Sentencia 15546 de marzo 27 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Expediente: 54001-23-31-000-1998-00137-01 (15546)

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Álvaro Villamizar Suárez y otros.

Demandado: Área Metropolitana de Cúcuta

Bogotá D.C., veintisiete de marzo de dos mil ocho.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la Nación debió vincularse oficiosamente al proceso como litisconsorte necesario de la parte demandada, por ser responsable de la obra respecto de la cual los actos acusados asignaron y distribuyeron contribución de valorización a los actores. Y, si, de acuerdo con ello, el no habérsele notificado el auto admisorio de la demanda genera la nulidad de lo actuado.

El análisis del problema jurídico que plantea el apelante, se efectuará dentro del siguiente marco jurídico y conceptual:

Del deber de vinculación oficiosa

Para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa en todo procedimiento ante la jurisdicción, los jueces tienen el deber de vincular a las personas que resulten directamente interesadas en los procesos que adelantan, de conformidad con lo señalado en la demanda y en las reglas procesales a las cuales se somete el trámite respectivo.

Particularmente, existen procedimientos que, por razón de la naturaleza o particularidades de la acción o el asunto sustancial ventilado, exigen al juez la vinculación oficiosa de determinados sujetos cuya intervención en el proceso se considera ineludible porque la decisión del mismo podría afectar directamente sus intereses particulares.

Cuando al proceso no concurren todos los titulares de la relación jurídica sustancial que será declarada o examinada por el juez de conocimiento, quienes, por tanto, se consideran directamente interesados, cobra cumplimiento el deber de vinculación oficiosa. Lo anterior, porque, como lo ha precisado la doctrina “un principio de razón natural exige que el proceso contencioso se realice sobre la mutua contradicción de los interesados, de tal suerte que el juez no pueda resolver ninguna solicitud sin antes oír a la parte contra quien se propone, a fin de que esta alegue las razones y defensas que estime oportunas (1) ”.

De la nulidad por falta de vinculación oficiosa - Alcance de la causal

De tal importancia es el deber de vinculación oficiosa para el debido proceso, que el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil incluyó en las causales de nulidad, la falta de notificación del auto admisorio, al demandado o su representante (Nº 8), y a las personas determinadas, y la falta de emplazamiento a las personas indeterminadas que deben citarse como partes, o que deben suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena (Nº 9). Al tenor de la misma norma, la falta de notificación de una providencia distinta de la que admite la demanda, se corrige practicando dicha diligencia, y solo es nula la actuación posterior que dependa de la misma, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponer la nulidad.

En concreto, la nulidad por falta de notificación del auto admisorio a personas determinadas, solo se configura cuando estas deben citarse como partes, condición subjetiva que, a la luz del procedimiento civil, se predica de tres clases de sujetos: quienes intervienen forzosamente en el proceso con carácter principal para efecto de integrar el contradictorio (art. 82), cuya vinculación puede ordenarse en el auto admisorio de la demanda (en este caso adquieren la calidad de parte original) o con posterioridad a este (adquieren la calidad de terceros intervinientes); quienes son llamados en garantía (art. 57) y quienes denuncian el pleito (art. 54) (2) .

El interviniente forzoso se reconoce como litisconsorte necesario activo o pasivo.

La noción de litisconsorcio necesario se asocia a la de pluralidad de partes, cuando quienes las integran tienen pretensiones comunes e interés jurídico análogo en los resultados del proceso, dado que la sentencia puede beneficiarlos o perjudicarlos. Lo que determina el litisconsorcio necesario es, pues, la cotitularidad respecto de la relación jurídica sustancial objeto de la cuestión litigiosa, de modo que esta debe resolverse de manera uniforme e idéntica para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (CPC, art. 51), pues, frente a estos dicha relación se presenta como una sola, única e indivisible, de modo que no podría escindirse en tantas relaciones aisladas como sujetos activos o pasivos individualmente considerados existieren(sic); en otros términos, la suerte de los litisconsortes es interdependiente.

En consecuencia, para que quede debidamente constituida la relación jurídico procesal desde el punto de vista subjetivo, deben vincularse al proceso a todos los titulares de la relación jurídica sustancial, so pena de nulidad del trámite procesal. Este deber de vinculación forzosa encuentra soporte en el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil según el cual, “cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sea sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez en el auto que admite la demanda ordenará dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y término de comparecencia dispuestos para el demandado. En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante el término para comparecer los citados”.

Es de recordar que la relación jurídica sustancial corresponde a una vinculación entre las partes y el interés material discutido en el proceso, determinándose por la titularidad del derecho que debe declararse o discutirse, como presupuesto de la pretensión y la oposición.

Por tanto, siendo claro que el litisconsorcio necesario lo determina la relación sustancial, según la naturaleza de cada proceso, corresponde a la Sala analizarla en la acción de nulidad y restablecimiento que impetró el demandante, según las normas legales aplicables y la interpretación de los hechos y derechos materia del proceso. Al respecto, se observa:

Al tenor del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo”, por cualquiera de las causales previstas en el artículo 84 ibídem, “y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente”.

En estos términos definió el legislador la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como instrumento de defensa judicial con el que cuenta el administrado frente a la lesión de sus derechos particulares por causa de un acto administrativo viciado de alguna causal de nulidad.

A su vez, el artículo 150 ibídem señaló que “Las entidades públicas y las privadas que ejerzan funciones públicas son partes en todos los procesos contencioso administrativos que se adelanten contra ellas o contra los actos que expidan”.

De acuerdo con los preceptos referidos, la relación jurídica sustancial sobre la cual versa la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene sujetos procesales particularizados, vinculados por un acto administrativo a través del cual la autoridad pública creó, modificó o extinguió una situación jurídica concreta para el administrado.

Según ello, la parte activa de dichas acciones es quien se cree afectado alguno de los derechos que le amparan las normas jurídicas, por razón de una decisión administrativa que infringe el principio de legalidad. Y la parte pasiva se representa en la entidad pública o la privada que ejerce funciones públicas, siempre que hayan sido directamente demandadas o que hubieren expedido o intervenido de alguna forma en la expedición de dicha decisión.

Así, la autoría del acto es el primer parámetro para determinar la parte pasiva en esta clase de acciones (3) , de suerte que el deber de vinculación forzosa a cargo del juez, surge respecto de la autoridad que expide el acto administrativo cuya nulidad se demanda, debiendo ordenar su comparecencia al proceso en calidad de parte, máxime cuando, predicándose de tal acto la lesión del derecho subjetivo, solo dicha autoridad es la llamada a restablecer el derecho.

Bajo tales orientaciones es que debe interpretarse el alcance del artículo 146 (inc. 2º) del Código Contencioso Administrativo que consagró el derecho a intervenir como parte coadyuvante o impugnadora a todo aquel que hasta antes de vencer el término de traslado para alegar en primera o en única instancia, demuestre interés directo en las resultas del proceso. Y del artículo 207 ibídem (Nº 3) que ordenó notificar personalmente a la persona o personas que, según la demanda o los actos acusados, les asista dicho interés, o, en su defecto, emplazarlas por edicto y designarles curador ad litem para que las represente en caso de no comparecer al proceso.

Se entiende que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se desarrolla alrededor de tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo que ella protege y el acto violador de este y aquella (4) ; que el análisis de estos elementos determina la declaratoria de nulidad, y que el restablecimiento del derecho es consecuencia inmediata de dicha declaratoria.

Dentro de tal contexto, el interés directo de la parte actora se concreta en probar el vicio de nulidad del acto demandado y la lesión que este produjo a alguno de los derechos que le amparan las normas jurídicas, así como en obtener el restablecimiento de los mismos o la reparación del daño que se le causa. A su vez, el de la parte demandada consiste en defender la legalidad de dicho acto y en desvirtuar la lesión que predica la parte actora.

El caso concreto

A través de la presente acción, los demandantes solicitaron la nulidad de los actos por los cuales el gerente del Área Metropolitana de Cúcuta distribuyó y asignó la contribución de valorización a los propietarios y/o poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia beneficiada con la ejecución de la obra “Diseño y Construcción de la Ampliación del Puente Elías M. Soto”, decretada por el Acuerdo 002 de 1997 de la junta de dicha área metropolitana.

A título de restablecimiento del derecho, pidieron que se les reintegrara lo pagado por dicha contribución, debidamente actualizado, junto con los intereses corrientes o moratorios que se llegaren a causar. Además, solicitaron la desanotación del gravamen ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta.

Dado que los actos acusados fueron expedidos por el Área Metropolitana de Cúcuta, solo esta autoridad tiene la calidad de parte demandada, como única titular del interés directo que legitima la causa por pasiva. Esta condición no se puede extender a la Nación, persona jurídica distinta del citado ente territorial, porque no intervino en la expedición de los actos acusados por cuya nulidad tuvo lugar el restablecimiento económico pretendido, de modo que, bajo el presupuesto de autoría del acto, el a quo no estaba obligado a disponer la vinculación oficiosa del ente nacional, en los términos del artículo 207 (Nº 3) del Código Contencioso Administrativo.

Ciertamente, en Sentencia 13394 de 10 de junio de 2004, Consejera Ponente doctora Elizabeth Whittingham García, se anuló el Acuerdo 002 de 1997 que decretó la obra por cuyo beneficio fue asignada la contribución discutida en este proceso. El fundamento de tal providencia consistió en que dicha obra era carácter nacional, dado que hacía parte de la infraestructura de transporte necesaria para la integración fronteriza y empalmaba vías nacionales dentro del perímetro urbano.

Sin embargo, la responsabilidad de la Nación por el costo y ejecución de la obra señalada, es distinta de la responsabilidad que genera el restablecimiento ordenado en este proceso, ya que este proviene exclusivamente de la anulación de los actos demandados, los cuales solo expresan la voluntad unilateral del área metropolitana, en la que nada intervino la Nación. Y es que mal podría citarse a la Nación para responder por los efectos de las decisiones que adoptan sus entes territoriales, en relación con los tributos que administran.

Adicionalmente, es claro que los actos demandados impusieron la contribución como propia del área metropolitana, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Metropolitano que decretó la obra por cuya ejecución aquella se ordenó; y que, bajo tal entendido, la distribuyeron y asignaron a los actores. De ello se desprende que el pago del gravamen discutido solo ingresó al patrimonio del ente territorial, no al del tesoro nacional, por consiguiente, como la Nación no puede devolver lo que no ha recibido, el reintregro del pago compete exclusivamente al área metropolitana.

De acuerdo con lo explicado, la Nación no es titular de la relación sustancial debatida en el proceso ni, por ende, le asiste el interés directo que presupone el artículo 146 (inc. 2º) del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, al a quo no estaba obligado a vincularla como litisconsorte necesario del demandado, mediante notificación del auto admisorio a la Nación, ni la falta de dicha diligencia configura la causal de nulidad prevista en el numeral 9º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

En este orden de ideas, confirmará la Sala sentencia apelada, sin lugar a examinar la declaratoria de nulidad propiamente dicha, ya que esta decisión no fue impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. Reconócese personería a la abogada Luz Amparo Gélvez Reyes, como apoderada del Área Metropolitana de Cúcuta, en los términos del poder visible a folio 463.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha»

(1) Hernando Morales Molina. Curso de derecho procesal civil. Parte general. Editorial ABC, 1985.

(2) Jaime Azula Camacho. Manual de derecho procesal civil parte general, Editorial Derecho y Ley Ltda., Bogotá 1979, pág. 180.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 25 de octubre de 2006, Exp. 15338, C.P. María Inés Ortiz.

(4) Carlos Betancur Jaramillo. Derecho procesal administrativo. Quinta Edición. Señal Editora, 1999, pág. 39.

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