Sentencia 15401 de noviembre 9 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación 25000-23-27-000-2003-01522-01

Ref.: Número interno 15401

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Carcafé Ltda. CI

Apelación sentencia de 2 de marzo de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos mediante los cuales la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, liquidó la contribución cafetera por exportaciones realizadas por la sociedad demandante en enero de 2003.

Fallo

Bogotá, D.C., nueve de noviembre de dos mil seis.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de 2 de marzo de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos a través de los cuales la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, liquidó la contribución cafetera causada por exportaciones realizadas por la sociedad actora en enero de 2003.

EXTRACTOS: «Antecedentes

La sociedad Carcafé Ltda. CI, la demandante, exportó café en enero de 2003, en las cantidades que se indican en la siguiente relación, en la que además se informa el mes anunciado de embarque del producto, el valor de la contribución cafetera pagada, el número y fecha de la liquidación, así:

Liquidac. NºFecha de liquidaciónKgrs ExportFecha anunciada para embarqueV/r contribución liquidada y pagadaFls c.p.
84308114-ene-2003768Noviembre/2002246.818* (5)113
84309614-ene-200341.911Noviembre/200214.463.463* (2)92
84309714-ene-200320.906Noviembre/20027.024.166* (2)93
84309814-ene-200335.001Diciembre/200211.599.077* (2)94
84309914-ene-200317.337Noviembre/20025.825.028* (2)95
84310214-ene-2003225.009Diciembre/200276.072.052* (2)96
84310914-ene-200314.669Diciembre/20024.861.199* (1)89
84311614-ene-200320.866Noviembre/20026.914.823* (4)104
84311914-ene-200342.000Noviembre/200213.707.998* (4)105
84312014-ene-200321.000Diciembre/20027.183.761* (4)106
84312114-ene-200383.285Noviembre/200228.299.151* (4)107
84312214-ene-200363.000Noviembre/200221.551.283* (4)108
84312314-ene-2003104.603Noviembre/200236.098.435* (4)109
84312514-ene-2003105.000Diciembre/200234.164.758* (4)110
84312614-ene-200363.000Diciembre/200220.246.286* (4)111
84312714-ene-200342.000Diciembre/200213.707.998* (3)98
84313414-ene-20034.853Diciembre/20021.608.238* (3)99
84313614-ene-200320.874Diciembre/20026.947.558*(3)100

*Valor incluido en el recibo de consignación y en la autorización para ser debitado, que obran a folios 87 y 88 (1), 90 y 91 (2), 97 y 101 (3), 102 y 103 (4) y 112 (5) del cuaderno principal.

Contra los anteriores actos de liquidación de contribución cafetera, la sociedad actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación (fls. 49 a 61 y 131 a 136, cdno. ppal.), los cuales fueron resueltos por medio de las resoluciones 15 de 20 de febrero (fl. 115 cdno. ppal.) y 236 de 25 de abril (fl. 165, cdno. ppal.), ambas de 2003, en el sentido de confirmar las liquidaciones recurridas.

Así se agotó la vía gubernativa.

(...).

Consideraciones de la Sala

En el caso, se controvierte la legalidad de los actos administrativos por los cuales la Federación Nacional de Cafeteros, reliquidó la contribución cafetera sobre las exportaciones del grano realizadas en enero de 2003, toda vez que se produjeron en mes diferente del anunciado.

El tribunal negó las súplicas de la demanda al encontrar que las resoluciones acusadas se ajustaron a la normatividad vigente al momento de verificarse el hecho generador, el cual consideró es la fecha de exportación del café.

Las razones de inconformidad de la parte demandante expuestas en el recurso de apelación, se concretan a que a su juicio, la contribución cafetera debió determinarse con fundamento en la normatividad existente a la fecha del anuncio de venta del café, toda vez que la contribución se registra de acuerdo a las variables cafeteras vigentes ese día.

Así las cosas, corresponde a la Sala dilucidar cuál es el hecho generador de la contribución cafetera y determinar si la norma aplicable es el artículo 19 de la Ley 9ª de 1991, como lo sostiene la demandante o el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, como lo asegura la demandada y lo consideró el tribunal.

Al respecto proceden las siguientes consideraciones:

Con la expedición de la Ley 9ª de 1991, artículo 19, se creó la “contribución cafetera”, en los siguientes términos:

“Establécese una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café. La contribución en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB puerto colombiano”.

En cuanto a la oportunidad para el pago de la contribución cafetera, el inciso 2º del artículo 21 de la misma ley dispuso:

“La exportación de café no podrá llevarse a cabo sin la previa comprobación de la existencia física del café que se pretende exportar, de haberse pagado la contribución a que se refiere el artículo 19, y de haberse llevado a cabo la retención en la forma indicada, cuando ella opere”.

De las normas transcritas, se infiere que la contribución cafetera se causa en el momento en que se realiza la exportación, habida consideración que se liquida “sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones...” y que los factores a considerar para liquidarla son “el valor que debe ser reintegrado” y “el costo del café a exportar, adicionado con los costos internos”, es decir los gastos en que incurrió el exportador para llevar el café hasta ser entregado en puerto para su embarque.

El citado artículo 19, fue modificado por la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”, al disponer en su artículo 63, lo siguiente:

“La contribución cafetera. El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:

“ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado fondo. La contribución será el cinco por ciento (5%) del precio representativo por libra de café suave colombiano que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$ 0.04) por libra, ni inferior a dos centavos de dólar (US$ 0.02) [negrilla fuera de texto].

“[...].

“PAR. 1º—La metodología para establecer el precio representativo del café suave colombiano será determinada por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución.

“[...]”.

Como se observa, con la modificación introducida por la Ley 788 de 2002, no se modificó el momento de causación de la contribución cafetera, por el contrario el legislador dispuso que el tributo en cuestión se determinará por libra de café que se exporte.

Así las cosas, el hecho gravado previsto en la normatividad citada, es la realización de la exportación del café, acción que da origen a la obligación de pagar la contribución cafetera. Se advierte el carácter instantáneo del hecho gravado de este tributo.

Una vez determinado el momento del nacimiento de la obligación tributaria, se establece la normatividad aplicable al asunto en controversia, que es la vigente en la fecha de la exportación.

En el caso, las exportaciones se efectuaron en el mes de enero de 2003, en el que se encontraba vigente la Ley 788 de 27 de diciembre de 2002.

Por otra parte, la Sala destaca que mediante el Decreto Reglamentario 1173 de 1991 (art. 9º (1) ), se atribuyó a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en calidad de administradora del Fondo Nacional de Café, la facultad de “efectuar la liquidación necesaria para el pago de la contribución cafetera” y “señalar el procedimiento para su cancelación”.

Sobre este último aspecto, en asunto similar al aquí debatido (2) , esta Sección, señaló lo siguiente:

“En ejercicio de las facultades a que se refiere la citada disposición, el gerente general de la Federación Nacional de Cafeteros expidió la Resolución 9 de 24 de junio de 1991, en la cual se señala el procedimiento para la cancelación de la contribución cafetera así: se dispone que las inspecciones cafeteras, serán las encargadas de hacer las verificaciones y confrontaciones a que haya lugar, asignar un número de identificación a cada liquidación e informar al exportador el valor a pagar (arts. 1º y 2º); se indica la cuenta en la que los exportadores deben consignar los valores liquidados; se prevé la devolución a favor del exportador de los valores cancelados en exceso y la obligación de realizar un segundo pago si lo consignado fuere inferior (art. 3º); y se establece la revisión de la contribución inicialmente pagada, cuando no se justifique el retraso en los embarques, (art. 4º) que dispone:

“‘Los retrasos no justificados en los embarques darán lugar a revisión de la contribución cafetera pagada, pudiendo producirse su reliquidación por parte del departamento de liquidación el cual notificará al exportador los valores y términos para su cancelación’.

“...”.

La citada resolución regula el procedimiento para hacer efectivo el pago de la contribución cafetera, en los mismos términos previstos por el legislador, pues no contienen dichos actos disposición alguna en la que se indique el ‘procedimiento para el cálculo de la contribución’. Por ello, debe entenderse que la reliquidación de la contribución, cuando existan retrasos injustificados en los embarques, a que se refiere el artículo 4º de la Resolución 9 de 1991, responde a la necesidad de efectuar la liquidación de acuerdo con los factores vigentes al momento de la exportación, que es cuando se causa el gravamen, tal como está previsto en la ley.

El artículo 1º del Decreto Reglamentario 3263 de 2002, dispuso:

“Para efectos del artículo 19 de la Ley 9ª de 1991, modificado por el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, los precios representativos del café suave colombiano por concepto de exportaciones de café verde, para efectos del cálculo de la contribución cafetera, serán los precios de cierre de las posiciones relevantes del contrato “C”, en la Bolsa del Café, Cacao y Azúcar de Nueva York, del día en que se produzca el anuncio de venta confirmado por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, adicionados con la prima que el mercado reconozca al café colombiano.

La posición relevante del contrato “C” en la Bolsa del Café, Cacao y Azúcar de Nueva York estará determinada de acuerdo al siguiente calendario.

Mes de embarque Posición relevante contrato C
Enero o febreroMarzo
Marzo o abrilMayo
Mayo o junioJulio
Septiembre, octubre o noviembreDiciembre
DiciembreMarzo año siguiente

“...”.

Una interpretación armónica de la norma transcrita permite concluir que existe una relación directa entre el “día del anuncio de la venta” y “el mes de embarque”, que responde a la necesidad de tener en cuenta las variables económicas que surgen de la fluctuación de los precios internacionales del café en el momento en que es exportado, y que obviamente influyen en la determinación de los factores, base de liquidación de la contribución.

Entonces, como el anuncio de venta debe necesariamente hacerse respecto del mes proyectado para el embarque, toda vez que la contribución cafetera se causa con la exportación, si el exportador anuncia embarcar en un determinado mes, pero por cualquier causa incumple tal predicción y embarca en otro posterior, se alteran los factores que permiten cuantificar el monto de la contribución y, precisamente para ajustarlos a la realidad económica, se prevé la revisión y reliquidación de la contribución inicialmente determinada, tal como está dispuesto en la Resolución 9 de 1991 (art. 4º), a que se hizo referencia.

En suma, el hecho generador de la contribución cafetera se verifica al momento de la exportación, por cuanto la obligación de pagarla surge solamente con la realización del presupuesto normativo, así aunque se haya anunciado el embarque y en virtud de ello se hubiera efectuado la liquidación previa de la contribución, si la exportación no se realiza, no nace la obligación de pagar la contribución; pero si el exportador anuncia el embarque para un mes determinado y por cualquier causa lo realiza en mes posterior, procede la revisión y reliquidación de la contribución determinada inicialmente en el anuncio de venta.

En el caso bajo análisis, la Sala observa que Carcafé Ltda. CI, exportó en mes distinto al que había indicado en los anuncios de venta [ver relación página 2 de esta providencia], hecho no discutido por las partes, lo cual originó la reliquidación de la contribución cafetera a que se refieren los actos acusados, comoquiera que no justificó el incumplimiento.

Así las cosas, debe reconocerse ajustada a derecho la reliquidación de la contribución cafetera contenida en los actos administrativos demandados, pues la Federación Nacional de Cafeteros ejerció las atribuciones emanadas directamente de la ley y el reglamento, que no están limitadas a la simple función de recaudo de la contribución, sino que incluyen el pago efectivo de aquella, causada en el momento de la exportación, en su calidad de administradora del Fondo Cafetero.

Para la Sala no es de recibo el cargo referente a que la reliquidación de la contribución equivale a una sanción para la exportadora por el retraso injustificado del embarque, pues los mayores valores hacen parte de la contribución cafetera que se origina al exportar en un mes posterior al anunciado, acorde con las variables económicas propias de la actividad exportadora de café.

Por otra parte, si bien es cierto los exportadores son responsables de la liquidación y pago de la contribución, no por ello se convierten en sujetos pasivos del gravamen (productores de café o caficultores), ya que el objeto de la reliquidación es la determinación del valor real de la contribución cafetera de conformidad con las respectivas exportaciones (valor faltante que resulta de la diferencia entre la liquidación inicial y la efectuada a la fecha de embarque), en aplicación de los artículos 19 (3) y 21 de la Ley 9ª de 1991.

De otra parte, la liquidación inicial de la contribución cafetera es un documento allegado por el exportador, que una vez avalado por la Federación Nacional de Cafeteros, facilita el pago de dicha contribución, lo cual se colige del artículo 21 de la Ley 9ª de 1991, como requisito previo a la exportación, razón por la cual no puede ostentar la calidad de irrevocable, en la medida en que existan circunstancias que ameriten su revisión y ajuste como ocurre en el asunto debatido.

En conclusión no prospera el recurso de apelación interpuesto y procede, como lo solicita el delegado del Ministerio Público la confirmación de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) Reglamenta el inciso 2º del artículo 21 de la Ley 9ª de 1991.

(2) Sentencia de 23 de noviembre de 2005, expediente 14904.

(3) Modificado por el 63 de la Ley 788 de 2002.

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