Sentencia 1570 de julio 24 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Dr. Mario Alario Méndez

Ref.: Expediente 1570

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y siete.

Demandante: Libardo Aguilar García

Acción de nulidad

EXTRACTOS: «I. El texto de los actos acusados

El texto de la Resolución número 109 de 1994, es el siguiente:

“RESOLUCIÓN NÚMERO 109 DE 1994

(Marzo 18)

“Por la cual se fijan las sumas máximas que pueden invertir en la campaña electoral de 1994 los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República”.

El Consejo Nacional Electoral,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de las que le confiere la Ley 58 de 1985, y

CONSIDERANDO:

1. Que las elecciones de Presidente y Vicepresidente se realizarán el segundo domingo de mayo del presente año y, en caso de celebrarse nueva votación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución Política, ésta tendrá lugar tres (3) semanas más tarde;

2. Que el Consejo Nacional Electoral es competente para fijar las sumas máximas que puedan invertir los candidatos en sus campañas electorales teniendo en cuenta para ello los costos de las campañas anteriores y las apropiaciones que el Estado hizo para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas,

RESUELVE:

ART. 1º—La suma máxima que pueden invertir en la campaña los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, en conjunto, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de personas naturales o jurídicas, será de dos mil millones de pesos ($ 2.000.000.000).

PAR.—Esta suma se incrementará para los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones en un 40%, si tiene lugar la segunda vuelta en los términos del artículo 190 de la Constitución Política.

ART. 2º—Destino de las contribuciones. Las contribuciones a un candidato bien sea en dinero o en especie, deberán ser entregadas al partido o movimiento al cual pertenezcan, con indicación precisa del nombre del aportante y de su NIT o documento de identidad.

ART. 3º—Donaciones de personas jurídicas. Toda donación que una persona jurídica realice a favor de una campaña electoral, o de un candidato a la Presidencia o Vicepresidencia de la República, deberá contar con la autorización expresa de la mitad más uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas, según el caso. De ello se dejará constancia en el acta respectiva.

ART. 4º—Obligación de informar sobre los ingresos y egresos. Tres meses después del correspondiente debate electoral, los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia o las personas que éstos señalen, deberán presentar al Consejo Nacional Electoral un informe detallado sobre el origen y cuantía de todos los ingresos y egresos habidos en la campaña electoral.

En la relación de ingresos y egresos se indicarán el nombre, el documento de identidad y el NIT de la persona natural o jurídica que contribuyó económicamente con el candidato o su campaña. Las donaciones en especie se relacionarán por su valor comercial. Estos informes se suscribirán por un contador público. En materia de gastos se considerarán menores, sin necesidad de soporte, aquellos que por un mismo concepto no superen cien mil pesos ($ 100.000), todo (sic) lo demás, superiores a esa suma, deberán ser soportados.

PAR.—El Consejo Nacional Electoral hará públicos los respectivos informes.

ART. 5º—De las donaciones. Ninguna persona natural o jurídica podrá donar en dinero o en especie a los candidatos, a los partidos, o a las agrupaciones que los apoyen en la campaña, suma mayor a la señalada en la presente resolución.

Tampoco será permitido donar a varios candidatos, partidos o agrupaciones, valores que sumados superen a los señalados en la presente resolución.

ART. 6º—Obtención de créditos. Los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los partidos, las agrupaciones y las entidades que los apoyen podrán recibir, en dinero o en especie, contribuciones de personas naturales y jurídicas, solicitar créditos bancarios y contraer obligaciones para atender los gastos de la campaña, siempre que su valor sumado a los gastos que se efectúen, no supere la suma tope indicada en esta resolución.

ART. 7º—Donaciones de terceros. Los pagos que un tercero haga, dentro de los límites señalados en esta resolución, para cancelar obligaciones relacionadas con la campaña electoral, aun cuando no se realicen a nombre del candidato o de las entidades, partidos y agrupaciones que los apoyen, constituyen donaciones para efectos tributarios.

ART. 8º—Facultad de inspección y vigilancia. En ejercicio de la función de vigilancia y para garantizar el cumplimiento de esta resolución, el Consejo Nacional Electoral podrá crear comisiones de vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, y de las personas jurídicas y naturales que los financien, sin que pueda oponerse reserva de ninguna clase.

ART. 9º—Sanciones. El Consejo Nacional Electoral sancionará a los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, a los partidos o movimientos políticos y a las personas naturales o jurídicas que violen esta resolución, de conformidad con las normas vigentes.

Las personas naturales o jurídicas que contribuyan económicamente a las campañas de los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República en cuantía superior a las señaladas en esa resolución, serán sancionadas previa formulación de los cargos correspondientes.

Para la imposición de estas sanciones, el Consejo Nacional Electoral formulará cargos y el inculpado dispondrá de un plazo de quince (15) días para responderlos.

ART. 10.—Colaboración de las autoridades públicas. En desarrollo del artículo 113 de la Constitución Política, las autoridades públicas prestarán al Consejo Nacional Electoral toda su colaboración para el ejercicio de sus funciones y en particular de las establecidas en la presente resolución.

ART. 11.—Atribuciones del Consejo Nacional Electoral. El Consejo Nacional Electoral ejercerá sus atribuciones en relación con los asuntos de que trata la presente resolución, con sujeción a lo dispuesto en la Ley 58 de 1985 y demás normas vigentes.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a 18 de marzo de 1994”. Y la Resolución número 178 de 7 de junio de 1994, palabra por palabra, dice así:

“RESOLUCIÓN NÚMERO 178 DE 1994

(Junio 7)

“Por la cual se modifica la Resolución número 109 de 1994, que fija las sumas máximas que pueden invertir en la segunda vuelta, en la campaña electoral de 1994 los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República”.

El Consejo Nacional Electoral,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de las que le confiere la Ley 58 de 1985, y

CONSIDERANDO:

1. Que realizadas las elecciones para Presidente y Vicepresidente de la República del 29 de mayo de 1994, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 190 de la Constitución Política, se hace necesario celebrar nueva votación, la que debe realizarse tres (3) semanas más tarde (19 de junio de 1994).

2. Que por la declaración de inexequibilidad de la Ley 84 de 1993, se prolongó por treinta (30) días más la campaña electoral, lo que incrementó en un elevado porcentaje sus gastos, razón por la cual el Consejo Nacional Electoral debe modificar su resolución número 109 de 1994, en sus artículos primero y segundo, en lo que respecta a la suma máxima a invertir en la segunda vuelta,

RESUELVE:

ART. 1º—La suma máxima que pueden invertir en la segunda vuelta los candidatos a la Presidencia de la República, en conjunto, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de personas naturales o jurídicas, será de $ 2.000.000.000, en gastos de campaña.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase.

Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a 7 de junio de 1994”.

Estas resoluciones fueron publicadas en el Diario Oficial, número 42.073, el 1º de noviembre de 1995.

VIII. Consideraciones de la Sala

1. El título II de la Ley 58 de 1985, que trataba de la “financiación parcial de campañas”, estaba integrado por los artículos 12, 13, 14 y 15. El primero de tales artículos decía así:

“ART. 12.—Los partidos, sus agrupaciones y candidatos podrán recibir ayudas o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas.

Ninguna persona podrá donar, en dinero o en especie, a los partidos, sus agrupaciones, sus candidatos o las entidades sin ánimo de lucro que los apoyen en una campaña, suma mayor de la que para el debate electoral señale la Corte, de conformidad con la presente ley.

Tampoco les será permitido donar a varios partidos, agrupaciones, candidatos o entidades, valores que sumados superen las cifras que igualmente establezca la Corte Electoral.

Ningún candidato a la Presidencia de la República o al Congreso podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije la Corte Electoral, bien sea de su propio peculio o del de su familia.

Las sumas a que se refiere este artículo serán teniendo en cuenta los costos de las campañas y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas”.

La Ley 58 de 1985 rigió a partir de la fecha de su promulgación, según lo dispuesto en el artículo 27 de la misma, y ello ocurrió el 20 de agosto de 1985, en el Diario Oficial, número 37.109.

Y se advierte que lo que se decía de la Corte Electoral se dice hoy del Consejo Nacional Electoral, según lo dispuesto en el artículo 12, parágrafo, del Código Electoral o Decreto 2.241 de 1986.

Pues bien, en el primer inciso de la disposición transcrita sólo se decía que los partidos, sus agrupaciones y sus candidatos podían recibir ayudas o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas.

Según lo dispuesto en el inciso segundo, tenía facultad el Consejo Nacional Electoral para establecer límites al aporte que podía hacer una persona a un partido, sus agrupaciones, sus candidatos o las entidades sin ánimo de lucro que los apoyaran.

Según lo establecido en el inciso tercero, también tenía facultad el Consejo Nacional Electoral para señalar límites a los aportes que podía una persona hacer, en conjunto, a varios partidos, agrupaciones, candidatos o entidades.

Según el inciso cuarto, tenía el Consejo la facultad de establecer límites a la suma total que cada candidato a la Presidencia de la República o al Congreso podía emplear en su campaña, de su propio peculio o del de su familia. Sólo este inciso, y ninguno otro, estaba referido a los gastos que los candidatos podían hacer en sus campañas.

Y el quinto inciso decía, simplemente, que para la determinación de las sumas anteriores se tendrían en cuenta los costos de las campañas y las apropiaciones que el Estado hiciera para reponer parcialmente los gastos efectuados durante las mismas.

Así, pues, el artículo 12 de la Ley 58 de 1985 sólo autorizaba al Consejo Nacional Electoral para establecer límites a los aportes de cada persona, individualmente considerada, a los partidos, sus agrupaciones o candidatos, y también para limitar lo que cada candidato podía emplear de su propio peculio o del de su familia, pero no le fue dada la potestad de limitar la suma que cada partido, sus agrupaciones o candidatos podían recibir del universo total de sus ayudadores o contribuyentes ni el empleo de esa suma ilimitada en gastos de campaña.

De las disposiciones de los otros artículos de la ley no se obtiene una conclusión distinta. En efecto, en el artículo 13 se dispuso:

“ART. 13.—Las contribuciones en dinero o en especie que se hagan en favor de partidos o agrupaciones debidamente registrados y que no excedan los límites que se fijen conforme a la presente ley, tendrán el carácter de donación para efectos tributarios. Estas donaciones se asimilarán a las efectuadas por las sociedades anónimas.

También constituyen donaciones los pagos que un tercero haga, dentro de los límites señalados por la Corte Electoral, para cancelar obligaciones relacionadas con las actividades propias de una campaña electoral, así no se hicieren a nombre del candidato o de una de las entidades sin ánimo de lucro de los partidos o de sus agrupaciones”.

El artículo 14 decía:

“ART. 14.—Las donaciones que se hagan para un candidato determinado deberán ser entregadas al partido o agrupación que lo apoye con indicación expresa del nombre del beneficiario. El partido o agrupación correspondiente girarán al candidato el valor de la respectiva donación”.

Y el artículo 15:

“ART. 15.—Toda donación que una persona jurídica realice a favor de una campaña electoral deberá contar con autorización expresa de la mitad más uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios, según el caso. De ello se dejará constancia en el acta respectiva”.

Entonces, se repite, sólo el inciso cuarto del artículo 12 estaba referido a las erogaciones que podían hacer los candidatos en gastos de campaña. Y su texto es bien claro: ningún candidato podía invertir en su campaña, de su propio peculio o del de su familia, suma que sobrepasara la fijada por el Consejo Nacional Electoral. Por lo demás, no fue atribuida al Consejo la facultad de limitar la cuantía de las ayudas o contribuciones que podían recibir de terceros los partidos, sus agrupaciones o candidatos, y no lo fue tampoco la de limitar el gasto de esa suma ilimitada de ayudas o contribuciones.

La competencia, se ha dicho, es la aptitud de cada órgano para producir actos jurídicos, es atribuida por ley previa y es irrenunciable e indelegable, es decir, que debe ejercerse por el órgano que la tenga atribuida, aun cuando puede la ley establecer supuestos en que puede ser trasladada. Y se determina en función de la materia, atribuyendo al órgano determinados asuntos; en función del territorio dentro del cual puede el órgano ejercer su competencia material, que será el de la Nación o el que corresponda según la división general del territorio o determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado; y en función del tiempo, cuando se señalan las oportunidades dentro de las cuales puede actuar. Entonces, sólo cuando en un órgano concurren los elementos señalados, puede válidamente dictar actos administrativos, que en caso contrario serán nulos, viciados de incompetencia.

Es así que, según lo establecido en los artículos 6º y 121 de la Constitución, ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Y según el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo son nulos los actos administrativos proferidos por funcionario u organismo incompetente, entre otros motivos de nulidad.

Mediante autos de 9 de mayo y 18 de julio, ambos de 1996, se dispuso la suspensión provisional de la expresión “o de contribuciones de personas naturales o jurídicas” contenida en el artículo 1º de la Resolución número 109 de 18 de marzo de 1994, porque en tanto que el artículo 12 de la Ley 58 de 1985, mientras estuvo vigente, facultaba al Consejo Nacional Electoral para limitar las sumas que podía invertir el candidato en su campaña “bien sea de su propio peculio o del de su familia”, el consejo, a pretexto del ejercicio de esa potestad, limitó las sumas que podía invertir el candidato en su campaña “bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de personas naturales o jurídicas”, y para esto último, para limitar el gasto de las contribuciones recibidas de personas naturales o jurídicas, no le fue atribuida competencia.

2. En el artículo 1º de la Ley 57 de 1985 fue establecido que la Nación, los departamentos y los municipios incluirían en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos; en el artículo 2º, literal f), se dispuso que en el Diario Oficial se publicarían los actos mediante los cuales se crearan situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tuvieren alcance o interés generales expedidos por cualesquiera autoridades; en el artículo 3º se estableció que cuando el volumen de publicaciones obligatorias así lo justificara, el gobierno podría autorizar a los distintos sectores administrativos la edición de sendos boletines o gacetas en los que se divulguen los actos del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallen adscritos o vinculados a éstos, y en el artículo 8º se determinó que los actos señalados en el artículo 2º, literal f), entre otros, sólo regirían después de la fecha de su publicación.

Por otra parte, en los artículos 44, 45, 46, 47 y 48 del Código Contencioso Administrativo se dispuso que actos administrativos distintos de los de carácter general, mediante los cuales se pusiera término a una actuación administrativa, debían notificarse al interesado o a su representante o apoderado, y se estableció la forma en que habría de hacerse la notificación y que cuando así no se hiciera se tendría por no hecha y no produciría efectos legales la decisión.

Pues bien, las resoluciones números 109 de 18 de marzo y 178 de 7 de junio de 1994 debían ser publicadas y sólo regirían después de la fecha de su publicación, según lo expuesto, porque son actos administrativos creadores de situaciones jurídicas impersonales u objetivas y de alcance general.

Son actos administrativos de carácter general aquellos en que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo mismo referidos a una pluralidad indeterminada de personas, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales supuestos.

Desde luego que la indeterminación no está referida al número de sus destinatarios, sino a la circunstancia de que aparezcan individualizados. Por ello, puede existir un acto general referido, en la práctica, sólo a algunas pocas personas o a ninguna, y viceversa, un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas.

Se advierte que la falta de publicación no hace nulos los actos administrativos generales, sino que impide que produzcan efectos, pues sólo rigen, se repite, después de la fecha de su publicación.

Sin embargo, en las nombradas resoluciones se dispuso su notificación y no, como debió hacerse, su publicación, contra lo dispuesto en las normas referidas. Y es nulo el acto administrativo cuando viola las normas en que debería fundarse, entre otros motivos, dice el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

Así, entonces, mediante autos de 9 de mayo y 18 de julio de 1996 se decretó la suspensión provisional de la expresión “notifíquese”, contenida en la parte final de las resoluciones números 109 de 18 de marzo y 178 de 7 de junio 1994.

Se advierte que el artículo 2º de la Ley 57 de 1985 fue subrogado por el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, en cuyo literal c) se dispuso también que los actos administrativos de carácter general se publicaran en el Diario Oficial.

3. Mediante el artículo 265 de la Constitución, que según lo dispuesto en su artículo 380 entró en vigencia a partir del día de su promulgación, el 7 de julio de 1991, en la Gaceta Constitucional, número 114, se establecieron las atribuciones del Consejo Nacional Electoral, así:

“ART. 265.—El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.

2. Elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil.

3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

4. Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materia de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.

5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

7. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.

8. Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.

9. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.

10. Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos.

11. Darse su propio reglamento.

12. Las demás que le confiera la ley”.

Como se advierte, no fue dada al Consejo Nacional Electoral la facultad de limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos pueden realizar en las campañas electorales, ni la de limitar la cuantía de las contribuciones individuales.

Además, esa facultad fue otorgada a la ley, según lo establecido en el artículo 109, inciso tercero, constitucional, que dice así:

“ART. 109.—(...).

La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. (...)”.

Corresponde al Congreso hacer las leyes, según lo dispuesto especialmente en los artículos 114 y 150 de la Constitución. Esa atribución es indelegable, pues no está permitida su delegación. Sólo excepcionalmente, en forma transitoria y precisa y cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, puede el Congreso otorgar al Presidente de la República la potestad de cumplir algunas de las funciones que ejerce mediante leyes, según lo establecido en el numeral 10 del referido artículo 150.

Entonces, la facultad de limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales y la cuantía de las contribuciones individuales, que es función del Congreso, no puede ser delegada de manera permanente en ninguna otra autoridad. Por lo mismo, no se trata de una de aquellas atribuciones que pueda la ley otorgar al Consejo Nacional Electoral, a que se refiere el numeral 12 del artículo 265 constitucional.

Siendo así, las disposiciones de los artículos 109, inciso tercero, y 265 constitucionales, derogaron las del artículo 12 de la Ley 58 de 1985 en lo que atribuyó a la Corte Electoral y después al Consejo Nacional Electoral, por disposición del parágrafo del artículo 12 del Código Electoral o Decreto 2241 de 1986, la facultad de establecer límites a las contribuciones individuales y a lo que cada candidato puede gastar de su propio peculio o del de su familia, porque la Constitución atribuyó a la ley la potestad de proveer sobre la materia, esto es, de limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales.

En ello, las disposiciones constitucionales no pueden conciliarse con las del artículo 12 de la Ley 58 de 1985, que por lo mismo quedaron derogadas en cuanto entró en vigencia la Constitución.

Y de allí que el Consejo Nacional Electoral había perdido entonces toda competencia para establecer límites a los gastos que los partidos, movimientos o candidatos realizarían en las campañas electorales.

Son nulos, ya se dijo, los actos administrativos proferidos por funcionario u organismo incompetente, entre otros, como resulta de lo establecido en los artículos 6º y 121 de la Constitución y 84 del Código Contencioso Administrativo.

Ello determina que son nulos, porque están referidos al asunto, los artículos 1º y 5º; la expresión “siempre que su valor sumado a los gastos que se efectúen, no supere la suma tope indicada en esta resolución” del artículo 6º; la expresión “dentro de los límites señalados en esta resolución” contenida en el artículo 7º, y el inciso segundo del artículo 9º de la Resolución número 109 de 18 de marzo de 1994 proferida por el Consejo Nacional Electoral, porque no tenía competencia para proveer sobre la materia.

4. En el artículo 14 de la Ley 130 de 1994, “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, se estableció:

“ART. 14.—Aportes de particulares. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas.

Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijará esta suma seis (6) meses antes de la elección. Si no lo hiciere, los consejeros incurrirán en causal de mala conducta.

Las normas a que se refiere este artículo serán fijadas teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas.

El candidato que infrinja esta disposición no podrá recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente ley”.

La ley 130 de 1994 entró en vigor a partir de la fecha de su publicación, según lo dispuesto en el artículo 54 de la misma, lo que tuvo lugar el 23 de marzo de ese año, en el Diario Oficial, número 41.280.

Pues bien, como se advierte, en tanto que el artículo 12 de la Ley 58 de 1985 sólo autorizaba al consejo para establecer límites a lo que cada candidato a la Presidencia o al Congreso podía emplear de su propio peculio o del de su familia, el artículo 14 de la ley 130 de 1994 le autoriza para limitar las sumas que los candidatos a cargos de elección popular pueden invertir en sus campañas de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares, con la precisión de que ha de hacerlo seis meses antes de la elección de que se trate.

En este sentido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto de 5 de julio de 1995 (Rad. 702), explicó:

“1. El artículo 12, inciso cuarto, de la Ley 58 de 1985 dispuso que “ningún candidato a la Presidencia de la República o al Congreso podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije la Corte Electoral, bien sea de su propio peculio o del de su familia”. La disposición agregó que “las sumas a que se refiere este artículo serán teniendo en cuenta los costos de las campañas y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas”.

(...).

El artículo 14, inciso segundo, de la Ley 130 de 1994, relativa al “estatuto básico de los partidos y movimientos políticos”, reiteró y amplió el artículo 12, inciso cuarto, de la Ley 58 de 1985, al disponer que “ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones particulares. El Consejo Nacional Electoral fijará esta suma seis (6) meses antes de la elección”, de lo contrario sus miembros “incurrirán en causal de mala conducta”.

El mayor alcance de la transcrita disposición consiste en que menciona, además del peculio propio y del familiar, “las contribuciones particulares”, como fuentes originarias del dinero que se gaste en las campañas electorales. De manera que la máxima cantidad que el Consejo Nacional Electoral fije para gastos en las mismas puede provenir de cualquiera de esas fuentes o de todas ellas”.

Del artículo 14 de la Ley 130 de 1994, en lo concerniente, debe decirse también que resulta inconciliable con los artículos 109 y 265 de la Constitución, en tanto que atribuye al Consejo Nacional Electoral una competencia que la Constitución asignó a la ley, la de limitar el monto de los gastos que los candidatos puedan realizar en sus campañas electorales.

Sin embargo de lo anterior, la Corte Constitucional, en Sentencia C-089 de 3 de marzo de 1994, mediante la cual hizo la revisión constitucional del proyecto de lo que posteriormente sería la Ley 130 y acerca del referido artículo 14, dijo:

“4.3. El artículo 14 regula lo concerniente a los aportes de los particulares que se canalicen a los partidos, movimientos políticos y candidatos. So pena de que se le niegue la financiación estatal y se sancione con multas, ningún candidato a un cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña una suma que sobrepase la que oportunamente determine el Consejo Nacional Electoral.

La norma determina las pautas conforme a las cuales, seis meses antes de cada elección, puede establecerse una suma máxima de gastos en que pueda incurrirse por parte de cualquier candidato en una campaña. De este modo la ley ejerce la atribución que el artículo 109 de la Constitución Política le ha conferido. Como quiera que Ia fijación concreta no la puede hacer la ley para cada una de las campañas, defiere esa función de mera actualización al Consejo Nacional Electoral. (...)” (Gaceta de la Corte Constitucional, 1994, t. 3, primera parte, págs. 595 y 596).

Y con tales consideraciones declaró exequible esa disposición (ibíd., pág. 634).

No es esa la opinión de la Sala, que advierte que el artículo 109 constitucional atribuyó a la ley la potestad de limitar el monto de los gastos que los candidatos puedan realizar en sus campañas electorales, y entiende que esa facultad es indelegable, y que no se la ejerce, ciertamente, defiriéndola a otro organismo, y que, por lo demás, no se trata de una función de mera actualización.

Por ello sería del caso dejar de aplicar el artículo 14 de la Ley 130 de 1994, como manda el artículo 4º de la Constitución. Pero las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, en sede constitucional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para las autoridades y los particulares, según lo establecido en los artículos 241 y 243 de la Constitución y 21, inciso primero, y 22 del Decreto 2067 de 1991, de manera que lo decidido por la Corte no puede ser objeto de nueva controversia.

Pues bien, el artículo 14 que faculta al Consejo Nacional Electoral para limitar las sumas que los candidatos a cargos de elección popular pueden invertir en sus campañas, limita temporalmente esa competencia: puede hacerlo seis meses antes de la elección de que se trate. Pierde después esa competencia.

Para el caso, entonces, siendo que la Resolución número 178, por la cual se fijaron las sumas máximas que podían invertir en la campaña electoral de 1994 para la segunda vuelta los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, fue expedida el 7 de junio de 1994, y que las elecciones tuvieron lugar el 19 de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 207 del Código Electoral y 190 y 202 de la Constitución, es claro que el Consejo Nacional Electoral desconoció el precepto del artículo 14 de la Ley 130 de 1994, que le atribuyó competencia para hacer esa fijación seis meses antes de la elección, o, en otros términos, no le era lícito señalar tales sumas, porque no tenía para entonces competencia para ello, como quiera que la ley sólo lo facultaba para hacerlo con antelación no inferior a seis meses a la elección.

No siempre que se señala un plazo para resolver, está disponiéndose una limitación temporal, de manera que transcurrido ese plazo el órgano pierda la competencia y la decisión adoptada resulte inválida. Sin embargo, ello es así cuando expresamente así se establezca o cuando lo determine la naturaleza misma del plazo, y tal es el caso. Los gastos de las campañas para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República, no son asunto que pueda improvisarse, sino que han de ser cuidadosamente planeados, y ello requiere que el señalamiento de límites a los mismos se haga con prudente antelación, que la ley señaló en seis meses.

Y, otra vez, son nulos los actos administrativos proferidos por funcionario u organismo incompetente, como resulta de lo establecido en los artículos 6º y 121 de la Constitución y 84 del Código Contencioso Administrativo.

Es, pues, nula, la Resolución número 178 de 7 de junio de 1994 proferida por el Consejo Nacional Electoral, y así habrá de declararse.

5.Las reflexiones anteriores, hacen innecesarias otras consideraciones.

IX. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, falla:

1. Son nulos los artículos 1º y 5º; la expresión “siempre que su valor sumado a los gastos que se efectúen, no supere la suma tope indicada en esta resolución” del artículo 6º; la expresión “dentro de los límites señalados en esta resolución” contenida en el artículo 7º; el inciso segundo del artículo 9º, y la expresión “notifíquese” contenida en la parte final, todos de la Resolución número 109 de 18 de marzo de 1994 proferida por el Consejo Nacional Electoral.

2. Es nula la Resolución número 178 de 7 de junio de 1994 proferida por el Consejo Nacional Electoral.

3. Deniéganse las demás pretensiones.

Notifíquese.

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