Sentencia 15433 de julio 26 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

INTERESES EN CRÉDITOS HIPOTECARIOS

Sanciones por cobros excesivos.

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Corporación Nacional de Ahorro y Vivienda Conavi

Fallo

Bogotá, D.C., veintiséis de julio de dos mil siete.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Corporación Nacional de Ahorro y vivienda Conavi, contra la sentencia del 3 de marzo de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda.

EXTRACTOS: «La demanda

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corporación Nacional de Ahorro y Vivienda Corporación Nacional de Ahorro y Vivienda Conavi, solicitó la nulidad de las resoluciones 142 del 8 de febrero, 532 del 26 de abril y 1487 del 28 de septiembre, todas del año de 1999, proferidas por la Superintendencia Bancaria, por medio de las cuales se le impuso multa y se decidieron los recursos de reposición y apelación.

El apoderado de la corporación actora citó como violados los artículos 1602 del Código Civil, 5º y 23 de la Resolución 19 de 1991, 884 del Código de Comercio, 64 y 72 de la Ley 45 de 1990, 121, 137 y los literales a), i), del artículo 326 del estatuto orgánico del sistema financiero, 29 de la Constitución Nacional, 427 del Código de Procedimiento Civil, 146 de la Ley 446 de 1998 y 38 del Código Contencioso Administrativo.

El concepto de la violación se sintetiza en:

El señor Luis Fernando Gaviria Montoya y otra, en 1990 adquirió con Conavi un crédito hipotecario bajo la modalidad de amortización conocida como sistema incremental, que consistía en una cuota fija durante los primeros 12 meses y un reajuste anual subsiguiente.

Aun cuando tal sistema fue cuestionado por la Superintendencia Bancaria en la Circular 40 de 1986, se aplicó por las corporaciones porque ese acto no se publicó de manera adecuada, y por lo contrario, la Resolución 23 de 1987 le dio vía libre a las entidades para establecer los mecanismos de cálculo que consideraren pertinentes para el pago de los créditos por parte de los usuarios, de ahí, que el crédito del señor Gaviria fue adquirido bajo los apartes estipulados en las resoluciones 23 de 1987 y 15 de 1988, recogidas en la Resolución 5 de 1990.

El artículo 10 de la Resolución 23 de 1987 autorizó a las corporaciones para cobrar intereses de mora hasta el 50% adicional a los corrientes u ordinarios para créditos otorgados a partir de su vigencia, circunstancia que se reiteró en las resoluciones 15 de 1988 [art. 8º] y 5 de 1990 [art. 20]. Igualmente, se permitió que cobraran una sobretasa en caso de presentarse una mora superior a 90 días, en un monto equivalente al 50% de los intereses ordinarios.

La sobretasa mencionada fue eliminada en la Resolución 19 de 1991, al estipular que en adelante no se podría seguir cobrando, con una vigencia a partir del 3 de enero de 1992, motivo por el cual frente a los créditos otorgados con anterioridad, no estaban obligados a cambiar sus condiciones.

El deudor aceptó que las tasas de interés a futuro podían variar si las normas respectivas así lo autorizaban, alternativa que no estaba prohibida para los créditos con tasas reguladas bajo las normas vigentes para esa época.

Con las resoluciones 5 y 19 de 1991 se liberaron las tasas de interés, de plazo la primera y de mora la segunda, sujeto al límite máximo previsto en las normas generales (Circ. Externa OJ.078/84), siempre que no excediera la usura, es decir, el 150% de la tasa certificada para créditos de libre asignación, teniendo en cuenta la sumatoria entre la corrección monetaria y tales intereses.

El 31 de enero de 1992 se tomó el valor en UPACs de las cuotas atrasadas, tanto por capital inicial como por corrección monetaria, así como los intereses de plazo y mora, incluidos dentro de estos últimos la sobretasa causada, para aplicar la nueva tasa de interés moratorio, en obedecimiento al criterio del interés compuesto, es decir, liquidado a futuro bajo la modalidad de mes vencido.

Entonces, si bien las fórmulas de interés compuesto partían del supuesto cobro de intereses sobre el valor consolidado del crédito por capital y réditos del período anterior, ello no implica el llamado anatocismo, por cuanto tal fenómeno obedecía a una simple operación que buscaba traer a una modalidad de cobro diferente, una tasa máxima establecida en términos anuales, que de todas maneras se respetaba.

La superintendencia desconoció y violó lo dispuesto en los artículos 64, 121 y 137 del estatuto orgánico del sistema financiero, como se desprende de los cuadros acompañados por la corporación dentro del trámite administrativo, por lo que la tasa de mora aplicada lleva implícitos la corrección monetaria, el factor de la tasa de interés de plazo y el factor de mora, de tal manera que en modo alguno estos guarismos se cobraron por partida doble.

Cosa diferente es la consecuencia de las fórmulas de interés compuesto, totalmente válidas para la época, en donde ante una nueva mensualidad se toma como base para calcular el interés de ese período, en términos efectivos, el saldo de la cuota o cuotas en mora, resultado de la sumatoria de todos sus componentes.

Se pasó por alto la circunstancia convenida entre el deudor y el acreedor de incorporar a su contrato de mutuo, las sumas que en el futuro incrementaran las tasas de interés.

La sanción cuestionada se apoya en hechos sucedidos antes del 31 de diciembre de 1995, de tal forma que respecto de ellos la superintendencia había perdido la facultad sancionatoria para la fecha en que se expidió la Resolución 142, a la luz de la caducidad prevista en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Es evidente que los intereses supuestamente aplicados de manera excesiva, se consolidaron el 31 de enero de 1992, cuando se tuvo en cuenta la nueva tasa de interés autorizada por la Resolución 19 de 1991, momento en el cual se presentó la aparente trasgresión que se endilga.

A partir del mes de enero de 1992 no se siguió con la aplicación de la tasa de interés del 11.25%, sino que se utilizaron los porcentajes variables derivados de las disposiciones previstas en el artículo 884 del Código de Comercio, como lo autorizó la Resolución 19 de 1991.

La superintendencia violó el artículo 72 de la Ley 45, así como el inciso final del numeral 2.5, capítulo 4 título tercero de la circular básica jurídica, al imponerle una sanción sin tener autorización, pues correspondía a la jurisdicción ordinaria por medio de un proceso, condenar a la entidad a pagar al deudor las sumas aparentemente cobradas en exceso, más un porcentaje adicional.

(...).

Consideraciones de la Sala

En esta instancia procesal debe la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que desestimó las pretensiones de la demanda, contra los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Bancaria que sancionaron pecuniariamente a la Corporación de Ahorro y Vivienda Conavi por el cobro excesivo de intereses moratorios en un crédito hipotecario.

De acuerdo con los términos del recurso de apelación incoado por la accionante, considera que la actuación impugnada es ilegal, en la medida en que no hubo un cobro excesivo de intereses moratorios, puesto que el interés compuesto aplicado a las cuotas vencidas fue convenido con el deudor. Se configura caducidad de la facultad sancionatoria a la luz del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, comoquiera que la modificación del crédito por el cálculo de intereses se efectuó en el año de 1992 y la sanción impuesta por la Superbancaria fue en 1999. Y es improcedente que la entidad de control ordenara la devolución de intereses cobrados excesivamente, puesto que ello compete a la justicia ordinaria, quien en sentencia del 6 de octubre de 2004 (Juzgado 10 Civil del Circuito) denegó las súplicas de la demanda en tal sentido.

— Cobro excesivo de intereses moratorios

De los antecedentes administrativos se observa que los señores Luis Fernando Gaviria Montoya y Nubia Stela Ospina Guarín suscribieron el pagaré 56208 el 13 de septiembre de 1990 a favor de la Corporación Nacional de Ahorro y Vivienda Conavi, para asegurar el cumplimiento del crédito hipotecario de vivienda a largo plazo concedido por la entidad financiera el 22 de junio de 1990.

Para el cobro de intereses de mora se convino en el título valor mencionado en las cláusulas octava y décimo segunda lo siguiente:

“OCTAVO: Mora: En caso de mora en el pago de una cualquiera de las cuotas señaladas en el numeral décimo tercero, durante ella y sin perjuicio de las demás acciones legales de la corporación, pagaremos intereses de mora liquidados sobre la cuota o cuotas atrasadas a una tasa equivalente al cincuenta por ciento (50%) adicional a los intereses corrientes estipulados en la cláusula décimo segundo (sic)”.

“DÉCIMO SEGUNDO: Intereses: Que durante el plazo concedido para la cancelación del préstamo pagaré(mos) a la corporación intereses efectivos de siete punto cinco por ciento (7.5%) anual, los cuales cubriré(mos) dentro de cada cuota mensual de amortización, conforme al plan de pagos escogido. Dichos intereses se liquidarán sobre el valor del préstamo pendiente de pago, reajustado de acuerdo con las fluctuaciones de la unidad de poder adquisitivo constante UPAC”.

Conforme a las cláusulas transcritas del pagaré, la Sala advierte que sobre las cuotas atrasadas se pactaron intereses corrientes del siete punto cinco por ciento (7.5%) y una tasa moratoria equivalente al cincuenta por ciento (50%) adicional a los mismos, o sea “intereses moratorios” del 11.25% efectivo anual.

Por las fechas en que se otorgó el crédito y se firmó el pagaré (jun. 22/90 y sep. 13/90), se encuentra que la disposición vigente en materia de intereses era la Resolución 5 de febrero 7 de 1990, publicada el 9 de febrero (1) del mismo año, que en los artículos pertinentes reza:

“ART. 12.—Las tasas efectivas de interés que deben estipular las corporaciones de ahorro y vivienda en sus operaciones activas de crédito serán las siguientes: (...).

2. En los préstamos para adquisición de vivienda, la tasa de interés será la siguiente:

a) Respecto de vivienda cuyo valor comercial unitario no sea superior a 4000 UPAC, máximo el 7.5% anual.

(...).

PAR.—Las tasas de interés fijadas en el presente artículo se liquidarán sobre valores expresados en unidades de poder adquisitivo constante, UPAC.

ART. 13.—Las tasas de interés que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, puede convenirse libremente entre la corporación de ahorro y vivienda y el beneficiario del crédito son fijas. En consecuencia, no podrán variarse durante el plazo del crédito (...).

ART. 14.—Las tasas de interés que se pacten libremente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la presente resolución no podrán implicar para el beneficiario del crédito un costo financiero, incluyendo la corrección monetaria, que exceda las tasas máximas de interés legalmente autorizadas.

ART. 16.—Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán cobrar intereses sobre las cuotas de capital en mora expresadas en unidades de poder adquisitivo, UPAC, hasta por un monto del 50% adicional a los intereses ordinarios (...).

Cuando el deudor presente más de 90 días calendario de mora en el cumplimiento de su obligación, la corporación podrá adicionar a los intereses establecidos en este artículo, una sobretasa equivalente al 50% de los intereses ordinarios.

ART. 20.—Lo dispuesto en este capítulo solo se aplicará a los créditos que se otorguen con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la presente resolución.

No obstante, aquellos créditos, aprobados con anterioridad a la vigencia de la presente resolución, sobre los cuales ya existía un compromiso contractual, se regirán en esta materia por las normas vigentes al tiempo de su aprobación, aunque el desembolso de los recursos respectivos se produzca durante la vigencia de esta resolución”.

De los preceptos trascritos se infiere que la tasa de interés corriente en los préstamos para adquisición de vivienda cuyo valor comercial no superara 4000 UPACs era del 7.5%, mientras que la moratoria era de un 50% adicional a los intereses ordinarios, más la sobretasa de interés equivalente al mismo porcentaje sobre el interés corriente, cuando el deudor presentaba una mora superior a 90 días calendario, intereses que podían convenirse libremente entre la corporación y el beneficiario, siempre y cuando no excedieran los límites señalados, y aplicables a créditos otorgados con posterioridad a su vigencia. Igualmente, las tasas convenidas eran fijas y no se podían variar durante el plazo del crédito.

De tal manera, que la Sala encuentra que los intereses corrientes y moratorios acordados en el pagaré en comento, se fundaron en los lineamientos normativos de la Resolución 5 de 1990, que frente a las cuotas atrasadas o vencidas obligaban a la corporación al cobro de un interés corriente del 7.5%, moratorio del 11.25%, más el valor de la sobretasa moratoria.

El acto mencionado fue derogado por la Resolución 5 de enero 30 de 1991 de la Junta Directiva del Banco de la República, que a su vez fue derogada por la Resolución 19 de 1991 que entró a regir a partir del 3 de enero de 1992, en la que se estableció que las tasas de interés eran fijas y no podían variarse durante el plazo del crédito y que el cobro de intereses de mora se sujetaría a las disposiciones generales sobre la materia y eliminó la sobretasa de interés moratorio (arts. 4º, 5º, 23).

La corporación ha señalado a lo largo del debate que en relación con los “intereses moratorios”, aplicó el sistema de “interés compuesto” o capitalización de intereses, en donde se toma el valor en UPACs de las cuotas atrasadas, tanto por capital inicial, como por corrección monetaria, intereses de plazo y mora, con la inclusión de estos últimos de la sobretasa causada a la luz de las normas anteriores y de ahí empieza a aplicar la nueva tasa de interés moratorio, bajo la modalidad de mes vencido, con el respeto del tope máximo permitido legalmente, en atención a lo dispuesto en la Resolución 19 de 1991 y al límite de intereses de que trata el artículo 884 del Código de Comercio.

La entidad financiera considera viable la aplicación del interés mencionado, en atención a que en la cláusula cuarta del pagaré el deudor aceptó que en “razón de la expedición de normas nuevas que determinen la modificación por incremento, bien sea de las tasas máximas de interés, o por variaciones de esta última debidas a la fluctuación de la UPAC...”, pagaría cualquier incremento de las tasas de interés plasmadas en preceptos posteriores.

Para la Sala la expedición de un acto general con posterioridad al vínculo contractual contenido en el pagaré al que se ha hecho referencia, no tiene la virtud suficiente para modificar lo pactado por las partes en materia de intereses.

En efecto, si bien es cierto que con la Resolución 19 de 1991 se estableció un nuevo régimen de intereses y el deudor en el título valor aceptó pagar un posible incremento contenido en una norma posterior, no lo es menos, que la disposición rige para el futuro, frente a los nuevos créditos que fueran otorgados.

Entonces, la Ley 45 de 1990 en el artículo 64 permitió a los establecimientos de crédito utilizar sistemas de pago que contemplaran la capitalización de intereses en armonía con la Resolución 19 de 1991 (art. 3º) sobre el cobro de intereses de mora con sujeción a las disposiciones generales sobre la materia y su vigencia empezó el 18 de diciembre de 1990 y el 3 de enero de 1992, respectivamente, razón por la cual la Sala reitera que son disposiciones posteriores a lo expresamente convenido en el título valor (pagaré de sep. 13/90) respecto a los intereses corrientes y moratorios, y por ende, no podían generar un mayor costo financiero para el deudor.

Y es que la aceptación del beneficiario del crédito de una futura variación en las tasas de interés, no puede llevar a que la corporación de ahorro abuse de su posición dominante, para basarse en una cláusula que afecta el equilibrio del contrato, y va en detrimento del deudor, quien adquiere una carga adicional de intereses, cuyo ajuste unilateral beneficia exclusivamente a la institución financiera.

La Corte Constitucional en relación con las tasas de interés en los créditos de vivienda, señaló que debían ser intervenidas por el Estado y no podían ser pactadas por los contratantes en un plano de absoluta autonomía, por cuanto su fluctuación en el mercado hace posible que las instituciones financieras, en su posición dominante impongan tasas y márgenes excesivos, que haga nugatorio el derecho a la vivienda y el crédito, además de romper el equilibrio contractual.

Es así como dijo:

“... debe insistir la Corte en que, por ser el del acceso a la vivienda digna un derecho de rango constitucional que el Estado debe hacer efectivo (C.P., art. 51), y por haberse establecido como objetivo prevalente en la Constitución de 1991 la democratización del crédito (C.P., art. 335), según los lineamientos del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), las tasas de interés aplicables a los créditos de vivienda deben ser intervenidas por el Estado; no pueden ser pactadas por los contratantes en un plano de absoluta autonomía por cuanto su determinación según las fluctuaciones del mercado hace posible que las instituciones financieras, prevalidas de su posición dominante, impongan a sus deudores tasas y márgenes de intermediación excesivamente altos, haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al crédito, y que se produzca un traslado patrimonial a favor de tales entidades que implique la ruptura del equilibrio que debe existir en esas relaciones contractuales, y por el cual deben velar las autoridades competentes.

Es un hecho públicamente conocido que los deudores de las entidades crediticias no pactan en realidad con ellas las tasas de interés, ni las discuten, y que, por el contrario, en una posición de absoluta indefensión, los intereses les son impuestos, de modo que deben optar, sin remedio, entre aceptarlos y no tomar el préstamo, ya que suscriben contratos por adhesión. Es allí donde aparece la función interventora del Estado, que está llamado a fijar topes a las tasas de interés que se cobran y a velar porque esos topes se respeten” (2) .

Ahora bien, en igual forma la Sala advierte que la actora estaba impedida para calcular la sobretasa moratoria prevista en las resoluciones 23 de 1987 (art .10), 5 de 1990 (art. 16) y 5 de 1991 (art. 7º), como modalidad de interés de mora, cuando el deudor presentaba más de noventa días calendario de mora en el cumplimiento de su obligación, equivalente al 50% de los intereses ordinarios, comoquiera que la Junta Directiva del Banco de la República a través de la Resolución 19 de 1991 eliminó esa figura, de suerte, que no podía cobrarse, dado que no hizo salvedad alguna en relación con los créditos otorgados con anterioridad a su vigencia.

Es más en el informativo se observa que la Superintendencia Bancaria a raíz de la expedición de la resolución en comento, emitió la Circular Externa 3 de enero 20 de 1992, dirigida a los representantes legales y revisores fiscales de las corporaciones de ahorro y vivienda en el sentido de que no se encontraban autorizadas para cobrar suma alguna por dicho concepto, aun cuando los créditos se hubieran aprobado con anterioridad o tal acto.

De tal manera, que sobre las cuotas vencidas a partir del 3 de enero de 1992 (fecha en que entró en vigencia la Resolución 19 de 1991), no era viable incluir dentro del rubro de intereses moratorios, el cobro de la sobretasa.

Así las cosas, como en la cláusula octava del pagaré, 56208, las partes (corporación y deudor) acordaron el pago de intereses moratorios en caso de retardo en el pago de las cuotas mensuales de amortización, que se liquidarían en un cincuenta por ciento (50%) adicional a los intereses corrientes del 7.5%, es decir, un 11.25%, y ante la derogatoria de la sobretasa (Res. 19/91), estos eran los únicos guarismos que podían aplicarse sobre los valores atrasados.

De ahí que el “interés compuesto” aplicado por Conavi, genera el cobro de interés sobre interés, como se deduce al sumar al capital debido en un período los intereses, para formar un acumulado o nuevo capital para el siguiente, respecto al cual se vuelven a cobrar intereses.

Por tanto, aun cuando la nueva norma (Res. 19/91) permitiera los intereses compuestos sin que el interés moratorio sobrepasara el doble del bancario corriente (C.Co., art. 884), en el caso en estudio era inviable su aplicación por cuanto la corporación y el deudor pactaron libremente una tasa fija de interés que regiría durante la vigencia del crédito, bajo los límites legales que trazó la Resolución 5 de 1990.

En este orden de ideas, las normas expedidas por la autoridad crediticia y monetaria constitucional (Junta Directiva del Banco de la República, art. 372, C.P.) son de orden público de carácter económico, que no son susceptibles de desconocerse por convenios de índole particular.

La misma Carta Política en el artículo 51 contempla el derecho de los colombianos a una vivienda digna, con la obligación del Estado de fijar condiciones necesarias para su efectividad, con la promoción de planes de vivienda de interés social, así como sistemas adecuados de financiación a largo plazo, donde la regulación del crédito hipotecario para vivienda busca la adecuada protección del usuario, lo que se refleja en los actos que adopta el Banco de la República para el cumplimiento de tal fin.

Por ende, la autonomía privada en materia contractual se ve restringida frente a reglas que se relacionan con el orden económico y el interés general, por su claro fundamento constitucional, razón suficiente para que carezca de validez lo convenido entre la corporación y el deudor de un crédito en materia de incremento de intereses moratorios, en donde solo se beneficia la entidad financiera.

En el sub examine la Sala observa que la Superintendencia Bancaria realizó un análisis del movimiento histórico del crédito Nº 56208 de los señores Gaviria Montoya y otra, en cuanto a la metodología para el cálculo de intereses desde febrero de 1992 hasta febrero de 1997, para concluir que el monto adeudado a la altura de la cuota 16 (dic. 20/94) era de 174,9229 UPACs y no de 219,0130, por lo que se presentó un doble cobro de las cuotas adeudadas al liquidarse intereses sobre sumas cuyos componentes eran intereses moratorios y sobretasas, lo que excedía el interés moratorio pactado, de acuerdo a la explicación anexa de Conavi en comunicación radicada el 27 de octubre 1997 (fl. 42 e.).

Se fundamenta la sanción en que la conducta de la corporación infringe las resoluciones 5 de 1990, 5 de 1991, 19 de 1991 además de los numerales 4º del artículo 98 y 3º del 121 del estatuto orgánico del sistema financiero. Se advierte que una vez establecido por la demandada que de acuerdo con las comunicaciones enviadas por la corporación, se habían cobrado en exceso intereses moratorios por encima de lo pactado en el pagaré y en contravía de lo normado en las citadas disposiciones y en particular el artículo 211 del ordenamiento financiero en cuanto la remuneración pactada como tasa de interés es fija lo cual no puede variarse durante la vigencia del crédito, lo cual configuraba la infracción descrita por el artículo 211 del ordenamiento financiero, antes de la modificación introducida por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, que indicaba que “Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore que estos han violado una norma de su estatuto o reglamento (3) o cualquier otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional...” negrilla de la Sala.

Lo anterior, evidencia que la actuación administrativa se ajusta a derecho, comoquiera que la entidad demandante acepta que cobró un interés compuesto distinto al pactado en el pagaré suscrito por el señor Luis Fernando Gaviria Montoya que correspondía a un interés corriente de 7.5% y moratorio de 11.25% sobre las sumas insolutas, lo que lleva a un desconocimiento de la normatividad legal que en su momento expidió la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad constitucional monetaria y crediticia en cuanto a tasas máximas de interés, todo lo cual deviene en que para la Sala el cargo no tenga vocación de prosperidad.

— Caducidad de la facultad sancionatoria

La accionante sostiene que como la modificación del crédito en el cálculo de intereses data de 1992, la facultad sancionatoria caducó de acuerdo con lo previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo y que es improcedente computar el término a partir del conocimiento de la situación con motivo de la queja elevada el 14 de febrero de 1997, como lo hizo el a quo.

La Sala observa que en la Resolución 142 de febrero 8 de 1999, notificada personalmente el 19 de febrero del mismo año, el hecho objeto de sanción se circunscribe a que después de un estudio de la evolución histórica del crédito realizada por la Superintendencia Bancaria desde el año de 1992, se encontró que “la reliquidación del crédito a febrero de 1997 (fecha en que los deudores realizaron abono a capital), aplicando la tasa moratoria pactada (11.25% E.A.), se determinó que existe un saldo pendiente de abonar al crédito por valor de 292.2881 unidades UPAC por el concepto de mayor valor abonado a cuotas, sin que Conavi a la fecha lo haya acreditado”.

De tal forma que el cálculo de intereses en exceso, no se consolidó en un solo instante, sino que se presentó en forma sucesiva en la medida en que imputaban a cada una de las cuotas vencidas y a los abonos que efectuaban los deudores al crédito hipotecario, siendo la conducta que motivó la sanción, la ejecutada respecto a los intereses aplicados al abono realizado por el deudor en 1997, y que precisamente originó la respectiva queja, por lo que al sancionarse en febrero 8 de 1999, tan solo habían transcurrido dos años, lo que descarta la caducidad de la sanción.

No obstante, la Sala aclara que el cómputo del término de caducidad no se efectúa desde el conocimiento de los hechos que tuvo la superintendencia a raíz de la petición presentada por el señor Gaviria (feb. 14/97), sino de la comisión de la conducta tipificada en la ley, que para el caso corresponde a una reiterada liquidación excesiva de intereses moratorios, en concreto en relación con el pago imputado a cuotas vencidas en 1997, por lo cual se trata de una infracción continuada y la prescripción empieza a contarse a partir del momento en que ella cese.

Por tanto, no prospera el cargo.

— Devolución de los intereses en exceso

En este punto, la actora manifiesta que la superintendencia no era competente para ordenar en el acto que impuso la multa, la devolución de los intereses cobrados en exceso, pues ello correspondía a la justicia ordinaria, que en sentencia de octubre 6 de 2004 del Juzgado Décimo Civil del Circuito de Medellín, al denegar las súplicas de la demanda la relevó de esa obligación.

El artículo 72 de la Ley 45 de 1990 reza:

Sanción por el cobro de intereses en exceso. Cuando se cobren intereses que sobrepasen los límites fijados en la ley o por la autoridad monetaria, el acreedor perderá todos los intereses cobrados en exceso, remuneratorios, moratorios o ambos, según se trate, aumentados en un monto igual. En tales casos, el deudor podrá solicitar la inmediata devolución de las sumas que haya cancelado por concepto de los respectivos intereses, más una suma igual al exceso, a título de sanción.

PAR.—Sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar, cuando se trate de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, esta velará porque las mismas cumplan con la obligación de entregar las sumas que de conformidad con el presente artículo deban devolverse. (negrilla de la Sala).

De la norma trascrita se colige que el cobro de intereses remuneratorios, moratorios o ambos por fuera de los límites legales o determinados por la autoridad monetaria, acarrea al acreedor su pérdida, aumentados en un porcentaje igual.

Así mismo, independientemente de la sanción administrativa que imponga la Superintendencia Bancaria a la entidad vigilada, el legislador le encomendó velar porque cumpla con la obligación de entregar las sumas que por concepto de intereses hubiera cobrado en exceso.

De tal suerte, que no solamente la superintendencia tiene la facultad de sancionar a las entidades financieras por la aplicación de prácticas que se apartan de los parámetros legales en materia de intereses, sino que dentro de esa misma órbita administrativa, y con el fin de propender una adecuada y oportuna protección del usuario del sistema financiero, adopta las medidas tendientes a que le sean devueltos los intereses pagados en forma excesiva.

Lo anterior no significa una usurpación de una función jurisdiccional como lo entiende la actora, sino del cumplimiento de un mandato legal que entraña sancionar a la institución vigilada cuando desconoce las normas a las que debe sujetarse y obligarla a que retorne al deudor de un crédito hipotecario, lo que indebidamente cobró como réditos en el desarrollo del negocio.

Frente a este aspecto la Corte expresó:

En efecto, el artículo 335 de la Carta Política, al referirse a la actividad financiera la califica como de interés público y encomienda a la ley la misión de regular la forma de intervención del gobierno en ella y promover la democratización del crédito.

Por otra parte, el artículo 189, numeral 24, de la Constitución le ordena al Presidente de la República ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que adelanten la actividad financiera, y es evidente que, como lo ha repetido la jurisprudencia de esta corporación, los mecanismos a través de los cuales operan los intermediarios y las modalidades de su gestión, especialmente en créditos sujetos a la protección y atención especial del Estado —como el de vivienda— están supeditados a verificación, control, orientación y restricción a cargo de la Superintendencia Bancaria, organismo que cumple, desde luego en los términos de la ley, la aludida función presidencial (4) .

En consonancia con lo dicho, el numeral 5º del artículo 326 del estatuto orgánico del sistema financiero, dispone que compete a la Superintendencia Bancaria adoptar las medidas correctivas y de saneamiento, cuando considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté manejando sus negocios en forma no autorizada o insegura.

Por tanto, la orden de reintegro de los intereses cobrados en exceso no solo cumple con lo preceptuado en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, sino que acata la disposición contenida en el inciso final del numeral 2.5 capítulo 4, título III de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, en cuanto la Superintendencia Bancaria de oficio o a petición del interesado, estará atenta a que en casos de cobro excesivo de las corporaciones de ahorro y vivienda reintegren al usuario del crédito las sumas pagadas por concepto de tales intereses, adicionadas en un monto igual.

En síntesis el cumplimiento de la función de control y vigilancia de las instituciones financieras, encomendada a la Superintendencia Bancaria (hoy Superfinanciera), obliga a dicho ente a imponer sanciones de orden administrativo a quienes desconozcan la normativa respecto a tasas de interés en créditos hipotecarios, junto con la devolución al usuario de los “intereses excesivos”, lo cual tiene un claro asidero tanto constitucional como legal [vivienda digna y sistemas adecuados de financiación a largo plazo, C.P., art. 51], y se ejerce en forma independiente y autónoma al conocimiento de la justicia ordinaria sobre aspectos contractuales. Por ello, lo decido (sic) por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Medellín en providencia de octubre 6 de 2004 al denegar las súplicas de la demanda por cosa juzgada y transacción por el cobro adicional de 692,1333 UPACs, carece de la virtud de generar ilegalidad en los actos administrativos que impusieron a Conavi la obligación de devolver los intereses cobrados por encima de lo pactado en el pagaré 56208 de septiembre 13 de 1990. Por tanto, se rechaza el cargo.

Como lo argumentado en el recurso de apelación no tiene prosperidad, la Sala confirmará lo decidido en la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

RECONÓCESE personería para actuar a nombre de la demandada al doctor Víctor Hernando Gámez Villalobos en los términos del poder conferido.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) Boletín 220 del 9 de febrero del 1990 de la Junta Monetaria del Banco de la República.

(2) Corte Constitucional. Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, expedientes D-2823 y D-2828, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

(3) La Corte Constitucional en la Sentencia C-1161 de 2000 declaró exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Decreto 633 de 1993 —estatuto orgánico del sistema financiero—, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del artículo 211 del mismo decreto en el entendido de que “se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria”.

(4) Sentencia ib.

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