cuota 7); 8/03/2002 (cuota 8); 10/09/2002(cuota 9) y 10/03/2003 (cuota 10).

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