Sentencia 15448 de mayo 8 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Número interno: 15448

Radicación: 270012331000200201183 01

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, contra el municipio de Quibdó. Impuesto predial unificado.

Fallo

Bogotá, D.C., ocho de mayo de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos de la apelación precisa la Sala si se ajustan a derecho los actos administrativos por los cuales el municipio de Quibdó determinó a Aerocivil el impuesto predial unificado respecto de varios inmuebles de su propiedad en donde funciona el Aeropuerto El Caraño, de dicha ciudad, conforme a la siguiente relación:

Acto administrativoInmueblePeríodos gravablesCuantía
Resolución 2355 de 2002Cédula catastral 0101016300010001998 a 2002$ 7.763.265
Resolución 2356 de 2002Cédula catastral 0000000000010001984 a 2002$ 458.843.168
Resolución 2357 de 2002Cédula catastral 0101018200010001998 a 2002$ 382.615.899

En concreto, determina si la actora es o no sujeto pasivo del impuesto predial, por ser propietaria de los inmuebles donde funciona el aeropuerto del municipio, aspecto sobre el cual la Sala se ha pronunciado en oportunidad anterior, criterio que ahora reitera (1) .

En sentencia de 24 de febrero de 1994, Expediente 5001, la Sección Cuarta hizo un recuento de la evolución normativa del impuesto predial, en los siguientes términos:

El impuesto predial fue establecido por la Ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo, destinando un porcentaje del dos por mil a favor de los municipios, como un impuesto real sobre la propiedad inmueble.

La Ley 20 de 1908 estableció como renta propia del departamento el recaudo de dicho impuesto, sin perjuicio del porcentaje correspondiente al municipio. Los artículos 97 de la Ley 4ª de 1913 y 1º de la Ley 34 de 1920 fijaron el dos por mil como la tasa máxima con que los departamentos y municipios podían gravar la propiedad raíz.

El artículo 2º del Decreto-Ley 2413 de 1948 estableció un impuesto del dos por mil sobre toda propiedad raíz, que se cobraría con el de catastro y exceptuó de este tributo a los municipios que tuvieran una tasa para el impuesto predial o contribución de caminos superior al dos por mil.

Mediante Decreto Legislativo 2185 de 1951 se le asignó al impuesto un carácter municipal y se dispuso que los alcaldes quedarían facultados para recaudarlo y disponer de su producto.

Por el artículo 2º de la Ley 29 de 1963 se derogaron todas las disposiciones de carácter nacional que decretaban exoneraciones o exenciones del impuesto predial para personas privadas. Y, en su parágrafo se dispuso que las exenciones temporales continuarían por dos años. Además, la citada ley limitó las exenciones que podían decretar los municipios.

De este recuento normativo se concluye que “en ningún momento las normas que crearon el tributo, que en sus comienzos fue nacional, establecieron expresamente el gravamen para los inmuebles de propiedad de las entidades públicas, y por el contrario de las normas que derogaron aquellas que concedían exenciones [se] permitía inferir que aquel (sic) solo gravaba a la propiedad privada” (2) .

Lo anterior, porque la facultad impositiva de los municipios es derivada, pues debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley; y, por ende, los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal (3) .

Dicha autorización fue conferida por el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que dispuso que los bienes inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial a favor del respectivo municipio. Por tanto, a partir de la vigencia de la Ley 55 de 1985 solo ciertas entidades públicas eran sujetos pasivos del impuesto predial y dentro de las mismas no se incluyó a la Nación.

Por su parte, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional mediante la Ley 11 de 1986, con el fin de codificar las disposiciones constitucionales y legales sobre la organización y funcionamiento de la administración municipal, se expidió el Código de Régimen Municipal (D. 1333/86), el cual no modificó el régimen del impuesto predial.

Fue así como el artículo 194 del Decreto 1333 reiteró que los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio, lo que corrobora que solo tales entidades públicas son sujetos pasivos de dicho impuesto.

Por último, la Ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado (4) , mantuvo el régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el impuesto predial, pues no derogó la normatividad preexistente.

Cabe anotar que el artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, conocido como el estatuto de Bogotá, D.C., aplicable solo al Distrito Capital, mantuvo las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a los aeropuertos, y, dentro de estos, el régimen excepcional para las entidades públicas en relación con el impuesto predial. Sin embargo, el artículo 134 de la Ley 633 de 2000 excluyó del beneficio tributario del artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, a los aeropuertos privatizados y/o que operan por concesión, por lo cual se entienden en igual situación que los privados.

Ahora bien, como resultado de la fusión entre el Fondo Aeronáutico Nacional (5) y el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, ordenada en el artículo 67 del Decreto 2171 de 1992, se creó la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, cuyo régimen se encuentra previsto en el Decreto 2724 de 1993. Así, el artículo 1º del Decreto 2724 dispuso que la Aerocivil es una entidad especializada, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Las unidades administrativas especiales con personería jurídica, como Aerocivil, hacen parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva, junto con los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, entre otras entidades (L. 489/98, art. 38). Su régimen es el consagrado en la ley que las crea y en lo no previsto por esta, se aplican las normas de los establecimientos públicos (art. 82 ibídem).

Aunque, de manera subsidiaria, la ley permite aplicar las normas de los establecimientos públicos a las unidades administrativas especiales con personería jurídica, tal remisión no significa que estas entidades y los establecimientos públicos sean lo mismo, pues, se aplican a las unidades administrativas especiales las leyes que las crean y solo en caso de que no haya previsión especial se aplican los preceptos que rigen los establecimientos públicos.

Dado que Aerocivil es una unidad administrativa especial con personería jurídica, no es sujeto pasivo del impuesto predial, por cuanto las entidades públicas solo son sujetos obligados a la declaración y pago del impuesto en mención si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional.

De otra parte, el artículo 2º del Decreto 2724 de 1993 prevé que a Aerocivil le corresponde administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación (6) .

No obstante, los aeropuertos públicos son bienes de uso público, que no se encuentran gravados con el impuesto predial, puesto que su uso pertenece a todos los habitantes del territorio (C.C., art. 674). Lo anterior, porque los aeródromos públicos, que son las superficies destinadas a la llegada y salida de aeronaves (C. Co., art. 1809), son para uso público (art. 1811 ibídem). Además, el transporte aéreo es un servicio público esencial (L. 336/96, art. 68).

Los bienes de uso público son aquellos de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Tales bienes están sometidos a un régimen jurídico especial, se encuentran por fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, y son inalienables, inembargables e imprescriptibles por disposición constitucional (C.N., art. 63).

El ser inenajenables se refiere a la imposibilidad de que exista alguna mutación del dominio o de sus elementos esenciales, pues tales bienes están destinados al uso público; y es natural que no puedan celebrarse actos que atenten contra ese uso común (7) . La inembargabilidad, que se desprende de la inalienabilidad, significa que los bienes de uso público no pueden ser objeto de embargos. Y, la imprescriptibilidad, por su parte, se debe a que la prescripción reposa en la posesión y esta, a su vez, en la exclusividad. “Y mal puede coexistir una posesión exclusiva de una persona con el uso común de todos” (8) .

Además de los bienes de uso público, existen los fiscales o patrimoniales, que son aquellos que pertenecen a las entidades públicas como si fueran personas de derecho privado; en consecuencia, son objeto de toda clase de actos jurídicos y respecto de los mismos las entidades tienen tanto derechos reales como personales.

Sin embargo, al igual que los bienes de uso público, los fiscales son imprescriptibles (9) . A pesar de lo anterior, siguen existiendo las dos categorías de bienes públicos, pues la imprescriptibilidad dejó de ser criterio de diferenciación, “sin que por tal razón la disimilitud se haya esfumado” (10) .

Cabe anotar que dentro de los bienes de uso público pueden existir áreas que constituyen bienes fiscales de las entidades públicas. Tal es el caso, en los aeropuertos públicos, de las áreas destinadas al comercio y restaurantes, puesto que no corresponden al servicio público de transporte aéreo, a diferencia de los inmuebles donde se encuentran los hangares, talleres, terminales y muelles.

Así pues, los aeropuertos públicos como bienes de uso público que, en general, son, no se encuentran gravados con el impuesto predial, no solo porque son inenajenables, imprescriptibles e inembargables, sino porque la ley no facultó a los municipios para gravarlos con el impuesto en mención, y solo en la ley radica la potestad tributaria.

En el caso concreto, Aerocivil no declaró el impuesto predial por los años 1984 a 2002 respecto del predio con cédula catastral 000000000001000 y por los períodos 1998 a 2002 en relación con los inmuebles identificados con cédulas catastrales 010101820001000 y 010101630001000, donde funciona el Aeropuerto El Caraño, del municipio de Quibdó.

El demandado practicó a la actora liquidación de aforo respecto de los inmuebles en mención. Como Aerocivil es una unidad administrativa especial (D. 2171/92, art. 67), no es sujeto pasivo del impuesto predial por concepto de los inmuebles en donde funciona el aeropuerto de Quibdó, pues, se insiste, las entidades públicas solo están gravadas con dicho impuesto si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional (L. 55/85, art. 61 y D. 1333/86, art. 194).

De otra parte, los inmuebles donde funciona el Aeropuerto El Caraño no son bienes fiscales, como lo sostuvo el municipio, sino bienes de uso público, puesto que, son de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Y, se repite, los aeródromos públicos son para uso público (arts. 1809 y 1811 ibídem).

Adicionalmente, no está probado que los inmuebles objeto del impuesto se encuentren, en todo o en parte, en poder de los particulares, o que haya áreas de los mismos que se consideren como bienes fiscales.

A su vez, no asiste razón al demandado al afirmar que la actora es sujeto pasivo del impuesto predial en Quibdó, porque dicho tributo es de propiedad del municipio y la ley no puede conceder exenciones y porque el Acuerdo Municipal 16 de 1996 no concedió a la Aerocivil ni a la Nación, exención alguna.

Lo anterior, porque aun cuando el impuesto predial es de propiedad de los municipios, la facultad impositiva de los mismos no es autónoma, sino que se encuentra sujeta a la Constitución y a la ley (C.N., arts. 287 y 313 [4]); y, fue voluntad del legislador determinar que las entidades públicas solo están gravadas con dicho impuesto si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional (L. 55/85, art. 61 y D. 1333/86, art. 194). Dicha determinación, tiene que ver con el sujeto pasivo, como elemento esencial del tributo, al cual debe sujeción el municipio al momento de adoptar el tributo en su jurisdicción. No se trata, pues, de una exención dada por la ley respecto de un impuesto local, sino de la definición legal del sujeto pasivo, que, se repite, debe ser acatada por la entidad territorial.

Por último, respecto de la solicitud de la actora formulada en los alegatos de conclusión, en el sentido de que se levante el embargo de las cuentas, decretado dentro del proceso de cobro, la Sala precisa que en caso de existir tales medidas, para el asunto en estudio se levantarán una vez ejecutoriada esta providencia.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 18 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, contra el municipio de Quibdó.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 19 de abril de 2007, Expediente 14226, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

(2) Sentencia de 24 de febrero de 2004, Expediente 5001, C.P. Jaime Abella Zárate.

(3) Ibídem.

(4) En virtud del artículo 1º de la Ley 44 de 1990 se fusionaron en el impuesto predial unificado los siguientes tributos: El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal; el impuesto de parques y arborización del Código de Régimen Departamental; el impuesto de estratificación socioeconómica creado en la Ley 9ª de 1989 y la sobretasa de levantamiento catastral.

(5) El Decreto 3140 de 1968 creó el Fondo Aeronáutico Nacional como establecimiento público y, por ende, sujeto pasivo del impuesto predial. Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 dispuso que los inmuebles de propiedad del fondo serían cedidos a título gratuito a la Nación y que los que se adquirieran a partir de la vigencia de esa ley ingresarían también al patrimonio de aquella. En consecuencia, el fondo dejó de ser sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que, por mandato legal, dejó de ser propietario de bienes inmuebles.

(6) En virtud del artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 los inmuebles del Fondo Aeronáutico Nacional pasaron a ser de propiedad de la Nación.

(7) José J. Gómez Bienes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1983, pág. 99.

(8) Ibídem.

(9) Corte Suprema de Justicia, sentencias de 19 de noviembre de 1978 y 29 de julio de 1999 y Corte Constitucional, Sentencia C-530 de 1996.

(10) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil, sentencia de 29 de julio de 1999.

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