Sentencia 15463 de febrero 12 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 50001-23-31-000-1999-90093-01(15463)

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Actor: Bertha García de Forero

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Fallo

Bogotá, D.C., doce de febrero de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Se decide si la declaración de renta de 1994 de Bertha García de Forero se tiene por no presentada en razón de que la contribuyente no firmó el denuncio rentístico sino que autorizó a uno de sus hijos para que firmara por ella.

Antes de decidir el problema jurídico planteado, la Sala debe examinar si se agotó la vía gubernativa, presupuesto para que proceda la acción de nulidad y restablecimiento (135 del CCA).

El agotamiento de la vía gubernativa consiste, en términos generales, en la necesidad de usar los recursos legales para poder impugnar los actos administrativos; persigue que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el fin de que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, esto es, que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de proceso judicial.

Como lo ha precisado la Sala, “la necesidad de cumplir con los presupuestos procesales de la acción y de la demanda obedece al principio de seguridad jurídica y a la necesidad de establecer reglas estrictas para juzgar la validez de las actuaciones de la autoridades dentro de las cuales se encuentran los medios de impugnación en sede administrativa, que cuando son obligatorios por tratarse de recursos de alzada, como lo es el de reconsideración, implica el debido agotamiento de la vía gubernativa que se hace efectivo con la interposición en debida forma que incluye la presentación dentro de la oportunidad legal, amén de las demás condiciones señaladas en las normas pertinentes, como requisito previo establecido en el citado artículo 135 del CCA para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que permite antes de acudir al medio judicial, que la administración revise sus propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla” (1) (negrita fuera del texto).

Aunque en materia tributaria el artículo 720 del estatuto tributario dispone que, de manera general, contra las liquidaciones oficiales procede el recurso de reconsideración, indispensable para agotar la vía gubernativa, en el caso del acto que tiene por no presentada la declaración (580 ibíd.), el recurso que agota la vía gubernativa es el de apelación (CCA, arts. 50 y ss.).

Lo anterior porque la ocurrencia de cualquiera de las causales del artículo 580 del estatuto tributario, para considerar como no presentadas las declaraciones tributarias no opera ipso jure o de pleno derecho, sino que debe ser materia de un acto que así lo declare, en garantía del derecho de defensa que asiste al contribuyente o responsable para hacer valer los factores y conceptos de su liquidación privada (2) .

Del examen de la actuación se advierte que el 15 de octubre de 1998 la DIAN expidió el Auto declarativo 00036 que tuvo por no presentada la declaración de renta de la actora de 1994, en cuyo artículo 2º advirtió que contra él procedía el recurso de reposición y/o apelación, que debería interponerse dentro de los cinco días siguientes a su notificación ante la División para el Control y Penalización Tributaria.

La razón por la cual la DIAN tuvo por no presentada la declaración de renta, como se dijo, obedeció a que no fue firmada por la contribuyente sino por uno de sus hijos a quien, según lo dijo, autorizó verbalmente. Si bien es cierto, el mandato, en general, es consensual y bien puede un contribuyente constituir mandatario para que presente y suscriba una declaración tributaria, también es verdad que el artículo 572-1 del estatuto tributario dispone que el poder para suscribir y presentar las declaraciones tributarias cuando se haga a través de apoderado general o especial, si este no actúa como abogado, requiere que se otorgue mediante escritura pública.

Ahora bien, para la fecha de los actos acusados estaba vigente el texto íntegro del artículo 566 del estatuto tributario, conforme al cual la notificación postal se entendía surtida en la fecha de introducción al correo de la copia del acto. Pero, entender la fecha de la notificación la de la introducción al correo, constituye una violación al debido proceso y dentro del mismo, al principio de publicidad, pues, los actos administrativos solo pueden entenderse notificados por el administrado cuando su conocimiento se produzca efectivamente, de manera tal que le permita impugnarlo “y la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia”, como lo sostuvo la Corte Constitucional al declarar inexequible la norma citada en la Sentencia C-096 de 2001.

Sin embargo, las sentencias de la Corte Constitucional sobre exequibilidad tienen efectos hacía el futuro (L. 270/96, art. 45) de manera que para las situaciones que se presentaron antes de la sentencia, como el caso bajo análisis, debe inaplicarse el artículo 566 del estatuto tributario por inconstitucional, como quiera que viola los principios constitucionales mencionados; en consecuencia, debe entenderse notificado el acto cuando el contribuyente reciba el correo, hecho que debe probar para establecer la fecha cierta de notificación.

Como la demandante no informó ni probó la fecha en que se notificó el auto declarativo, pero manifestó que el auto aclarativo, que fue posterior, se notificó el 20 de octubre de 1998 (fls. 2 y 6 del cdno. ppal.), y así lo confesó su apoderado en la demanda (CPC, art. 197), luego, esta es la fecha que ha de tenerse en cuenta para contar el término de cinco días para interponer el recurso contra el auto declarativo, que debió ser a más tardar hasta el 27 de octubre de ese año, por lo que el recurso de reposición y subsidiario de apelación interpuesto sólo el 28 de octubre siguiente, fue extemporáneo, y cuando ya se encontraba en firme el acto definitivo.

La presentación extemporánea del recurso de apelación, como en este caso, surte el mismo efecto de no haberlo interpuesto, es decir, no se agota la vía gubernativa, que según el artículo 63 del Código Contencioso Administrativo, acontece cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso, o cuando este se haya decidido; y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los de reposición y queja. La demandante tampoco podía acudir a la jurisdicción en virtud del artículo 135 ibídem, que excepcionalmente permite demandar directamente cuando las autoridades “no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes”, pues no fue este el caso que aquí se presentó (3) .

En consecuencia, como falta el presupuesto procesal del agotamiento de la vía gubernativa, sin que pueda subsanarse, no puede haber pronunciamiento de fondo sino inhibitorio, como en efecto se declarará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para pronunciarse de fondo en el asunto, por no agotamiento de la vía gubernativa.

RECONÓCESE a la abogada Nidia Amparo Pabón Pérez como apoderada de la demandada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Aclaración de Voto de Ligia López Díaz

Es una oportunidad para que se observe la necesidad de reformar la normatividad que dispone tener por no presentada una declaración tributaria, cuando se incurre en defectos puramente formales, generando un efecto inconveniente, incluso para el fisco.

En el presente caso, resulta incomprensible que existiendo el reconocimiento expreso del contribuyente sobre el contenido del denuncio tributario presentado por un tercero, la Administración tenga que dejarlo sin efecto, con la consecuencia de que la obligación que allí constaba, también pierde valor de título ejecutivo.

El legislador debe prever una manera fácil y eficiente para subsanar estos errores puramente formales de los declarantes, o bien reflexionar sobre la conveniencia de tener por no presentadas las declaraciones, pues no son claros los beneficios de esta figura y, por el contrario, se percibe como el paradigma indeseable de la primacía de las formas sobre lo sustancial.

Bogotá, D.C., Veinticinco de febrero de dos mil nueve».

(1) Sentencia de 21 de junio de 2002, Expediente 12382, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(2) Consejo de Estado, Sección Cuarta, entre otras, sentencias de 8 de marzo de 1996, Expediente 7471, C.P. Julio E. Correa Restrepo; de 5 de julio de 1996, Expediente 7770, C.P. Consuelo Sarria O.; de 12 de junio de 1998, Expediente 8735, C.P. Germán Ayala Mantilla; de 7 de julio de 1998, Expediente 8738, C.P. Daniel Manrique G. y de 5 de mayo de 2000, Expediente 9848, C.P. Delio Gómez Leyva.

(3) En este sentido ver sentencia de 10 de febrero de 2005, Expediente 14054, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

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