Sentencia 15432 de octubre 26 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación 08001-23-31-000-1996-11333-01 (15432)

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Ref.: Apelación sentencia de 31 de marzo de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo.

Actor: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., “Confianza”.

Bogotá, D.C., veintiséis de octubre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «Antecedentes

El 13 de diciembre de 1995, la división de cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla, expidió el mandamiento de pago Nº 165.1, con el fin de hacer efectiva la póliza de cumplimiento Nº 3217408 de marzo 15 de 1991, expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas “Confianza” y librar orden de pago contra dicha compañía, por valor de $ 86.425.000 más los intereses incrementados en un cincuenta por ciento (50%) junto con los gastos y costas del proceso.

Mediante escrito del 22 de enero de 1996, la actora propuso contra el mandamiento de pago las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo, falta de título ejecutivo, ausencia de calidad del deudor solidario e indebida tasación del monto de la deuda.

Con la Resolución 001.7 de febrero 14 de 1996, se fallaron las excepciones en el sentido de declarar no probada la de falta de ejecutoria de título ejecutivo, falta de título ejecutivo y la de calidad de deudor solidario, declara parcialmente probada la excepción de indebida tasación de la deuda, ordena seguir adelante la ejecución, el remate de bienes, la liquidación del crédito y condena en costas al ejecutado.

Mediante la Resolución 001.6 de abril 9 de 1996, la administración confirmó la resolución mencionada, al decidir el recurso de reposición interpuesto por la compañía aseguradora.

(…).

Consideraciones de la Sala

El debate en esta instancia se concreta en determinar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla, negó las excepciones propuestas por la actora dentro del proceso administrativo de cobro coactivo por las obligaciones derivadas del contrato de seguro, para garantizar la solicitud de devolución del saldo a favor correspondiente al impuesto sobre las ventas por el primer bimestre de 1991, de la Sociedad Comercializadora Grantel Ltda.

De acuerdo al escrito de demanda y vistos los antecedentes administrativos, observa la Sala que la actora ha aducido como excepciones contra el mandamiento de pago, entre otras, la de falta de ejecutoria de título y falta del título ejecutivo que dio origen al mandamiento de pago, excepción que encontró probada el tribunal de acuerdo con criterio jurisprudencial de la corporación y que controvierte en su apelación la parte demandada.

Ha argumentado la Administración de Impuestos que a la luz del parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989, el aviso de notificación del pliego de cargos era suficiente para que los actos administrativos constituyeran título ejecutivo, por lo que no era necesario notificar la resolución sanción por devolución improcedente a la compañía aseguradora para integrar el respectivo título ejecutivo, pues las disposiciones legales no exigen la notificación del acto sancionatorio, comoquiera que la administración aplicó lo dispuesto en el artículo 828-1 del estatuto tributario, que dice: “la vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago...”.

El punto que se discute en esta oportunidad, ya ha sido objeto de análisis por esta Sección, y se ha considerado que previa vinculación del deudor, la administración debe notificar el acto que constituye el título ejecutivo, para que a continuación se proceda a dictar el mandamiento de pago.

Como la posición de la corporación no ha variado, retoma por tanto la Sala, la tesis expuesta en la sentencia de fecha septiembre 12 de 2002, expediente 12644, reiterada en providencia del 10 de marzo de 2005, expediente 14325, consejera ponente doctora María Inés Ortiz Barbosa, donde se dijo:

“El artículo 860 del estatuto tributario es del siguiente tenor literal:

“ART. 860.—Devolución con presentación de garantía. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por un valor equivalente al monto objeto de devolución, la Administración de Impuestos, dentro del término de los cinco (5) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.

La garantía de que trata este artículo deberá tener una vigencia de seis (6) meses. Si dentro de este lapso, la administración tributaria practica requerimiento especial o pliego de cargos por improcedencia, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aun si este se produce con posterioridad” (destaca la Sala).

Por tratarse de un procedimiento administrativo coactivo, el artículo 828 ibídem determina qué documentos constituyen títulos ejecutivos, así:

“ART. 828.—Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales” (destaca la Sala).

De la interpretación armónica de las disposiciones transcritas se observa que en el caso de devoluciones amparadas mediante una garantía, será la resolución que declara la improcedencia de la devolución y ordena el correspondiente reintegro, el acto administrativo que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación afianzada, vale decir que la existencia de la aludida decisión del ente fiscal constituye la fuente que da origen a la actuación administrativa en procura de recuperar los dineros indebidamente devueltos.

De otro lado, para que tal acto administrativo pueda servir de fundamento para el cobro coactivo debe estar debidamente ejecutoriado, vale decir que respecto de él se cumpla alguno de los presupuestos previstos en el artículo 829 ibídem.

En el sub examine la Sala advierte que mediante la Resolución 206 de 8 de julio de 1992, la administración impuso sanción por devolución improcedente al contribuyente Compañía Exportaciones Zucuks Ltda., que según los antecedentes y el anotado mandamiento de pago es la sociedad afianzada por la hoy actora.

La anterior resolución junto con la póliza ofrecida por la Compañía Exportaciones Zucuks Ltda. a favor de la Nación sirvieron de base al mandamiento de pago Nº 10446 librado en contra de la aseguradora (demandante). No obstante no aparece en el expediente constancia de que aquella se le hubiese notificado a la garante, hecho que admite la apoderada de la administración. Esta sola circunstancia se traduce en que el acto que integra el título ejecutivo —resolución sanción—, no pudo adquirir firmeza respecto de quien no lo conoció a pesar de tener interés, pues es claro que sus efectos se extienden a la aseguradora comoquiera que ahora se procura el cobro coactivo en cabeza suya y mal puede admitirse que con el aviso previsto en el parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 se supla la diligencia de notificación ya que aquel se refiere a la eventualidad de la responsabilidad mientras que para recuperar lo indebidamente devuelto a través del procedimiento administrativo de cobro, la ley exige la ejecutoria del acto administrativo que, como se indicó, en el presente caso se trata de la Resolución Sanción 206 cuya firmeza ha de entenderse respecto de quien se cobra la obligación.

De lo anterior y acorde con lo expresado por la representante del Ministerio Público en su alegato, la Sala concluye que la administración vulneró las disposiciones invocadas en el libelo respecto de la excepción de falta de ejecutoria del título por lo que se confirmará la sentencia apelada, relevándose de pronunciarse sobre los demás argumentos de la demanda”.

Concordante con lo anterior, ha sido claro para la Sala y así lo ha expresado en diversas oportunidades, que el procedimiento de cobro coactivo, no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino la de hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes. Entonces, la ejecución parte y requiere de la existencia de un acto previo denominado título ejecutivo, el cual una vez exigible permite el adelantamiento del proceso de cobro, que se inicia con el mandamiento de pago.

Por tanto, de la interpretación armónica de los artículos 828 (4) y 860 del estatuto tributario, se desprende que en las devoluciones con garantía el acto que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación a su cargo, es notificación de la resolución sanción por devolución improcedente, cuyo acto debe estar debidamente ejecutoriado, en la medida en que se cumpla alguno de los presupuestos previstos en el artículo 829 ibídem (1) . En consecuencia, la resolución ejecutoriada junto con la póliza o garantía, integra el título ejecutivo que sirve de base al mandamiento de pago.

De esta forma no comparte la Sala el proceder de la administración cuando con fundamento en el parágrafo del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989, consideró como suficiente el aviso de notificación a la contribuyente del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución que respaldaba la garantía de la actora, para entender debidamente constituido el título ejecutivo, así como la consideración de que era innecesaria la notificación a la aseguradora del acto administrativo que declaró improcedente la devolución, pues como se expuso anteriormente, para conformar correctamente el título ejecutivo frente a la demandante, correspondía a la administración notificarle la Resolución Sanción 611 de diciembre 3 de 1992, lo que no ocurrió en el presente caso.

En este orden de ideas y por cuanto no se integró en debida forma el título ejecutivo que sirviera de base para la expedición del mandamiento de pago Nº 165.1 del 13 de diciembre de 1995, librado en contra de la Compañía Aseguradora de Fianza S.A., Confianza, se procederá a confirmar la sentencia apelada que accedió a las súplicas de la demanda.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

RECONÓCESE personería para actuar a nombre de la demandada, a la doctora Sandra Patricia Moreno Serrano conforme al poder otorgado.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

(1) Sentencia del 12 de mayo de 2005, expediente 13824. Consejero Ponente Dr. Héctor J. Romero Díaz.

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