Sentencia 15360 de agosto 21 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

Los vehículos oficiales no pueden ser gravados porque la ley no les señaló la tarifa.

EXTRACTOS: «De acuerdo con los términos de la apelación interpuesta por la demandante, la Sala precisa si las Empresas Públicas de Medellín, que es una empresa industrial y comercial del orden municipal, conforme al Acuerdo 69 de 1997 del Concejo de Medellín (fls. 3 y 3 vto.), es sujeto pasivo del impuesto de vehículos respecto de los vehículos oficiales de su propiedad.

En concreto, determina si la Ley 488 de 1998, que creó el impuesto de vehículos, fijó la tarifa del tributo para los vehículos de uso oficial, pues, a juicio de la actora, ante el vacío legislativo, solo los vehículos particulares se encuentran gravados con el impuesto en mención, motivo por el cual el departamento de Antioquia no podía señalar que la actora es sujeto pasivo de dicho tributo.

Según el artículo 1º del Decreto 1809 de 1990, por el cual se introducen reformas al Código Nacional de Tránsito Terrestre (D. 1344/70), son vehículos de servicio particular los vehículos automotores destinados a satisfacer las necesidades privadas de movilización de personas, animales o cosas. Y, son de servicio oficial, los destinados al servicio de la Nación y demás entidades públicas.

En virtud del artículo 138 de la Ley 488 de 1998, se creó el impuesto sobre vehículos automotores, el cual sustituyó los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores y de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, a que se referían los artículos 49 y 50 de la Ley 14 de 1983.

En sentencia C-720 de 1999 la Corte Constitucional precisó que el impuesto sobre vehículos automotores previsto en el artículo 138 de la Ley 488 de 1998 es un nuevo impuesto del orden nacional, que está regulado integralmente en la misma ley y que constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción.

La intención del legislador al presentar el articulado sobre el impuesto de vehículos, fue la de unificar en un impuesto todos los que gravan la propiedad de los vehículos automotores (impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores; de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santafé de Bogotá), para lograr la mayor eficiencia posible en el recaudo y cobro de estos tributos. En el proyecto se señaló como sujeto pasivo a los propietarios y poseedores de los vehículos gravados, sin calificar su naturaleza jurídica y se propuso la fijación directa de la tarifa en la ley, para eliminar “la posibilidad de competencia interjurisdiccional entre las entidades territoriales” (1) .

El nuevo impuesto de vehículos es administrado por los departamentos y el Distrito Capital (art. 146 ibíd., modificado por L. 633/2000, art. 106), y, en general, se causa a 1º de enero de cada año (art. 144 ibíd.).

Conforme al artículo 140 de la Ley 488 de 1998, el hecho generador del impuesto es la propiedad o posesión de los vehículos gravados. Y, según el artículo 141 del mismo ordenamiento, son vehículos gravados, los automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional, salvo los siguientes:

“a) Las bicicletas, motonetas, y motocicletas con motor hasta de 125 c.c. de cilindrada;

b) Los tractores para trabajo agrícola, trilladoras y demás maquinaria agrícola;

c) Los tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras, motoniveladoras y maquinaria similar de construcción de vías públicas;

d) Vehículos y maquinaria de uso industrial que por sus características no estén destinados a transitar por las vías de uso público o privadas abiertas al público, y

e) Los vehículos de transporte público de pasajeros y de carga”.

Así pues, el legislador dispuso que están gravados con el nuevo tributo todos los vehículos nuevos o usados y los que se internen temporalmente en el territorio nacional; y, solo están exentos los que expresamente señala el artículo 141 de la Ley 488.

A su vez, el artículo 142 de la Ley 488 de 1998 fijó como sujetos pasivos del impuesto a los propietarios o poseedores de los vehículos gravados, sin distinguir si son particulares o entidades oficiales.

El artículo 143 ibídem, dispone que, en general, la base gravable del tributo es el valor comercial de los vehículos gravados, establecido anualmente mediante resolución expedida por el Ministerio de Transporte, en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable.

De otra parte, el artículo 145 del mismo ordenamiento, que fijó las tarifas del tributo, señala:

“ART. 145.—Las tarifas aplicables a los vehículos gravados serán las siguientes, según su valor comercial:

1.Vehículos particulares:

a) Hasta $ 20.000.000 1.5%;

b) Más de $ 20.000.000 y hasta $ 45.000.000 2.5%, y

c) Más de $ 45.000.000 3.5% (2) .

2. Motos de más de 125 c.c. 1.5% (...)”.

Aunque las normas sobre sujeto pasivo y base gravable del impuesto de vehículos no excluyeron del mismo a los vehículos oficiales, la disposición sobre tarifas solo se refiere a los vehículos particulares y a las motos de más de 125 c.c, lo que significa que el legislador no previó ninguna tarifa para los vehículos de uso oficial ni autorizó a las entidades territoriales a hacerlo.

Lo anterior significa que los vehículos oficiales no pueden ser gravados con el impuesto de vehículos porque faltó uno de los elementos esenciales para que respecto de los mismos se configurara el tributo (la tarifa), elemento que, se insiste, no puede ser suplido por las entidades territoriales, dado que su autonomía tributaria se encuentra sujeta a la Constitución y a la ley (C.P., arts. 150 num. 12, 287, 300 num. 4º, 313 num. 4º y 338).

Y, si la Ley 488 de 1998 no gravó con el impuesto a los vehículos oficiales, sencillamente no existe el tributo en relación con los mismos, ni pueden los departamentos fijar este elemento esencial en reemplazo del legislador, puesto que las asambleas son organismos administrativos (C.P., art. 299) y no pueden legislar; además, el legislador no las facultó para fijar la tarifa del impuesto para los vehículos oficiales.

En cumplimiento de la Ley 488 de 1998, el departamento de Antioquia expidió la Ordenanza 01E de 14 de enero de 1999 “por medio de la cual se adoptan normas en materia tributaria y se expiden otras disposiciones” (fls. 40 a 48). Dicho acto administrativo adoptó el impuesto de vehículos automotores en el departamento (art. 11) y previó su régimen en términos similares a la Ley 488 (arts. 11 a 22); por tanto, reiteró todos los elementos esenciales fijados en la ley que creó el tributo (arts. 12 a 14, 16 y 17).

En desarrollo del artículo 146 de la Ley 488 de 1998(3), conforme al cual corresponde a los departamentos y el Distrito Capital fijar los plazos para el pago del impuesto, y del artículo 18 de la ordenanza en mención, que contiene idéntica previsión para el departamento demandado, el gobernador de Antioquia expidió el Decreto 321 de 24 de febrero de 1999, por el cual se fijaron los plazos para declarar y pagar el impuesto de vehículos de servicio particular (fls. 49 a 57). Esta norma fue adicionada por el Decreto 1074 de 27 de mayo del mismo año, que señaló el plazo para declarar y pagar el impuesto de vehículos oficiales (fl. 58).

Sin embargo, el decreto del gobernador que fijó los plazos para que los vehículos oficiales declararan y pagaran el impuesto de vehículos no tiene sustento legal, dado que estos no están gravados con el impuesto en mención, por lo que mal pueden estar obligados a declarar y pagar el tributo.

Ahora bien, el 31 de agosto de 1999 la actora, que es una entidad pública (empresa industrial y comercial del orden municipal), formuló al departamento petición para que determinara cuál era la tarifa del impuesto sobre vehículos oficiales de su propiedad, dado que ni en la Ley 488 de 1998 ni en la Ordenanza 01E de 1999 se dijo nada al respecto y estaba próximo a vencerse el plazo para declarar el impuesto por el año 1999.

Por Oficio 119357 de 28 de septiembre de 1999 la subsecretaría de apoyo jurídico del departamento precisó que la actora es sujeto pasivo del impuesto de vehículos y que la tarifa aplicable a los vehículos de su propiedad depende del valor comercial de los mismos. El oficio fue confirmado en apelación por Resolución 9529 de 2 de noviembre de 1999 del gobernador de Antioquia.

La respuesta de la administración es ilegal porque violó el artículo 145 de la Ley 488 de 1998, dado que la tarifa a que dicha norma se refiere solo es aplicable a los vehículos particulares y no a los de las entidades públicas. También desconoció la Ordenanza 01E de 1999, por la cual el departamento adoptó el impuesto de vehículos en su jurisdicción, puesto que, en armonía con la Ley 488, dicho acto administrativo nada dijo sobre la tarifa del impuesto para los vehículos de uso oficial.

Como los actos acusados son ilegales, se impone revocar la sentencia apelada, que los encontró ajustados a derecho. En su lugar, se anularán el Oficio 119357 de 28 de septiembre de 1999 de la subsecretaría de apoyo jurídico del departamento y la Resolución 9529 de 2 de noviembre del mismo año, del gobernador de Antioquia.

A título de restablecimiento del derecho se declarará que por el año 1999 la actora no está gravada con el impuesto de vehículos automotores en razón de los vehículos oficiales de su propiedad y se ordenará la devolución de los impuestos pagados al departamento por dicho período (fls. 66 a 80), esto es, la suma de ciento setenta y nueve millones quinientos ochenta y seis mil ochocientos pesos ($ 179.586.800), más los intereses del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

No se accederá a decretar el ajuste de valor de la suma en mención, dado que, tal como lo precisó la Sala, la actualización de valor queda comprendida dentro de los intereses de (sic) moratorios(4). Además, el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo no obliga al fallador a actualizar los valores; lo que la norma prevé es la forma de ajustar los mismos, en caso de que dicho ajuste se ordene.

Tampoco se accederá a la devolución de los impuestos pagados desde el 30 de septiembre de 2000, solicitada como indemnización de perjuicios, puesto que no existe prueba de pago de tributo alguno por dicho año ni por los años siguientes.

Por último, no se condenará en costas a la parte demandada, dado que no se advierte que la misma haya actuado en el proceso con temeridad o mala fe».

(Sentencia de 21 de agosto de 2008. Expediente 15360. Consejero Ponente: Dr. Héctor J. Romero Díaz).

(1) Ver ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 45 de 1998, Cámara de Representantes (G. Congreso 286, nov. 20/98, pág. 7).

(2) Los valores de los vehículos particulares han sido actualizados por los decretos de valores absolutos 2799 de 2001, 3809 de 2003 y 4716 de 2005, con base en el parágrafo 1º de la misma norma.

(3) Modificado por el artículo 106 de la Ley 633 de 2000.

(4) Ver sentencias de 3 de julio de 2003, expediente 13355, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, y de 25 de noviembre de 2004, expediente 13347, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

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