Sentencia 15712 de octubre 10 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación 11001-03-27-000-2005-00053-00-15712

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Germán Castro Martínez

Acción de nulidad contra el Decreto 3000 de agosto 30 de 2005 expedido por el Gobierno Nacional

Fallo

Bogotá, D.C., diez de octubre de dos mil siete.

El ciudadano Germán Castro Martínez, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad del Decreto 3000 de agosto 30 del 2005 expedido por el Gobierno Nacional “por el cual se adiciona y modifica el Decreto 695 de 1983”.

EXTRACTOS: «Norma demandada

La norma objeto de la presente acción, fue publicada en el Diario Oficial 46.017 de 31 de agosto de 2005 y su texto es el siguiente:

“DECRETO 3000 de 200

Agosto 30

Por el cual se adiciona y modifica el Decreto 695 de 1983.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política en concordancia con el literal d) del artículo 428 del estatuto tributario,

DECRETA:

ART. 1º—Adiciónase el artículo 1º del Decreto 695 de 1983 con el siguiente parágrafo:

“PAR.—No se consideran armas y municiones destinadas a la defensa nacional los uniformes, prendas de vestir, textiles, material térmico, carpas, sintelitas, menaje, cubiertería, marmitas, morrales, chalecos, juegos de cama, toallas, ponchos y calzado de uso privativo de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional”.

ART. 2º—Modifícase el artículo 2º del Decreto 695 de 1983, el cual quedará así:

“ART. 2º—Por su destinación a la defensa nacional y al uso privativo de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se consideran material de guerra o reservado los equipos de hospitales de la Fuerza Pública y de sanidad en campaña, y equipos de la Fuerza Pública de campaña”.

ART. 3º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se debate la legalidad del Decreto Reglamentario 3000 de 30 de agosto de 2005 expedido por el Gobierno Nacional por el cual se adiciona y modifica el Decreto 695 de 1983, porque considera el demandante que indicar los materiales que no se consideran de guerra, quebranta las normas superiores, pues, está fijando un gravamen a los bienes exentos de IVA que están cobijados bajo el concepto de “material de guerra o reservado” en el artículo 428 del estatuto tributario.

También acusa de ilegal el decreto demandado porque reglamenta una norma que no está vigente, como es el artículo 259 del Decreto-Ley 222 de 1983, que fue derogado por la Ley 80 de 1993 y porque desconoce el Decreto 2252 de 1991 que adoptó como legislación permanente algunas disposiciones del Decreto Legislativo 1314 de 1988 que consideran como material de guerra o reservado, entre otros, el vestuario o equipo de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional.

Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala debe decidir si la demanda cumple con el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, esto es, indicar las normas violadas y el concepto de violación, pues, la demandada considera que aunque se citan las normas transgredidas, el concepto de violación no es pertinente, claro, ni cierto.

A juicio de la Sala, aunque el concepto de violación esgrimido por el demandante no es exhaustivo, resulta suficiente para que pueda realizarse un estudio sobre su legalidad y para dar por satisfecho el requisito legal de la demanda, razón por la cual se procederá a su análisis.

El texto del decreto demandado es el siguiente:

“ART. 1º—Adiciónase el artículo 1º del Decreto 695 de 1983 con el siguiente parágrafo:

“PAR.—No se consideran armas y municiones destinadas a la defensa nacional los uniformes, prendas de vestir, textiles, material térmico, carpas, sintelitas, menaje, cubiertería, marmitas, morrales, chalecos, juegos de cama, toallas, ponchos y calzado de uso privativo de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional”.

ART. 2º—Modifícase el artículo 2º del Decreto 695 de 1983, el cual quedará así:

“ART. 2º—Por su destinación a la defensa nacional y al uso privativo de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se consideran material de guerra o reservado los equipos de hospitales de la Fuerza Pública y de sanidad en campaña, y equipos de la Fuerza Pública de campaña”.

Como se observa el decreto demandado le adiciona al artículo 1º del Decreto 695 de 1983 un parágrafo y modifica el artículo 2º del mismo decreto.

El Decreto 695 de marzo 8 de 1983, expedido por el Gobierno Nacional “Por el cual se determina el material de guerra o reservado de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional” dispone:

“ART. 1º—Considéranse como armas, municiones y material de guerra o reservado y por consiguiente de uso privativo, los siguientes elementos pertenecientes a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional:

1. Sistemas de armas y armamento mayor y menor de todos los tipos, modelos y calibres con sus accesorios, repuestos y los elementos necesarios para la instrucción de tiro, operación, manejo y mantenimiento de los mismos.

2. Todo tipo de naves, artefactos navales y aeronaves destinadas al servicio del ramo de defensa nacional, con sus accesorios, repuestos y demás elementos necesarios para su operabilidad y funcionamiento.

3. Municiones, torpedos y minas de todos los tipos, clases y calibres para los sistemas de armas y el armamento mayor y menor que usan las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

4. Material blindado [y de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo con sus accesorios, repuestos, combustibles, lubricantes y grasas, necesario para el transporte de personal y materiales] (1) .

5. [Semovientes de todas las clases y razas destinados al mantenimiento del orden público interno o externo] (2) .

6. Materiales explosivos y pirotécnico, materias primas para su fabricación y accesorios para su empleo.

7. Paracaídas y equipos de salto para unidades aerotransportadas, incluidos los necesarios para su mantenimiento.

8. Elementos, equipos y accesorios contra motines.

9. Los equipos de ingenieros de combate con sus accesorios y repuestos.

10. Equipos de bucería y de voladuras submarinas, sus repuestos y accesorios.

11. Equipos de detección aérea, de superficie y submarina sus accesorios, repuestos, equipos de sintonía y calibración.

12. Elementos para control de incendios y de averías, sus accesorios y repuestos.

13. Herramientas y equipos para pruebas y mantenimiento de material de guerra o reservado.

14. Equipos y demás implementos de comunicaciones para uso de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

15. Otros elementos aplicables al servicio y fabricación del material de guerra o reservado.

ART. 2º—Por su destinación a la defensa nacional y al uso privativo de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se consideran material de guerra o reservado los equipos de hospitales militares y de sanidad en campaña, y equipos militares de campaña.

ART. 3º—Los elementos detallados en los artículos anteriores constituyen el conjunto de armas y municiones de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional a que se refiere el artículo 17 del Decreto-Ley 2368 de 1974.

ART. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y subroga el Decreto 1415 de 1977”.

De acuerdo con lo anterior, el artículo 1º del Decreto 695 de 1983 enlista los elementos que deben considerarse como armas, municiones y material de guerra o reservado y el parágrafo introducido por el artículo 1º del Decreto 3000 de 2005 menciona aquellos elementos que no se consideran armas y municiones destinados a la defensa nacional, tales como “uniformes, prendas de vestir, textiles, material térmico, carpas, sintelitas, menaje, cubiertería, marmitas, morrales, chalecos, juegos de cama, toallas, ponchos y calzado de uso privativo de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional”.

Por su parte, la modificación introducida por el artículo 2º del decreto demandado consistió en cambiar la palabra “militares” referida a hospitales y equipos de campaña, contenida en el artículo 2º del Decreto 695 de 1983, por la expresión “de la fuerza pública”.

Ahora bien, conforme al artículo 428 del estatuto tributario, que incorporó el artículo 17 del Decreto-Ley 2368 de 1974, las importaciones de armas y municiones que se hagan para la defensa nacional no causan el impuesto sobre las ventas.

Y en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 695 de 1983, los elementos detallados en el artículo 1º y los equipos de hospitales de la fuerza pública y de sanidad en campaña, y equipos de la fuerza pública de campaña (3) , constituyen el conjunto de armas y municiones de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional cuyas importaciones no causan el impuesto a las ventas.

La Sala considera necesario precisar en primer lugar, que aunque se demanda la totalidad del Decreto 3000 de 2005, las razones de inconformidad y los cargos concretos de ilegalidad, los dirige el demandante frente al artículo 1º en cuanto señala qué artículos no se consideran armas y municiones destinadas a la defensa nacional; mientras, que no aduce ningún motivo de ilegalidad frente al artículo 2º, que como se vio, solo modifica el artículo 2º del Decreto 695 de 1983 con el cambio de la palabra “militares” por la expresión “fuerza pública”.

En atención a lo anterior, la Sala analizará la legalidad del artículo 1º del decreto demandado y no se pronunciará en relación con el artículo 2º, así:

1. Violación del artículo 428 del estatuto tributario, al fijar el gravamen sobre unos bienes que se encuentran exentos del IVA.

El artículo 428 del estatuto tributario señala que las importaciones de armas y municiones para la defensa nacional no causan el IVA.

Para efectos de esta disposición el Decreto 695 de 1983 señaló lo que debía considerarse como arma o munición y material de guerra o reservado. Dentro de estos conceptos se encuentran los sistemas de armas y armamento, elementos necesarios para instrucción, naves, artefactos navales y aeronaves, municiones, torpedos, minas, material blindado, (semovientes de todas las clases y razas destinados al mantenimiento del orden público interno o externo) (4) , materiales explosivos y pirotécnico, paracaídas y equipos de salto para unidades aerotransportadas, elementos, equipos y accesorios contra motines, equipos de ingenieros de combate, equipos de bucería y de voladuras submarinas, equipos de detección aérea, de superficie y submarina, equipos de sintonía y calibración, elementos para control de incendios y de averías, herramientas y equipos para pruebas y mantenimiento de material de guerra o reservado, equipos y demás implementos de comunicaciones para uso de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y otros elementos aplicables al servicio y fabricación del material de guerra o reservado y algunos accesorios y repuestos de los mencionados.

Ahora bien, el concepto de armas y municiones no tiene una definición legal, de manera que como lo señaló la Sala en sentencia de 17 de febrero de 1995 (5) que estudió la legalidad del numeral 4º del Decreto 695 de 1983 “a falta de definición legal y de acepciones específicas de una ciencia o arte deben entenderse tales voces en el sentido comente siguiendo la regla enseñada por el artículo 28 del Código Civil”.

Así las cosas, según el Diccionario de la Lengua Española, la acepción de uso corriente para arma es “instrumento, medio o máquina destinados a ofender o a defenderse” y para munición los “pertrechos (6) y bastimentos (7) necesarios en un ejército o en una plaza de guerra” y “carga que se pone en las armas de fuego”.

La norma demandada dice que no se consideran armas y municiones destinadas a la defensa nacional, los uniformes, prendas de vestir, textiles, material térmico, carpas, sintelitas, menaje, cubiertería, marmitas (8) , morrales, chalecos, juegos de cama, toallas, ponchos y calzado de uso privativo de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional.

A juicio de la Sala, la norma no incurre en violación del artículo 428 del estatuto tributario, pues los elementos mencionados no son instrumentos, medios o máquinas destinados a ofender o a defenderse, ni son pertrechos o bastimentos necesarios en un ejército, ni carga que se pone en las armas de fuego, de manera que se ajusta a derecho señalar que tales elementos no se consideran armas ni municiones. Tampoco contradice ningún numeral del artículo 1º del Decreto 695 de 1983 descriptor de lo que se considera como arma o munición.

Aunque el demandante señale que el artículo 428 del estatuto tributario comprende el material de guerra o reservado, lo cierto es que la norma solo se refiere a “armas y municiones”, y evidentemente el vestuario, calzado, menaje, ponchos, chalecos y demás elementos señalados en la norma acusada, no corresponde a lo que usualmente se conoce como arma o munición.

La norma que se refiere a material de guerra o reservado, además del artículo 1º del Decreto 695 de 1983 es el artículo 2º ibídem modificado por el artículo 2º del decreto demandado y considera como tal, por estar destinados a la defensa nacional y al uso privativo de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, a los equipos de hospitales de la Fuerza Pública y de sanidad en campaña, y equipos de la Fuerza Pública de campaña, respecto de los cuales el artículo 3º ibídem dispone que hacen parte del conjunto de armas y municiones de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional a que se refiere el artículo 17 del Decreto-Ley 2368 de 1974 y por tanto su importación no causa el IVA.

Sin que sea pertinente en este proceso que la Sala se refiera a la legalidad del artículo 3º citado en cuanto dispone que también el material de guerra o reservado hace parte del conjunto de armas y municiones exentas de IVA, lo cierto es que la norma demandada, adiciona el artículo 1º del Decreto 695 que enlista los elementos que se consideran armas y municiones, mediante un parágrafo que menciona los elementos que no se pueden considerar como tales y que como lo ha precisado la Sala a lo largo de esta providencia se ajusta a la previsión del artículo 428 del estatuto tributario.

De acuerdo con lo anterior, no encuentra la Sala que el Gobierno Nacional haya excedido la potestad reglamentaria, ni haya gravado con IVA algunos conceptos que legalmente hubieran estado exceptuados, por lo tanto el cargo no está llamado a prosperar.

2. Ilegalidad del decreto demandado porque reglamenta una norma que no está vigente, Decreto-Ley 222 de 1983 y desconoce el Decreto 2252 de 1991.

Considera el demandante que el Decreto 3000 de 2005 modifica un decreto reglamentario (695/83) que a su vez reglamenta el artículo 259 del Decreto Legislativo 222 de 1983, que fue derogado por la Ley 80 de 1983, por lo tanto el Gobierno Nacional no tenía competencia para reglamentarlo.

También señala que se desconoce el Decreto 2252 de 1991 que adoptó como legislación permanente la disposición del Decreto Legislativo 1314 de 1988 que considera como material de guerra o reservado, entre otros, el vestuario o equipo de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional.

El texto de los decretos invocados son los siguientes:

Decreto 222 de 1983 Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones: 

“ART. 259.—De los contratos para la adquisición de material de guerra o reservado —derogado por el artículo 81 de la Ley 80 de 1993—. Los contratos que, exclusivamente para la adquisición de material de guerra o reservado, celebren la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, la industria Militar, el servicio aéreo a territorios nacionales, Satena y los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no requerirán para su validez la licitación pública o privada y se perfeccionarán con el registro presupuestal y la constitución de las garantías a que hubiere lugar. Al mismo procedimiento se someterán los contratos que tengan por objeto asegurar, transportar, mantener o reparar el citado material de guerra. [...]”.

Decreto 2252 de 3 de octubre de 1991 “Por el cual se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio”:

“ART. 1º—Adóptense como legislación permanente las siguientes disposiciones del Decreto Legislativo 1314 de 1988:

ART. 1A.—De acuerdo con lo previsto por el artículo 259 del Decreto-Ley 222 de 1983, se consideran como material de guerra o reservado, además de lo dispuesto por el Decreto 695 de 1983, las adquisiciones que requieran celebrar la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y los organismos adscritos o vinculados a este, que guarden relación con el restablecimiento de la normalidad institucional por referirse a la dotación del vestuario o equipo, individual o colectivo, de las Fuerzas Militares o de Policía Nacional, así como las materias primas necesarias para su confección y las raciones de campaña, víveres y componentes de las mismas”.

Para resolver sobre la alegada contradicción entre el decreto demandado y los decretos expedidos en materia de contratación administrativa, y como antecedente normativo se tiene que la Sala en sentencia de 17 de febrero de 1995, antes citada, precisó que el Decreto 695 de 1983 había contemplado conjuntamente la reglamentación de los conceptos de “material de guerra o reservado de las Fuerzas Militares y Policía Nacional”, en materia de la contratación administrativa regulada en esa época por el artículo 259 del Decreto 222 de 1983, así como para la exoneración tributaria del impuesto a las ventas sobre la importación de armas y municiones para la defensa nacional, consagrada en aquel entonces por el artículo 17 inciso 2º del Decreto 2368 de 1974 (hoy E.T., art. 428).

Lo anterior lo estableció la Sala porque en los considerandos de ese decreto acusado se menciona que es indispensable determinar los conceptos comprendidos en los dos estatutos y porque el Ministerio de Defensa Nacional claramente se refirió al proyecto de decreto en los siguientes términos:

“Con motivo de la expedición del Decreto-Ley 222 de 2 de febrero de 1983 y teniendo en cuenta, que al quedar derogado expresamente el Decreto-Ley 150 de 1976 conforme al artículo 301 del nuevo estatuto, se hace necesario desarrollar el artículo 259 del Decreto-Ley 222 de 1983 y a la vez lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto-Ley 2368 de 1974, según el cual no causa impuesto sobre las ventas las importaciones de armas y municiones que se hagan para la defensa nacional”.

En efecto, la Sala observa que el Decreto 695 de 1983 “Por el cual se determina el material de guerra o reservado de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”, en su articulado procede exclusivamente a realizar la indicada determinación y en sus dos últimos considerandos indica:

“Que el artículo 17 del Decreto-Ley 2368 de 1974, dispone que no causan impuestos sobre las ventas las importaciones de armas y municiones que se hagan para la defensa nacional.

“Que el artículo 259 del Decreto-Ley 222 de 1983 “por el cual se expiden normas sobre contratos de la nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones”, contempla la adquisición, seguros, transportes, mantenimiento y reparación de material de guerra o reservado, siendo indispensable determinar dicho material”.

Así las cosas, es claro que el contenido del decreto se limita a desarrollar una descripción de los elementos de uso privativo pertenecientes a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional, tanto por su destinación como por su naturaleza a criterio del Gobierno Nacional, y toma como fundamento una norma tributaria y otra contractual sin que de allí pueda deducirse que las está reglamentando, sino que se reitera, precisa los conceptos de armas, municiones y material de guerra reservado.

Por lo expuesto no asiste razón al actor cuando afirma que el Decreto 695 de 1983 es reglamentario del artículo 259 del Decreto-Ley 222 del mismo año y que al haber sido derogado este último por la Ley 80 de 1993 se está reglamentando una norma derogada, cuando en realidad el Decreto 695 de 1983 se encuentra vigente si se tiene en cuenta la materia que regula y por consiguiente puede ser objeto de modificación, como en efecto lo fue por medio del decreto demandado.

De otra parte, el decreto demandado excluye del concepto de arma y munición los uniformes, prendas de vestir, textiles, entre otros y que en términos del Decreto 2252 de 3 de octubre de 1991 (que adoptó como legislación permanente algunas disposiciones del D.L. 1314/88) se consideran como material de guerra o reservado, lo cual no significa que lo esté desconociendo, porque el Decreto 2252 de 1991 atañe solo al tema de contratación administrativa, lo cual no es objeto de reglamento por el acto demandado.

Ahora bien, el hecho de que el Decreto 2252 de 1991 mencione el Decreto 695 de 1993 es porque está señalando otros elementos, además de los previstos en esa norma, que deben considerarse como material de guerra o reservado, pero no significa que regule aspecto tributario alguno.

Así las cosas, a juicio de la Sala no se encontró que el Decreto 3000 de 2005 violara las disposiciones citadas por los aspectos debatidos en la demanda, por lo tanto se denegarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Aparte declarado nulo por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia de febrero 17 de 1995, expediente 5806, actor: Jesús Vallejo Mejía, C.P. Jaime Abella Zárate.

(2) Numeral suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante providencia de 31 de agosto de 2006, expediente 16076, actor: Humberto Aníbal Restrepo Vélez, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(3) Artículo 2º del Decreto 695 de 1983 en la versión modificada por el artículo 2º del Decreto 3000 de 2005.

(4) Numeral suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante providencia de 31 de agosto de 2006, expediente 16076, actor: Humberto Aníbal Restrepo Vélez, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 5806, actor: Jesús Vallejo Mejía, C.P. Jaime Abella Zárate.

(6) Pertrechos: “Municiones, armas y demás instrumentos, máquinas, etc., necesarios para el uso de los soldados y defensas de las fortificaciones o de los buques de guerra”.

(7) Bastimento: “Provisión para sustento de una ciudad, ejército, etc.”.

(8) Olla de metal, con tapadera ajustada y una o dos asas.

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