Sentencia 15507 de junio 26 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

ACEPTACIÓN DE LA DACIÓN EN PAGO OFRECIDA POR EL DEUDOR HIPOTECARIO

El banco no puede negarse alegando la existencia de otra dación ofrecida por el codeudor solidario.

EXTRACTOS: «De acuerdo con la apelación, la Sala decide sobre la legalidad de los actos administrativos por los cuales la Superintendencia Bancaria (2) sancionó al Banco Cafetero por violación de los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 1º del Decreto 908 de 1999. Para el efecto, estudiará, en su orden, los motivos de inconformidad del recurrente, a saber:

1. Violación del principio de tipicidad.

Sostiene el banco que la demandada violó el principio de tipicidad y el debido proceso, dado que lo sancionó, a pesar de que no había violado los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 1º del Decreto 908 de 1999, puesto que no estaba obligado a aceptar la dación en pago del inmueble, ofrecida por Luz Amparo Romero. Lo anterior, porque previamente a la solicitud de dicha señora, su codeudor, Carlos Salgado Posada, había ofrecido otro inmueble en dación en pago a Conavi. Y, según el artículo 1º del Decreto 908 de 1999, la dación en pago se aplica respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda.

En virtud del Decreto 2331 de 16 de noviembre de 1998, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades del artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 2330 del mismo día, por el cual se declaró el estado de emergencia económica y social en todo el territorio nacional, se dictaron, entre otras, medidas tendientes a aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda. El artículo 14 de la norma en mención, dispuso:

“ART. 14.—A partir de la entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado.

La entidad financiera que reciba la dación podrá demostrar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha entidad que, como resultado de la dación, y una vez descontados los intereses moratorios, tuvo una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por el fondo, la entidad tendrá derecho a que este le otorgue un préstamo por igual cuantía, que será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10) años, con una tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la República para cada año más cinco puntos”.

La norma referida disponía que si el valor del crédito hipotecario para vivienda superaba el valor comercial del inmueble, el deudor podía pedirle al acreedor que recibiera el inmueble hipotecado en dación en pago, con el fin de extinguir totalmente la obligación.

En sentencia C-136 de 1999, por la cual se estudió la constitucionalidad del decreto legislativo en mención, en cumplimiento del artículo 215, par., de la Constitución Política, la Corte Constitucional precisó que el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 reconoce la situación económica de los deudores hipotecarios y permite realizar el valor de la justicia, dado que independientemente de que tuvieran o no los recursos para hacerlo, no los obliga a cancelar los excedentes causados en su contra por la “combinación inverosímil entre el desbordado aumento en las tasas de interés, la corrección monetaria y la pérdida del valor comercial de la propiedad inmueble”. A su vez, las instituciones financieras, podían acreditar la pérdida ante Fogafín y obtener un crédito por la diferencia patrimonial que esta representa.

Por tanto, declaró exequible la norma de manera condicionada, en el entendido de que las entidades financieras que reciban la solicitud, deben aceptar la dación en pago, pues, de lo contrario, “sería una cláusula potestativa que le quitaría eficacia a la medida, haría inútil la previsión gubernamental de ayuda a los deudores y quebrantaría los principios del Estado social de derecho, haciendo que solo los “buenos negocios” fueran aceptados por las instituciones financieras acreedoras”.

Y, precisó que la obligación a cargo de las instituciones financieras de recibir los inmuebles en dación en pago, que es temporal, es coherente con el Estado social de derecho, el postulado de solidaridad y el principio de prevalencia del interés general sobre el bien particular, previstos en el artículo 1º de la Constitución Política, y, respeta, también, el artículo 95 ibídem, que señala los deberes que la convivencia exige de cada uno de los asociados, en proporción a sus capacidades y posibilidades.

Además, señaló la Corte que la carga impuesta a las entidades financieras no viola la libertad de empresa (C.P., art. 333), ni los artículos 334 ibídem, que confía al Estado la dirección general de la economía; 335 del mismo ordenamiento, que prevé que la actividad financiera es de interés público; 58 que dispone que si por la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social —como lo es el decreto de emergencia— resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social, y el artículo 2º de la Carta, que señala como fin esencial del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y confía a las autoridades de la República la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Por último, precisó la Corte que la carga de las entidades financieras de aceptar la dación, hace efectivo el artículo 13 de la Constitución que impone al Estado los deberes de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y de proteger especialmente a aquellas personas que “por su condición económica” —entre otras causas— se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Y, le ordena sancionar los abusos y maltratos que contra ellas se cometan, por lo que, añadió la alta corporación, “esta Corte no vacila en afirmar que la Superintendencia Bancaria debe imponer sanciones, y las más drásticas, a las entidades financieras que, en la hipótesis del artículo examinado, se nieguen a recibir la dación en pago que el deudor les ofrece”.

Así pues, debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encontraban los deudores hipotecarios, por cuanto los créditos hipotecarios se volvieron impagables y los deudores estaban perdiendo sus inmuebles, la Superintendencia Bancaria debía imponer a las instituciones financieras, las sanciones más rigurosas si se negaban a aceptar la dación en pago ofrecida en los términos del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998.

Por su parte, el artículo 1º del Decreto 908 de 1999, reglamentario del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, señalaba lo siguiente:

“ART. 1º—La dación en pago de que trata el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 se aplicará respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda”.

Ahora bien, conforme a la sentencia C-136 de 1999, el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 consagró un alivio para los deudores de créditos hipotecarios de vivienda, dado que, mediante la dación en pago de los inmuebles adquiridos con dichos préstamos, les permitió extinguir las obligaciones a su cargo, las cuales, por su alto costo, no podían satisfacerse con la garantía real ofrecida al acreedor, y se habían convertido en deudas impagables.

En ese contexto, el artículo 1º del Decreto 908 de 1999, en cuanto prevé que la dación en pago rige respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda, solo es aplicable al deudor hipotecario, pues, es este quien otorga hipoteca sobre el bien adquirido con el producto del crédito, con el fin de garantizar el pago de su importe. Además, solo el deudor que hipoteca el inmueble que le pertenece para garantizar el pago de un crédito, puede ofrecer en dación en pago dicho inmueble, porque es el dueño.

De otra parte, el hecho de que el crédito garantizado con hipoteca, o crédito hipotecario, se garantice también con el patrimonio del deudor hipotecario y con el patrimonio de un deudor solidario, mediante la manifestación expresa en la escritura hipoteca (C.C., art. 2434), en donde también conste el contrato de mutuo, o a través del otorgamiento de un pagaré que instrumente el préstamo, no significa que el codeudor se convierta en deudor hipotecario.

Lo anterior, porque aun cuando debe el monto de toda la obligación y para obtener su pago, el acreedor puede dirigirse contra este y el deudor hipotecario, o contra cualquiera de ellos, a su arbitrio (C.C., art. 1571), el codeudor no interviene como hipotecante del inmueble y su garantía es personal, no real.

Sobre el carácter de garante del deudor solidario, ha dicho la doctrina que el favor especial de que goza la solidaridad pasiva en el comercio jurídico obedece al hecho de que ofrece ventajas al acreedor, “siendo la principal de ellas la garantía que constituye para este la circunstancia de que el sujeto pasivo de la obligación se multiplique, así como también los patrimonios que directamente responden del cumplimiento total de la obligación. Por este aspecto, la solidaridad pasiva es en sí una verdadera caución (3) ; más aún, es la caución personal por excelencia” (4) .

A su vez, refiriéndose a las ventajas de la solidaridad pasiva, también ha precisado la doctrina que es una forma especial de garantía personal, “puesto que el acreedor, en lugar de un solo deudor, tiene varios por el todo, contra los cuales puede accionar separada y principalmente, su derecho de prenda general en lugar de un patrimonio, tendrá tantos cuantos sean los deudores solidarios” (5) .

En el caso en estudio, el actor otorgó a Luz Amparo Romero Hernández un crédito para vivienda. Para garantizarlo, la deudora constituyó hipoteca a favor de la institución financiera, sobre el inmueble que había adquirido con el préstamo otorgado, como consta en la escritura pública 1250 de 6 de mayo de 1995, de la Notaría Única del Círculo de Acacias, Meta (fls. 339 a 344, cdno. 1).

Las obligaciones derivadas del contrato de mutuo quedaron contenidas en un pagaré que suscribieron como otorgantes, la citada señora y Carlos Salgado Posada, quien, en consecuencia, se constituyó en deudor solidario de la obligación a favor del banco.

Con el otorgamiento del pagaré, Luz Amparo Romero Hernández además de garantizar la deuda con hipoteca (garantía real), y, por ende, ser deudora hipotecaria, comprometió su patrimonio, pues, el mismo constituye prenda común de los acreedores (C.C., art. 2488). Por su parte, Carlos Salgado Posada, como codeudor, también debía la totalidad del crédito otorgado, pero como adquirió una obligación personal con el banco y no constituyó garantía real alguna, respondía por el pago de la misma solo con su patrimonio.

Pues bien, el 28 de enero de 2000 Luz Amparo Romero Hernández solicitó a Bancafé que le recibiera el inmueble en dación en pago, conforme al Decreto 2331 de 1998. La solicitud fue negada reiteradamente, porque Carlos Salgado Posada, había ofrecido en dación en pago un inmueble a Conavi, lo cual contravenía los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999, pues, la dación solo puede operar por una vez respecto del deudor hipotecario y sobre un solo inmueble (fl. 351, cdno. 1).

Sin embargo, el hecho de que Carlos Salgado Posada, hubiera ofrecido en dación en pago un inmueble a Conavi para extinguir una obligación hipotecaria, no impedía que la señora Romero Hernández solicitara a Bancafé que le aceptara la dación en pago del inmueble por ella hipotecado, pues, la dación del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 solo se previo para el deudor hipotecario, calidad que frente a Bancafé solo tenía la mencionada señora, no el codeudor solidario.

Por tanto, a pesar de que el codeudor había efectuado una solicitud previa de dación en pago a otro establecimiento de crédito, tal circunstancia no afectaba el derecho de la señora Romero Hernández, como deudora hipotecaria, pues, se insiste, frente a Bancafé, el citado codeudor no era deudor hipotecario, único facultado para beneficiarse de la dación.

En consecuencia, respecto de la petición de la referida señora, se cumplía el requisito de que la dación únicamente es aplicable respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda, pues, además, con anterioridad, no había ofrecido en pago dación alguna.

Por tanto, la demandada respetó el principio de tipicidad, dado que el actor sí infringió los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 1º del Decreto 908 de 1999, pues, estaba obligado a aceptar la dación en pago ofrecida por Luz Amparo Romero Hernández».

(Sentencia de 26 de junio de 2008. Expediente 15507. Consejero Ponente: Dr. Héctor J. Romero Díaz).

(2) En virtud del Decreto 4327 de 25 de noviembre de 2005 la Superintendencia Bancaria se fusionó en la de Valores, con el nombre de Superintendencia Financiera de Colombia.

(3) El artículo 65 del Código Civil, dispone que la caución es cualquier obligación que se contrae para la seguridad de otra obligación propia o ajena y que son especies de caución, la fianza, la hipoteca y la prenda.

(4) Guillermo Ospina Fernández. “Régimen general de las obligaciones”. Editorial Temis, reimpresión de la cuarta edición, 1987; páginas 260 y 261.

(5) Álvaro Pérez Vives. “Teoría general de las obligaciones”. Segunda edición. Volumen III, parte segunda. Editorial Temis, 1955, página 103.

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