Sentencia 15563 de agosto 31 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Referencia 250002327000200290286 01

Radicación 15563

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Congregación de Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen.

Impuesto de industria y comercio.

Bogotá, D.C., treinta y uno de agosto de dos mil seis.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sección

De acuerdo con los términos de la apelación interpuesta tanto por la parte actora como por la parte demandada, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la actuación administrativa demandada, mediante la cual se determinó el impuesto de industria y comercio de la Congregación de Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen, correspondiente a los seis bimestres de los años 1999 y 2000.

En consecuencia se resolverán los cargos planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia:

1. Fallo extra petita violatorio del debido proceso y exención del impuesto de industria y comercio sobre los servicios de salud.

La parte demandada indicó que el fallo fue extra petita porque se analizó la exclusión de que trata el artículo 35 del Decreto Distrital 400 de 1999, relativo a “los servicios prestados por los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud”, cuando el objeto de la litis se centró en establecer si la entidad demandante se consideraba una asociación profesional o gremial sin ánimo de lucro para hacerse acreedor al beneficio señalado.

La Sala observa que la parte actora, en escrito de corrección de la demanda en primera instancia (fl. 190 c.c.), advirtió como argumento la violación del literal del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 que se refiere a los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; y, numeral 4º, del artículo 4º del Acuerdo Distrital 21 de 1983 relativo a las actividades no sujetas al impuesto de industria y comercio.

Por lo tanto, era necesario que el tribunal hiciera un análisis de la situación fiscal respecto de los servicios prestados por los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, para concluir si la actividad prestada por la congregación era susceptible de gravarse con el impuesto de industria y comercio.

No existió entonces fallo extra petita, pues las consideraciones se refieren a supuestos que fueron objeto de la demanda interpuesta por la parte actora.

En relación con el tema, la Sala reitera la posición que frente al mismo punto fue adoptada por esta corporación en Sentencia del 10 de junio de 2004 (1) , así:

“No sujeción de los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud.

“Otra de las actividades no sometidas al impuesto de industria y comercio contempladas en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y 4º del Acuerdo 21 de 1983 del Concejo de Bogotá, es el que tiene que ver con los hospitales adscritos o vinculados al “sistema nacional de salud”.

“El sistema nacional de salud existente para la época de la expedición de la Ley 14 de 1983, fue cambiado por el “sistema de salud” que trajo la Ley 10 de 1990 por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones” en su artículo 4º al decir:

“Para efectos de la presente ley, se entiende que el sistema de salud comprende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación: que en él intervienen diversos factores tales como los de orden biológico, ambiental, de comportamiento y de atención propiamente dicha, y que de él forman parte, tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud...”.

Por su parte, el artículo 5º de la misma ley señaló: “el sector salud está integrado por:

“El subsector privado, conformado por todas las entidades o personas privadas que presten servicios de salud y, específicamente por:

“Entidades o instituciones de seguridad social y cajas de compensación familiar en lo pertinente a la prestación de servicios de salud.

“Fundaciones o instituciones de utilidad común corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, y personas privadas naturales o jurídicas...”.

“De las normas de la Ley 10 de 1990 antes transcritas se concluye que los hospitales hacían parte del sistema de salud, así pertenecieran al sector privado incluyendo las fundaciones, corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro o de utilidad común.

“Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se reorganizó nuevamente el sector salud, ahora bajo el nombre de “sistema de seguridad social en salud” en el cual, conforme al artículo 156 ibídem, concurren entre otros en su conformación, el Gobierno Nacional, el Fosyga, las entidades promotoras de salud (EPS) y las instituciones prestadoras de salud (IPS).

“Respecto a las entidades promotoras de salud el artículo 177 de la misma Ley 100 las define hoy como “las entidades responsables de la afiliación y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de solidaridad y garantía...”.

“Por otro lado las instituciones prestadoras de servicios de salud según el artículo 156 de la Ley 100 de 1993 son “entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de las promotoras de salud o fuera de ellas...”.

“Por consiguiente, en cuanto al tema de la no sujeción prevista en el literal d) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en lo que se refiere a “los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud”, se puede deducir que la intención del legislador del año 1983 fue no someter al cumplimiento de ninguna de las obligaciones sustanciales ni formales relacionadas con el impuesto de industria y comercio, cuando las entidades de salud estuvieran organizadas como tales”.

En el mismo sentido, la Sala reitera lo planteado en sentencia del 2 de marzo de 2001 (2) en la que se consideró:

“... lo anterior permite concluir que, contrario a lo estimado por el tribunal, la prestación de servicios de salud por parte de entidades privadas, tales como las asociaciones y corporaciones sin ánimo de lucro, hacen parte del sistema nacional de salud, y que, concretamente en el caso de la actora, se cumplen los presupuestos que la ley consagra para que se le reconozca su actividad de servicios de salud adscrita o vinculada al sistema nacional de salud, y concretamente en lo que hace a la autorización del Ministerio de Salud y la entidad territorial delegada.

Así las cosas y teniendo en cuenta que la normatividad fiscal referenciada en acápites anteriores, no hace distinción alguna cuando consagra la no sujeción del impuesto de industria y comercio para las actividades de salud hospitalaria, tratándose de entidades adscritas o vinculadas al sistema nacional de salud; estando demostrado que el subsector privado integra con el subsector oficial dicho sistema; ... debe necesariamente concluirse que la actividad de servicios de salud desarrollada por dicha fundación, no está sujeta al impuesto de industria y comercio”.

En consecuencia, el cargo interpuesto por la parte demandada no está llamado a prosperar.

2. Servicio de educación e interpretación de la sentencia del 10 de junio de 2004.

La parte demandante indicó que en el fallo se citó la providencia de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se concluyó que el servicio de educación prestado por la congregación está excluido del impuesto de industria y comercio, pero que los párrafos que así lo mencionan fueron sospechosamente omitidos y que la interpretación de la misma fue modificada sin sustentación o explicación alguna.

La Sala encuentra que el fundamento del tribunal para decidir la sujeción de la actividad de educación al impuesto de industria y comercio, se apoya en lo dispuesto por el artículo 160 del Decreto-Ley 1421 de 1993 y no en la jurisprudencia emitida por el mismo tribunal.

Por esta razón, y si fuera cierto que se omitieron unos párrafos de la sentencia citada, tampoco sería relevante para la resolución del caso, pues el argumento tiene como soporte una fuente normativa que sí es de obligatorio cumplimiento.

Adicionalmente, respecto de la actividad de educación, esta corporación en la misma sentencia del 10 de junio de 2004 concluyó que las hermanas dominicas al prestar dicho servicio a través de varias instituciones educativas, realiza una actividad que no tiene tratamiento exceptivo.

Conforme al numeral 4º del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, “se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual”; por lo tanto la actividad está incluida, salvo la pública que fue excluida de acuerdo con el numeral 4º del artículo 4º del Acuerdo 21 de 1983.

Así las cosas, el cargo interpuesto por la parte demandante no está llamado a prosperar.

3. Calidad de asociación gremial de la demandante.

El demandante consideró que en la sentencia de primera instancia no se analizó ni estudió el cargo que considera que la comunidad constituye una asociación de profesionales sin ánimo de lucro, ni por qué tiene derecho a acceder al tratamiento preferencial del impuesto de industria y comercio.

La Sala observa que el tribunal a quo sí se refirió a la naturaleza jurídica de la congregación, al remitirse a lo dispuesto en la sentencia del 17 de abril de 2002, con ponencia de Fabio O. Castiblanco C., radicación 00-1495, en donde la actora era la misma que en el presente asunto (fl. 285 c.c.), y en donde se analizó el concepto de asociación gremial o profesional sin ánimo de lucro para determinar que, no toda actividad que desarrollan está exenta del impuesto de industria y comercio de acuerdo con lo expuesto en la decisión adoptada por el Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 2001, radicación 10-888, M.P. Juan Ángel Palacio H.

No obstante las consideraciones del tribunal, la Sala reitera de nuevo las consideraciones de la sentencia del 11 de mayo de 2006, radicación 14927, M.P. Ligia López Díaz, y de la sentencia del 10 de junio de 2004, expediente 13299 C.P. Elizabeth Whittingham García, en las que se consideró que la congregación de Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen sí ostenta la calidad de sujeto pasivo del impuesto, ya que no se puede considerar como una ‘asociación profesional’ ni como ‘una asociación gremial’, presupuestos necesarios para que opere la exclusión prevista en el numeral 4º del artículo 4º del Acuerdo 21 de 1983.

Igualmente, el criterio de esta corporación (3) ha indicado que las normas que regulan el impuesto de industria y comercio no contienen una definición de lo que debe entenderse por asociación profesional o por asociación gremial, por lo que para definirlas debemos acudir a las disposiciones especiales que regulan estos conceptos.

El artículo 38 de la Constitución Política garantiza el derecho de asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad, sus fines pueden ser ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole.

La Carta Política hace referencia a las “organizaciones gremiales” en su artículo 39, el cual garantiza el derecho de asociación sindical, regulando de forma diferente y autónoma la libertad de asociación que en forma general establece el artículo 38 constitucional (4) . El artículo 103 superior menciona las “asociaciones profesionales” al disponer que el Estado contribuirá a su organización, promoción y capacitación, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan (5) .

El derecho de asociación encierra distintas facetas y pretende la protección de intereses comunes, pero cuando se alude a las “asociaciones profesionales o gremiales”, se está haciendo referencia concreta a la asociación laboral, regulada por el derecho colectivo del trabajo, por lo que es en esa rama del derecho donde debemos encontrar el significado de tales expresiones.

Las disposiciones constitucionales enunciadas encuentran su desarrollo legal en el Código Sustantivo del Trabajo, cuando el artículo 353, conforme la modificación de que fue objeto por el artículo 1º de la Ley 584 de 2000, dispone:

“ART. 353.—Derecho de asociación. De acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí.

2. Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la inspección y vigilancia del gobierno, en cuanto concierne al orden público.

Los trabajadores y empleadores, sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas” (destaca la Sala).

Las asociaciones gremiales están formadas por individuos de una misma profesión, oficio o especialidad.

Partiendo de los anteriores parámetros legales y constitucionales podemos concluir que las asociaciones profesionales o gremiales constituyen una manifestación del derecho de agremiación o de asociación.

En el presente caso, la Congregación de Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen, según consta en el certificado expedido por la Arquidiócesis de Bogotá, es una entidad de origen canónico, sin ánimo de lucro dedicada a obras de apostolado (fl. 86 cdno. ppal.).

El apoderado de la parte demandante ha señalado que se trata de una asociación gremial sin ánimo de lucro que cumple con los requisitos establecidos por el numeral 4º del artículo 4º del Acuerdo 21 de 1983 para acceder a la exclusión del impuesto de industria y comercio sobre todas las actividades que desarrolle (fl. 275).

La libertad de asociación, consagrada en el artículo 38 de la Constitución, también hace posible que los fieles de una religión se agrupen en torno de esta a través de organizaciones representativas de ellas, con la finalidad de profesarla libremente y difundirla en forma colectiva, conforme al artículo 19 superior.

Para estos fines, las congregaciones religiosas pueden cumplir actividades de educación que permitan poner en práctica los preceptos de orden moral de la respectiva confesión, de conformidad con el artículo 7º de la Ley 133 de 1994.

Sin embargo, estos objetivos no son los mismos que identifican a las asociaciones profesionales y gremiales, pues en estas últimas, como ya se indicó, su interés primordial es la defensa de los intereses laborales y económicos de sus miembros, mientras que las asociaciones o congregaciones religiosas buscan profesar y difundir sus creencias religiosas.

Contrario a lo afirmado por la parte demandante, la Congregación de Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen, no puede considerarse como una asociación profesional o gremial porque no tiene que ver con los fines laborales que estas organizaciones pretenden.

Así, no todas las asociaciones que propendan por la defensa de intereses comunes están excluidas del impuesto de industria y comercio. Solo aquellas que refiere la ley, entre otras los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, dentro de las cuales no se encuentra la actora, cuyo fin es la difusión y defensa de la doctrina católica.

No existe entonces violación del derecho al debido proceso, del principio de publicidad de las actuaciones públicas ni del acceso a la justicia como lo afirma el recurrente, por lo que el recurso de apelación interpuesto en este sentido, no está llamado a prosperar.

4. Procedencia de la sanción por inexactitud.

El actor afirmó que en varias ocasiones la jurisdicción administrativa decretó la nulidad de actos administrativos equivalentes a los demandados bajo la consideración que las comunidades religiosas cumplen los requisitos para ser consideradas asociaciones de profesionales sin ánimo de lucro excluidas del impuesto de industria y comercio. Estimó que en consecuencia, la sanción por inexactitud no es aplicable de conformidad con el inciso final del artículo 647 del estatuto tributario.

Al respecto, la Sala reitera que teniendo en cuenta las consideraciones sobre la naturaleza jurídica de la congregación, sobre la exención a las actividades de salud y sobre la sujeción de las actividades de educación al impuesto de ICA, el tribunal procedió acertadamente al levantar parcialmente la sanción en relación con la actividad de salud, pues evidentemente no se aplica si la gravación del impuesto no tiene cabida.

La sanción debe ser entonces mantenida, toda vez que la actora declaró como ingresos exentos aquellos obtenidos por actividades diferentes al servicio de educación, tales como restaurante, cafetería, fotocopias, transporte, etc., lo cual configura inexactitud sancionable en los términos del artículo 101 del Decreto Distrital 807 de 1993, por la inclusión de exenciones inexistentes.

Tampoco se observa una diferencia de criterios en cuanto al derecho aplicable al momento de presentar sus liquidaciones privadas, comoquiera que los argumentos expuestos en la demanda, en el sentido que la actora no era sujeto pasivo del impuesto, no son consecuentes con su actuación de presentar declaraciones de impuesto de industria y comercio.

Por lo anterior, la sentencia impugnada deberá ser confirmada.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMESE la sentencia del 11 de mayo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y envíese copia al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 13299, C.P. Elizabeth Whittingham García.

(2) Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 10888, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 30 de julio de 2004, M.P. Ligia López Díaz, expediente 13110.

(4) El artículo 39 de la Constitución dispone: “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos (...)”.

(5) El artículo 104 constitucional señala: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.

El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.

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