Sentencia 15549 de julio 5 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 070012331000 2001 00968 02 (15549)

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Carlos Germán Farfán Patiño

Impuesto de industria y comercio

Fallo

Bogotá, D.C., cinco de julio de dos mil siete.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de mayo 2 de 2005 del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se declaró de oficio la caducidad de la acción y se inhibió de resolver las pretensiones de la demanda presentada por el ciudadano Carlos Germán Farfán Patiño, en acción de simple nulidad, de que trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el Decreto 92 de febrero 9 de 1996 proferido por el Alcalde Municipal de Espinal, Tolima.

EXTRACTOS: «La norma demandada

Se demandó la nulidad Decreto 92 de febrero 9 de 1996 “Por medio del cual se exonera del pago de impuestos municipales a una entidad” proferido por el Alcalde Municipal de Espinal, Tolima.

El texto de la norma acusada es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 92 DE 1996

(Febrero 9)

Por medio del cual se exonera del pago de impuestos municipales a una entidad.

El Alcalde Municipal de El Espinal, Tolima

En uso de sus atribuciones legales, y en especial de las que le confiere el Acuerdo número 004 de marzo 14 de 1994 y,

CONSIDERANDO

Que la entidad Agroindustriales del Tolima S.A. “Agrinsa” entidad nueva en la región solicitó la exoneración de el (sic) impuesto predial unificado e industria y comercio y avisos y tableros.

Que la entidad Agrinsa presentó los documentos exigidos por el Acuerdo 004 de 1994.

DECRETA

ART. 1º—Exonerar del pago de impuesto predial unificado e industria y comercio a la entidad Agroindustriales del Tolima S.A. “Agrinsa” identificada con el NIT 809.000.555.0, por el periodo de 10 años a partir de 1996.

ART. 2º—Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.

(...).

Consideraciones de la sección

Corresponde a la Sala resolver la apelación presentada por el demandante contra la sentencia del 2 de mayo de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 92 del 9 de febrero de 1996 expedido por el Alcalde de Espinal (Tolima).

El a quo estimó que el decreto acusado es un acto de carácter particular, sin que existan las circunstancias para tramitar la acción de simple nulidad, por lo que entendió que se trata de una acción de restablecimiento del derecho, que fue ejercida con posterioridad al término de caducidad.

En ese orden de ideas, la Sección debe decidir en primer lugar, si la acción pertinente era la de simple nulidad de que trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo o la de restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 ib.

El acto acusado decretó la exoneración de los impuestos predial e industria y comercio a la sociedad Agroindustriales del Tolima S.A. Agrinsa, por un periodo de 10 años a partir de 1996. Es decir, contiene una decisión de la administración que creó un derecho subjetivo y que resolvió la petición que en ese sentido realizó un particular, con base en el Acuerdo Municipal 4 de 1994.

La jurisprudencia de la corporación ha sido reiterativa en considerar que la acción procedente para demandar los actos particulares es la de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y no la de simple nulidad prevista en el artículo 84 ibídem.

Sin embargo, ha reconocido la procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular y concreto, cuando se afecta gravemente el orden jurídico y social y así ha señalado los casos en que cualquier persona puede demandar la simple nulidad de actos particulares (1) :

• Los actos electorales concretos, artículo 223 y siguientes del Código Contencioso Administrativo;

• Los contentivos de cartas de naturaleza, artículo 221 ibídem;

• Los de patentes, artículo 567 del Código de Comercio;

• Los de certificados de dibujos o modelos industriales, artículo 580 ibídem;

• Los de certificados de marca, artículo 596 ibídem;

• Las resoluciones de expropiación, artículo 22 de la Ley 9ª de 1989;

• Las resoluciones de adjudicación de baldíos expedidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora—, artículo 13 de la Ley 135 de 1961;

• Los actos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente, artículo 73 de la Ley 99 de 1993.

De acuerdo con la teoría de los móviles y finalidades adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que ha sido reiterada por las distintas secciones de esta corporación, “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. (...) los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo”.

Bajo la tesis expuesta, esta corporación ha considerado que el acto particular susceptible de ser atacado a través de la acción de simple nulidad, es aquel que comporta “(...) un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”, que merezca el tratamiento del contencioso objetivo, en los términos de la teoría de los móviles y finalidades (2) .

De esta manera, esta Sección (3) ha dado trámite a acciones de simple nulidad contra actos particulares, cuando comportan un interés especial para la comunidad territorial, el cual trasciende al ámbito nacional.

En la sentencia (4) invocada por el demandante para sustentar su apelación, se indicó que allí se discutía la legalidad de un acuerdo del Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), en tanto otorgó al alcalde facultades para efectuar un cruce de cuentas con una compañía prestadora de servicios públicos. Se pretendía en esa ocasión un pronunciamiento acerca de los límites de las facultades del Concejo para conceder al alcalde la potestad de compensar cuentas con deudores del municipio, donde no surgía un restablecimiento del derecho. Como se ve se trata de una situación distinta a la que ahora se plantea.

En el presente caso, los efectos del Decreto Municipal 92 del 9 de febrero de 1996, objeto de la demanda, implicaron que la sociedad mencionada quedara exceptuada de pagar los impuestos de industria y comercio, y predial, dentro de la jurisdicción del municipio de Espinal durante el término previsto, con la correlativa obligación del ente territorial de renunciar a la percepción de los eventuales tributos.

El otorgamiento de beneficios tributarios responde a razones de política fiscal, que en ocasiones perciben al impuesto como un instrumento de intervención económica y social, con la finalidad de privilegiar el interés colectivo. Ejemplo de ello son los incentivos a la inversión en determinada región o en ciertas actividades industriales o comerciales, así como los tributos que tienden a castigar la contaminación ambiental, entre otros casos. En esa medida los beneficios se sustentan en fines fiscales o extra-fiscales legítimos y razonables.

Sin embargo, en ocasiones se otorgan de manera indiscriminada y sin fundamento alguno, lo cual puede resultar lesivo para los principios de universalidad, neutralidad e igualdad del impuesto. En estos eventos el posible(sic) controlar su legalidad o constitucionalidad mediante las acciones pertinentes.

Si un acto administrativo reconoce o decreta un beneficio tributario de manera particular y concreta a uno o varios contribuyentes, en cumplimiento de un acto general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual se requiere demostrar un interés directo para demandar, salvo que dicho acto tenga tal relevancia que pueda afectar un interés colectivo, con incidencia en la economía o en el desarrollo y bienestar social y económico de un gran número de personas, tal y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación a la que ya se hizo referencia.

No todos los actos particulares que reconozcan o creen exenciones tienen esas características, como ocurre en el caso sub examine, en el cual, la administración se limita a declarar que se cumplieron los requisitos establecidos en un acto de carácter general, cuya finalidad, legalidad o razonabilidad no ha sido controvertida en este proceso. El demandante no demostró que este acto particular incida notablemente en la economía del municipio o que pueda afectar el interés general.

Por el contrario, la Sala observa que lo discutido en este caso es la relación individual entre el municipio y un contribuyente, donde únicamente se vislumbra un interés particular de los entes que intervienen.

El efecto de una eventual declaratoria de nulidad del acto acusado es el restablecimiento automático del derecho del ente territorial a percibir los impuestos de industria y comercio y predial que dejaron de recaudarse, sin que pueda verificarse que se pretenda simplemente preservar la legalidad general.

El restablecimiento automático de un derecho particular y concreto ratifica la viabilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y excluye, así mismo la procedencia de la acción pública prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pues la consecuencia de esta última solo puede ser la de preservar y mantener el ordenamiento jurídico general.

La excepción prevista por la jurisprudencia de esta corporación para permitir el trámite de la acción de nulidad simple cuando el acto particular comporte un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que se encuentre de por medio un interés colectivo, no se presenta en este caso, porque se trata de una situación particular y concreta derivada de un acto general (Concejo de Espinal, Ac. 4/94) que mientras estuvo vigente gozó de presunción de legalidad. Por tanto, lo que procedía era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta dentro del término legal. Darle trámite a esta acción después de cinco años de vigencia del acto demandado genera inseguridad jurídica y contraviene el principio de confianza legítima de que gozan los administrados.

En este orden de ideas, y siendo evidente en el sub judice que la acción procedente era la del artículo 85 ibídem, se debe verificar el cumplimiento de los requisitos legales para su procedibilidad.

De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de restablecimiento del derecho caducará a los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. El Decreto 92 de 1996 fue comunicado el 9 de febrero de 1996 (fl. 222) y la demanda se presentó cinco años después, el 12 de marzo de 2001, por lo que la acción está caducada, tal y como lo declaró el tribunal.

Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 2 de mayo de 2005 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 2 de agosto de 1990, expediente 1482, M.P. Pablo J. Cáceres Corrales.

(2) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 4 de marzo de 2003, expediente 05683-02 IJ-30, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 12 de septiembre de 2002, expediente 12489, M.P. Germán Ayala Mantilla, y del 5 de octubre de 2006, expediente 14645, M.P. Ligia López Díaz.

(4) Sección Cuarta, sentencia del 12 de septiembre de 2002, expediente 12489, M.P. Germán Ayala Mantilla.

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