Sentencia 1542 de enero 20 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 1542 (8825)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Actora: Adriana Arana Izquierdo.

Recurso de apelación contra la sentencia de 25 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Bogotá, D.C., veinte de enero de dos mil cinco.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 25 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

I.1. La señora Adriana Arana Izquierdo, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de obtener la declaratoria de nulidad de las actuaciones preparatorias, antecedentes, concomitantes y posteriores a la Resolución 741 de 26 de noviembre de 1999; de la citada resolución, expedida por el jefe de la división de liquidación de la administración local de Aduanas Nacionales de Cali; y de la Resolución 118 de 7 de diciembre del mismo año, expedida por el jefe de la división jurídica de la administración local de aduanas nacionales de Cali, que dispusieron el decomiso del vehículo automotor camioneta Toyota, Runner 4, color azul, motor 0543446, chasis VZN130-0110692, modelo 1993.

A título de restablecimiento del derecho solicitó la condena de la demandada al pago de 23.861.794, valor declarado del vehículo y de los tributos en la declaración de importación 07031250012215 de 1994, debidamente indexado; y al pago de los daños morales equivalente a un mil gramos oro.

I.2. La actora señaló como violados los artículos 13, 29, 34, 58 y 83 de la Constitución Política; 26, 63, 64 y 72 del Decreto 1909 de 1992; 3º y 73 del Código Contencioso Administrativo.

Fundamentó el alcance de la violación, así:

1. Considera que se quebrantó el principio de igualdad, pues hubo un caso prácticamente igual al que motiva la demanda en relación con la aprehensión de un vehículo marca “Range Rover” que se señalo en la declaración de importación como modelo 1996 cuando en realidad era 1995 y mediante Resolución 73 de 27 de octubre de 1997, la división de control aduanero, represión y penalización del contrabando de la administración aduanera de Cali, ordenó la devolución a su legítimo titular.

2. Estima que se vulneró el debido proceso, ya que la aduana de Cali no analizó ni desvirtuó los argumentos esgrimidos por la actora, que impedían definir el caso por la vía del decomiso, pues la importación ni la nacionalización quebrantaron norma aduanera alguna ni mucho menos se birlaron los tributos aduaneros.

Resalta que el levante 03902959 de 19 de julio de 1994, concedido al automotor de marras, es un acto administrativo definitivo, creador de situación jurídica concreta, que otorga derechos al importador, de manera que la DIAN ha debido previamente obtener autorización del importador para el decomiso, como lo exige el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

Aduce que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado los únicos actos particulares revocables son los resultantes del silencio administrativo positivo.

En su opinión, la DIAN atenta contra la seguridad jurídica que debe caracterizar las actuaciones de la administración; que por ello es que la ley fija dos años a partir de la fecha de su presentación en las entidades de recaudación para que las declaraciones de importación adquieran firmeza.

3. Afirma que hubo violación del derecho de propiedad y de la reserva judicial para extinguir el derecho de dominio, pues, en su criterio, el decomiso decretado constituye esto último, frente al cual las autoridades administrativas no están facultadas por expresa disposición del artículo 34 de la Carta Política. Al efecto trae a colación la Sentencia C-674 de 9 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional.

4. Considera que se violó el principio de la buena fe, ya que lo que debe sancionarse es el contrabando que constituye intención de defraudar al fisco, como lo expresó la Sección Primera del Consejo de Estado (Exp. 3088, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

5. Aduce que se violaron los principios de eficiencia y justicia, porque se decretó un decomiso por la simple inconsistencia en el modelo del vehículo cuando lo cierto es que en la declaración de importación se incluyeron en forma correcta las demás características que lo identifican; y se pagó la totalidad de los tributos aduaneros.

6. Sostiene que hubo una aplicación indebida del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, pues la DIAN confunde los conceptos de mercancía no declarada y no presentada. En efecto, se dice por parte de la división de liquidación que la mercancía se decomisó porque no estaba declarada y la división jurídica confirmó tal decisión porque, a su juicio, la camioneta no fue presentada. Enfatiza en que el vehículo si fue presentado, pues se introdujo por lugar habilitado como es el aeródromo internacional “El Dorado” de Bogotá, amparado con guía aérea, y manifiesto de carga; y también fue declarado en la declaración de importación 07031250012215 de julio de 1994.

Aduce que en modo alguno el inciso 1º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 contempla que la falta de licencia de importación del Incomex permita decomisar la mercancía; que lo que procede por tal razón es el rechazo del levante (art. 30, ibíd.).

7. Finalmente, alega que se vulneró el principio de imparcialidad, al darle al actor un trato desigual frente al de la Resolución 73 de 21 de octubre de 1997.

I.3. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de sus pretensiones aduciendo, en síntesis, lo siguiente:

Que el levante de la mercancía es simplemente una autorización de retiro de la misma, empero, como lo precisó el Consejo de Estado en sentencia 27 de enero de 2000 (Exp. 5425, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), que reitera la tesis del expediente 5088, el acto de levante está sujeto a condición y, por consiguiente, advertida la comisión de una infracción aduanera este se puede dejar sin efectos.

Que en este caso el importador vulneró disposiciones del consejo superior de comercio exterior, que limitan la importación de mercancías usadas, salvo que se haya otorgado licencia previa; y que el vehículo decomisado resultó ser de un modelo anterior al declarado, además de que en la declaración se omitió registrar en la casilla correspondiente el número de serie, inconsistencias estas que fundamentan el decomiso.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El a quo denegó las pretensiones de la demanda al considerar, en esencia, lo siguiente:

Que conforme al artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, se considera que la mercancía no fue declarada cuando “... se haya omitido la descripción de la mercancía...” y no cuando falta alguna de las características de esa descripción, a no ser que la mencionada omisión sea determinante en la individualización de la misma.

Estima que en este caso en la declaración de importación la mercancía viene relacionada con la siguiente característica: “Motor 0543446”. Que a folio 6 del cuaderno principal se encuentra el registro de importación L93100 donde dice: “Año de fabricación: 1994. Modelo: 1994. Motor: A gasolina de 6 cilindros...” pero no indica el número de motor, o sea, que como en dichos documentos tales características no coinciden, esa circunstancia no permite individualizarla plenamente, motivo por el que asistió razón a la demandada.

III. Fundamentos del recurso

La actora adujo como motivos de inconformidad, principalmente, los siguientes:

Que en la declaración de importación no se omitió relacionar alguna de las características del vehículo, sino que se plasmó una inconsistencia en cuanto al modelo del mismo; y que el hecho de que el número del motor que se cita en dicha declaración circunstancialmente no aparezca en el registro de importación 1072290 de 15 de julio de 1994, no es razón para concluir que no está individualizado correctamente.

Resalta que el registro de importación es apenas un documento soporte de la declaración de importación y que si bien tiene su importancia, no es el documento básico aduaneramente idóneo para amparar la mercancía nacionalizada, pues su fin es el de controlar un cupo de dólares para el pago del bien importado.

Señala que dentro de los documentos soporte de la declaración de importación se encuentra la factura comercial 24876 de 4 de junio de 1994 que es de mayor importancia que el mismo registro de importación, la cual indica el número de serie y motor y permite individualizar la camioneta.

Insiste en que en la declaración de importación se indicaron los números de serie y motor, la marca y el tipo de vehículo, lo que evita que el vehículo se confunda con otro de la misma clase, por lo que es errada la afirmación de la DIAN en cuanto a considerar que la mercancía no fue descrita.

Precisa que la declaración de importación 0703125001221-5 ya había adquirido firmeza cuando se dispuso el decomiso, por lo que la DIAN había perdido competencia temporal para revisar y cuestionar la legalidad de la declaración. En apoyo de su argumento cita la sentencia de 17 de febrero de 2000, de la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero doctor Manuel S. Urueta Ayola (Exp. 5441).

Reitera que conforme a la Sentencia C-674 de 9 de septiembre de 1999, de la Corte Constitucional, la autoridad aduanera no tiene facultad para decretar la extinción de dominio y propone la excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, por ser contrario a los artículos 34 y 58 de la Carta Política.

IV. Alegato del Ministerio Público

En la etapa procesal correspondiente a alegatos de conclusión la agencia del Ministerio Público guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

Advierte la Sala que se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno respecto de la pretensión de nulidad de las actuaciones preparatorias antecedentes y concomitantes a la Resolución 741 de 26 de noviembre de 1999, comoquiera que no se trata de actos definitivos, razón por la que no son enjuiciables ante esta jurisdicción.

En relación con los demás actos acusados, la Sala observa lo siguiente:

La Resolución 741 de 26 de noviembre de 1999, obrante a folios 41 a 45 del cuaderno principal, ordenó el decomiso del vehículo de propiedad de la actora: Campero, marca Toyota Runner, modelo 1993, avaluado en $ 13.300.000, por cuanto en la declaración de importación se ampara un modelo diferente: 1994, no 1993, que es el que en realidad corresponde, razón por la que, en su criterio, se trata de mercancía no amparada por declaración de importación, según el inciso 1º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

La actora, en primer término, considera que por haberse otorgado el levante del vehículo la DIAN no podía disponer su decomiso y, de igual forma estima que por haber alcanzado firmeza la declaración de importación, tampoco podía imponerse dicha sanción.

Al respecto, la Sala advierte que en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 4 de febrero de 1999 (Exp. 5088, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz); de 27 de enero de 2000 (Exp. 5425, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); de 4 de mayo de 2001 (Exp. 6664, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero), de 8 de noviembre de 2001 (Exp. 6938, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y de 29 de mayo de 2003 (Exp. 7236, C.P. Camilo Arciniegas Andrade), se ha sostenido que el acto de levante es un acto sujeto a condición, pues no obstante su expedición, si con posterioridad al mismo las autoridades aduaneras advierten la comisión de una infracción, mediante la facultad de fiscalización que tienen, deben proceder a imponer las sanciones correspondientes.

Ahora, en lo que toca con la firmeza de la declaración de importación, cabe observar que del texto de los artículos 26 y 68 a 71 del Decreto 1909 de 1992, se infiere que tal firmeza guarda relación con el valor de los tributos aduaneros y las sanciones de tipo económico que deban relacionarse en la respectiva declaración.

En efecto, prevén las citadas disposiciones:

“ART. 26.—Firmeza de la declaración. La declaración de importación quedará en firme cuando transcurridos dos (2) años, contados desde su presentación en los bancos o entidades financieras autorizadas no se ha formulado liquidación oficial de corrección o de revisión de valor.

Cuando se haya corregido la declaración de importación, este término se contará a partir de la fecha de presentación de la última declaración de corrección”.

“ART. 68.—Facultad para expedir liquidaciones. La Dirección de Aduanas Nacionales podrá expedir liquidaciones oficiales, para formular cuentas adicionales e imponer las sanciones a que haya lugar, dentro del proceso de importación o en desarrollo de programas de fiscalización.

ART. 69.—Contenido de las liquidaciones oficiales. Las liquidaciones oficiales deberán contener los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenten, así como la determinación oficial de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar”.

“Liquidación oficial de corrección

ART. 70.—Liquidación de corrección. La Dirección de Aduanas Nacionales podrá, mediante liquidación de corrección, formular cuenta adicional, cuando se presenten los siguientes errores en las declaraciones de importación: subpartida arancelaria, tarifa, tasa de cambio, sanciones, operaciones aritméticas o tratamientos preferenciales declarados.

Igualmente se podrá formular liquidación oficial de corrección, en los casos de erróneo diligenciamiento del formulario o diferencia en el valor aduanero de la mercancía, por averías reconocidas en la inspección aduanera”.

“Liquidación oficial de revisión de valor

ART. 71.—Liquidación de revisión de valor. La dirección de aduanas nacionales podrá formular liquidación de revisión de valor, que contenga cuenta adicional, cuando el valor declarado no corresponda al valor aduanero de la mercancía establecido por la aduana de conformidad con las normas que rijan la materia, sin perjuicio de las demás sanciones que procedan según las disposiciones que rijan la valoración aduanera” (negrillas fuera de texto).

A juicio de la Sala, si, como en este caso, lo que se discute no es el valor de los tributos aduaneros dejados de cancelar por la actora en razón de la diferencia en el año del modelo del vehículo importado, sino la deficiencia sustancial en que se incurrió y su consecuencia jurídica, no tiene cabida la firmeza de la declaración de importación.

De otra parte, si conforme al parágrafo del artículo 57 del Decreto 1909 de 1992 no es subsanable ni corregible la declaración de importación para modificar, entre otros aspectos, la omisión de la descripción, a juicio de la Sala, de considerarse sustancial el dato relativo al año del modelo del vehículo, mal podría predicarse la firmeza de la declaración de importación que contenga dicha omisión.

Al respecto, también resulta oportuno resaltar que la Sala en sentencia de 26 de febrero de 2004 (Exp. 7736, C.P. Camilo Arciniegas Andrade) hizo hincapié en que cuando la declaración de importación no está llamada a producir efectos, conforme al texto del artículo 27 del Decreto 1909 de 1992, no puede cobrar firmeza.

De tal manera que en este caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 61 del Decreto 1909 de 1992, podía la DIAN, hacer uso de su amplia facultad fiscalizadora, en cualquier momento.

Así pues, los cargos de la demanda, referentes al levante de la mercancía y a la firmeza de la declaración de importación no tienen vocación de prosperidad.

A folios 6 y 7 del cuaderno principal obran el registro de importación del Incomex y la declaración de importación del vehículo de marras, documentos estos en los cuales se relacionó el mismo como modelo 1994.

Estima la Sala que entratándose de vehículos, el modelo constituye una característica esencial o sustancial.

La Sala en numerosos pronunciamientos ha precisado que no puede confundirse la omisión en la descripción de la mercancía con la deficiente descripción. De igual modo, ha sido enfática al señalar que a esos efectos deben tenerse en cuenta las especiales circunstancias que rodean cada caso particular.

En sentencia de 29 de mayo de 2003 (Exp. 7236, C.P. Camilo Arciniegas Andrade), frente al alcance del inciso 1º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, reiteró la sentencia de 23 de enero de 2003 (Rad. 7345, actora: Universo del Piso S.A. Unipsa S.A., C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la que la Sala señaló lo siguiente:

“En torno al alcance de esta disposición, el criterio de la Sala ha sido unánime en considerar que no puede confundirse la omisión de la descripción de la mercancía con la deficiencia de la misma; y ha sido enfática en cuanto a que en la aplicación de este criterio deben tenerse en cuenta las especiales circunstancias que rodean cada caso en particular.

Es así como en providencia de 24 de septiembre de 1998 (Exp. 5079, actora: Multipartes Ltda., C.P. Juan Alberto Polo Figueroa), dijo la Sala:

“... En cada caso particular deben atenderse las circunstancias peculiares de que se trate, a fin de determinar si son aplicables los criterios jurisprudenciales pertinentes sentados respecto de otro...”.

De igual manera dijo la Sala en sentencia de 18 de mayo de 2000 (Exp. 4193, actora: Compaq Computer de Colombia S.A., y lo reiteró en sentencias de jul. 19/2000, Exp. 5737; sep. 7/2000, Exp. 5724, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; de mayo 4/2001, Exp. 6664, actora: Auto Beck Ltda., C.P. Olga Inés Navarrete Barrero; de feb. 14/2002 (Exp. 7149, C.P. Manuel S. Urueta Ayola) y de feb. 28/2002, Exp. 6969, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo):

“... Los elementos esenciales de individualización varían de acuerdo con la naturaleza de la mercancía” (negrillas fuera de texto).

En efecto, entratándose de la importación de vehículos, por ejemplo, en principio, lo relevante sería la marca, el modelo y el número de motor; el número de la serie, si bien contribuye a una mejor identificación, su omisión podría no ser obstáculo para su adecuada individualización.

Pero, en lo que toca con otras mercancías, como por ejemplo, los electrodomésticos y sus partes; equipos de computación y sus partes, limitarse a señalar únicamente el nombre del objeto y su marca no constituye una descripción tal que permita diferenciarlos de los demás...”.

Estima la Sala que la actora incurrió en omisión en la descripción de la mercancía al indicar en la declaración de importación que se trataba de un vehículo modelo 1994 cuando en realidad correspondía a un modelo 1993, lo que da lugar al decomiso, de conformidad con el inciso 1º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992; y no puede considerarse como un error de tipo mecanográfico, que fue lo que se analizó por la Sala en la sentencia dictada dentro del expediente 3088 que trae a colación la demandante, pues en el registro de importación del Incomex, que constituye uno de los documentos soporte de la importación, también aparece relacionado el vehículo como modelo 1994 (fl. 6 del cdno. ppal.). De ahí que no resulte aplicable la jurisprudencia de esta corporación antes mencionada.

Además, conforme se advierte en la contestación de la demanda, en el referido registro de importación tampoco se hace mención alguna del número de motor ni de chasis del vehículo, lo que evidencia aún más su falta de individualización.

De otra parte, según se lee a folio 110 del cuaderno principal, a través de la Circular Externa SPI 091 de 29 de diciembre de 1993 del Incomex, este organismo no autoriza bajo ningún concepto importaciones de vehículos usados o saldos de la partida arancelaria 87.03. Esta circunstancia, a juicio de la Sala, pone de manifiesto la incidencia del modelo de un vehículo en el trámite de la importación, es decir, su condición de elemento sustancial para efectos de su correcta individualización.

Para la Sala tampoco prospera el cargo de violación del principio de igualdad, pues no está probado dentro del expediente que en el caso al que se refiere la demanda también se hubiera relacionado el vehículo con un modelo diferente en el registro de importación del Incomex, no obstante lo cual se hubiera ordenado la entrega a su titular; y es que para la Sala lo que descarta la ocurrencia de un error mecanográfico, exento de sanción, es que no solamente en la declaración de importación, sino en uno de los documentos soporte de la misma también se haya identificado incorrectamente un elemento sustancial de individualización, como es el modelo, amén de que este último, como ya se dijo, no se relacionaron los demás elementos de identificación.

Es cierto que en la Resolución 118 de 7 de diciembre de 1999, que resolvió el recurso de reconsideración (fls. 51 a 59), la DIAN alude a que se configuró el supuesto señalado en el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, esto es mercancía no presentada, siendo que, como quedó visto, la situación que se presentó encaja en el supuesto del inciso 1º; empero, ello no vicia de nulidad los actos acusados, pues desde el comienzo de la actuación administrativa quedó evidenciado, y así lo entendió la actora, que la conducta endilgada lo(sic) fue haber indicado en la declaración de importación el dato de un año de modelo diferente del vehículo, con la consiguiente consecuencia jurídica de decomiso y frente a esta circunstancia ejerció su derecho de defensa.

Finalmente, en lo que respecta a la excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 porque en opinión de la actora el decomiso implica confiscación y extinción del derecho de dominio frente a lo cual las autoridades administrativas no tienen competencia, estima la Sala que no está llamada a prosperar, pues el decomiso administrativo no constituye confiscación ni extinción del derecho de dominio, sino una sanción administrativa por infracción a las disposiciones aduaneras en donde no se controvierte el enriquecimiento ilícito en la adquisición del dominio de los bienes.

Lo precedentemente expresado conduce a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de enero de 2005.

Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero.

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