Sentencia 15307 de octubre 26 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación 25000-23-27-000-2001-90932-01 (15307)

Consejera Ponente:

Dr. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Unimaq S.A.

Referencia: Apelación de la sentencia de diciembre 7 de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en materia tributaria.

Bogotá, D.C., veintiséis de octubre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «Antecedentes

Mediante el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se autorizó a las asambleas departamentales para la emisión de las estampillas prodesarrollo departamental y proelectrificación rural.

Bajo la vigencia de las ordenanzas 41 de 1994, 24 de 1997, 30 de 1997 y 36 de 1998, existían suscritos convenios interadministrativos entre la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda., “Codeter”, y el departamento de Cundinamarca, cuyo pago se ordenaba a través de cuentas a cargo del tesoro departamental, con la cancelación de las referidas estampillas.

El 4 de octubre de 1999, Codeter presentó reclamación administrativa para la devolución de valores descontados por el ente territorial por concepto de estampillas Prodesarrollo Departamental y Proelectrificación Rural y Procultura.

Mediante la Resolución 134 de febrero 10 de 2000, se dio respuesta a la petición mencionada, con el reconocimiento de la devolución por valor de $ 101.493.327, sin pronunciarse sobre la actualización de los valores retenidos y el reconocimiento de los intereses moratorios.

El 3 de abril de 2000, la actora interpuso recurso de reconsideración, con el fin de que se aclarara la resolución mencionada, en cuanto contiene una decisión negativa en la parte motiva del acto, para que se reconociera el derecho a la devolución total solicitada, la actualización y los intereses moratorios respectivos.

El día 30 de marzo de 2000, Codeter Ltda. y Unimaq S.A. celebraron contrato de cesión de créditos y derechos litigiosos, el cual fue notificado al departamento de Cundinamarca el 14 de abril de ese año.

Con la Resolución 747 de septiembre 11 de 2000, se resuelve el recurso de reconsideración, en la cual accede a la devolución de $ 101.493.327, intereses de mora de $ 11.895.017.92, para un total de $ 113.388.344.92, que decide compensar con las obligaciones existentes entre el departamento de Cundinamarca y Codeter, como consecuencia de la liquidación unilateral de los contratos interadministrativos SV-275/97 y SV-284/97.

El día 28 de diciembre de 2000, la administración aclara el contenido del acto citado, mediante la Resolución 1249, para corregir un error aritmético en la cifra a favor del departamento, porque incluyó capital sin la correspondiente indexación.

(...).

Consideraciones de la Sala

La Sala debe decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, con fundamento en que prosperó la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, porque no operó la cesión de derechos de crédito entre la Cooperativa Codeter Ltda. (cedente) y Unimaq S.A., (cesionario), dado que la Resolución 134 de febrero 10 de 2000, que reconoce el derecho a la devolución de la suma de $ 101.493.327 a favor de la primera, no se encontraba en firme y por lo mismo, no constituía título ejecutivo.

Para el recurrente, contrario a lo decidido por el a quo, operó la cesión de los derechos litigiosos y créditos provenientes de la reclamación de los valores indebidamente descontados por concepto estampillas Prodesarrollo, Proelectrificación Rural y Procultura, conforme al contrato celebrado el 30 de marzo de 2000 entre Codeter y Unimaq, notificado al departamento de Cundinamarca el 14 de abril del mismo año, puesto que no propuso ningún tipo de reparo al respecto, dentro de los tres días siguientes a su notificación, como lo disponen los artículos 1718 del Código Civil y 331 y 326 del Código de Procedimiento Civil.

Entonces, la Sala debe establecer si procede la cesión de los derechos de crédito, derivados de la solicitud de devolución presentada por la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda., “Codeter” ante el departamento de Cundinamarca el 4 de octubre de 1999, de los valores descontados por concepto de estampillas entre el período comprendido entre julio a octubre de 1999, con el fin de determinar si la accionante tiene legitimación en la causa por activa en calidad de cesionaria.

Dispone el artículo 1959 del Código Civil que “La cesión de un crédito, a cualquier título que se haga, no tendrá efecto entre el cedente y el cesionario sino en virtud de la entrega del título. Pero si el crédito que se cede no consta en documento, la cesión puede hacerse otorgándose uno por el cedente al cesionario, y en este caso la notificación de que trata el artículo 1961 debe hacerse con exhibición de dicho documento”.

Conforme a la norma citada, si el crédito cedido consta en un documento, la tradición consiste en la entrega del título, en el que conste la firma del cedente y su manifestación de haberlo cedido al cesionario. Pero si no consta en documento, el acreedor lo confeccionará haciendo constar en él la existencia del crédito, individualizándolo y manifestando que lo cede al cesionario. Este documento en todo caso no constituye prueba de la existencia del crédito para el deudor, simplemente demuestra que la cesión tuvo ocurrencia y que entre el cedente y el cesionario se celebró el contrato respectivo.

Para que la cesión surta efectos contra el deudor y contra terceros, debe notificársele a dicho deudor o ser aceptada por este (art. 1960 ib.) y la notificación se hace “con exhibición del título, que llevará anotado el traspaso del derecho con la designación del cesionario y bajo la firma del cedente” (art. 1961 ib.). Es decir, que para que opere la cesión de un crédito, se requiere entregar el documento en donde conste la existencia de la obligación.

Por ello, la validez de la cesión está condicionada a la existencia previa de los créditos cedidos en cabeza del cedente, o sea, que para que un saldo crédito se aplique a una tercera persona diferente de su titular originario, necesariamente debe existir para el cedente, con anterioridad a la cesión.

En efecto, tal como lo reconoce el apelante en la impugnación, la cesión del crédito opera por voluntad del titular del derecho (acreedor), de cederlo a título oneroso o gratuito a un tercero (cesionario), que produce consecuencias jurídicas entre las partes, con la entrega del título o prueba escrita contentiva del crédito.

En el caso en estudio, para la fecha en que se suscribe el contrato de cesión de crédito entre Codeter y Unimaq S.A., el 30 de marzo de 2000 (fl. 97 e.), según el cual, la primera transfiere a la segunda “Todos los derechos de crédito y litigiosos derivados, que le corresponden al cedente, con ocasión de la reclamación efectuada el día cuatro (4) de octubre de 1999, por parte de la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda., Codeter, al departamento de Cundinamarca, por concepto de los valores indebidamente descontados en virtud de los pagos realizados a la cooperativa en desarrollo de los convenios interadministrativos suscritos con el mencionado ente territorial a partir de julio de 1997 y hasta la fecha de presentación de la reclamación”, no existía acto administrativo en firme que permitiera acreditar la existencia de un saldo crédito a favor del cedente.

Lo anterior, habida cuenta de que la cooperativa interpuso recurso de reconsideración (mar. 16/2000) contra la Resolución 134 de febrero 10 de 2000, que en principio le reconoció la devolución de $ 101.493.327, por lo cual para la fecha en que se suscribió el contrato de cesión (mar. 30/2000) y se comunicó al departamento de Cundinamarca (abr. 14/2000), no se había resuelto el recurso, lo cual ocurrió el 11 de septiembre de ese año, mediante la Resolución 747, que se traduce, en que la situación que podría dar origen a un saldo crédito a favor de Codeter era revisable, reformable o revocable.

En este orden de ideas, para que sea viable la cesión de un crédito, es necesario que sea predicable su existencia, para que puedan reconocerse sus efectos, y ello solo ocurre cuando el acto administrativo recurrido quede en firme y debidamente ejecutoriado (1) .

La Sala observa que en la resolución que resolvió el recurso (747 de sep. 11/2000), se advirtió, que con base en el concepto de la secretaría jurídica de la Gobernación de Cundinamarca de junio 9 de 2000, Codeter adeudaba al departamento una suma superior al valor cuya devolución se pretendía, lo que implicaba que operaba automáticamente la compensación a favor del ente territorial y se hacía nugatorio el respectivo reintegro.

En el aparte pertinente, el concepto citado expresó:

“... se debe tener en cuenta que a la fecha se encuentran en firme las resoluciones mediante las cuales fueron liquidados los convenios de obra 185, 274, 275, 284 y 285 suscritos en el año 1997 entre el departamento y estas cooperativas (se refiere a Codeter Ltda. y Coinco Ltda.), resoluciones que contienen sumas de dinero a favor del departamento por concepto de dineros de anticipo mal invertidos e indebidamente manejados por las cooperativas, los cuales superan ampliamente en cuantía el reconocimiento de devolución de platas a que se refieren las resoluciones 134 y 135 de 10 de febrero de 2000. Lo anterior significa que las cooperativas a la fecha son deudoras del departamento y las obligaciones dinerarias a que nos hemos referido, son exigibles a la fecha y no se encuentran sujetas a plazo o condición.

“Lo anterior significa que en el evento en que sean confirmadas las resoluciones 134 y 135 del 10 de febrero de 2000 a favor de las cooperativas y en efecto ellas sean acreedoras de las sumas de dinero allí contenidas, procede en forma automática y por ministerio de la ley el mecanismo de la compensación a que se refieren los artículos 1714 y 1715 del Código Civil, lo cual implica un cruce de cuentas entre obligaciones de igual naturaleza, líquidas y actualmente exigibles. Este modo de extinguir las obligaciones opera aún sin conocimiento de los deudores, extinguiendo ambas deudas recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores (...) Por lo mismo, cualquier cesión posterior o cualquier notificación posterior de acto de cesión que se haga al departamento, tampoco surtirá efectos para el mismo”.

Conforme a lo anterior y en atención a lo previsto en el artículo 861 del estatuto tributario: “En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente o responsable. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente o responsable”, norma aplicable a los tributos de las entidades territoriales, en virtud de la unificación a nivel nacional del régimen procedimental dispuesta por el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, lo que permite afirmar que de llegarse a concretar un saldo a favor de Codeter, está autorizado el departamento para compensar previamente las obligaciones a cargo de la titular del crédito fiscal.

Ahora bien, es importante precisar que en materia tributaria no tiene cabida la noción de derechos adquiridos prevista en la Constitución Política y que los artículos 1694 y 1714 del Código Civil, cuya aplicación según el artículo 3º del mismo Código Civil, se refiere a las relaciones de los particulares en sus asuntos civiles, no es aplicable en su integridad a las que surgen entre los administrados con el Estado. Lo anterior, porque el establecimiento de los créditos a cargo de la administración, así como su cesión y una eventual compensación son figuras que se rigen por normas especiales de derecho público, en virtud de las cuales se advierte que la validez de los traslados está condicionada necesariamente a la existencia de los créditos fiscales cedidos en cabeza de los cedentes (2) .

Y en lo que concierne con las disposiciones del Código Civil, relativas a la cesión de créditos entre particulares, se ha considerado que estas no son aplicables a la administración pública, pues de una parte, ese ordenamiento no regula las relaciones jurídicas de la administración con los particulares; y de otra, las facultades y potestades administrativas se someten a leyes especiales sobre la materia. Es así como la Sala señaló:

“Si bien los pactos o convenios privados están destinados, naturalmente, a producir efectos “interpartes” por el principio de la normatividad de las cláusulas contractuales de que trata el artículo 1.602 del Código Civil, no es previsible que tales convenciones le sean oponibles a la administración tributaria, en su condición de tercero ajeno a estas, ni menos que deba responder por las consecuencias funestas de las mismas, en circunstancias en que, como la que ocupa la Sala, no solamente era carga indiscutible de la cedente y cesionaria del supuesto sobrante acreditar suficientemente la viabilidad y licitud de las prestaciones que decían concederse recíprocamente, sino que en parte alguna del proceso administrativo o jurisdiccional aparece demostrado dolo o culpa de los funcionarios impositivos, contrariamente, en el inconcluso proceso de traspaso, aplicaciones y compensaciones, se destaca la conducta ejemplar del jefe de la unidad de recursos que impidió la consumación del fraude al fisco” (3) .

Así mismo, se aclara que la definición de los créditos fiscales a cargo del contribuyente o responsable o a favor de la administración tributaria, surge del cumplimiento de la ley, de tal suerte, que la relación particular-Estado surge del mandato legal, por lo que su modificación o sustitución por otros, solo es admisible cuando así lo disponga el legislador.

Por todo lo anterior y por razones diferentes de las aducidas por el tribunal, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada por las consideraciones expuestas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) De acuerdo con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, “Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso; 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido; 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos; 3. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos”.

(2) Sobre el punto en discusión y en este mismo sentido objeto de reiteración, la Sala se pronunció en sentencia de 25 de septiembre de 2006, expediente 14869, C.P. doctora Ligia López Díaz.

(3) Sentencia de 19 de agosto de 1994, expediente 4902, M.P. Delio Gómez Leyva, en la cual se reitera la jurisprudencia contenida en las sentencias de 2 de julio de 1993, expediente 4714, M.P. Consuelo Sarria Olcos y 30 de mayo de 1988, expediente 1424, M.P. Hernán Guillermo Aldana Duque.

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