SENTENCIA 1577 DE ABRIL 3 DE 1992

 

Sentencia 1577 de abril 3 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO

PAGO POR CONSIGNACIÓN

Consejero Ponente:

Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez

Ref.: Exp. 1577

Santafé de Bogotá, D. C., tres de abril de mil novecientos noventa y dos.

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Abel Berdejo Viana en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., y tendiende a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 8º, inciso 1º, del Decreto 1816 de 6 de agosto de 1990, expedido por el Gobierno Nacional, con las firmas del señor Presidente de la República y su Ministra de Desarrollo Económico.

I. Antecedentes

a) El acto acusado

El acto cuya nulidad se solicita, es del siguiente tenor literal:

“ART. 8º—En desarrollo del numeral 1º del artículo 12 de la Ley 56 de 1985, si el arrendador, dentro del período pactado para la cancelación por parte del arrendatario del canon de arrendamiento, se niega a recibir el pago del precio que legalmente se debe efectuar, podrá el arrendatario cumplir su obligación consignando las respectivas sumas en el Banco Popular del lugar de ubicación del inmueble, dentro del día hábil siguiente al vencimiento de tal período y dando aviso al arrendador dentro de los cinco (5) días siguientes a la consignación; las consignaciones subsiguientes se efectuarán dentro del período pactado”.

b) Los hechos de la demanda

Los hechos que el actor expone como fundamento de sus pretensiones se refieren exclusivamente a hacer referencia a la expedición del decreto contentivo de la norma acusada y al numeral primero del artículo 12 de la Ley 56 de 1985, y a explicar cuál debe ser el “procedimiento legal vigente” de que trata esta última norma.

c) Las normas presuntamente violadas y el concepto de su violación

El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, las cuales, para efecto de su posterior análisis, se agrupan en los siguientes cargos (fls. 2 a 5):

Primer cargo. Violación del artículo 12 numeral 1º de la Ley 56 de 1985, pues mientras en esta norma se indica que en caso de renuencia del arrendador a recibir el canon de arrendamiento en los términos acordados en el contrato, el arrendatario podrá efectuarlo “... mediante consignación a favor de el arrendador en las instituciones autorizadas por el gobierno para tal efecto y de acuerdo con el procedimiento legal vigente”, el acto acusado no sólo omitió tener en cuenta el período de gracia de cinco días a que se refiere el artículo 4º del Decreto 2813 de 1978, único procedimiento legal vigente en esta materia, sino que “... lo redujo a un (1) día hábil, contado desde el vencimiento del plazo para hacerlo en forma voluntaria”.

Segundo cargo. Violación del artículo 4º del Decreto 2813 de 1978, pues mientras esta norma señala inequívocamente que las referidas consignaciones puede “ ... efectuarlas dentro del lapso de cinco (5) días a partir del vencimiento del periodo pactado, sea que esa negativa del arrendador se refiera no a una sino a más mensualidades”, el acto acusado obliga al arrendatario “... a efectuar las consignaciones subsiguientes, luego de la primitiva renuencia del arrendador, dentro del período para hacer los pagos pactados en el contrato de arrendamiento”. Es decir, el acto demandado restringe considerablemente la oportunidad de hacer tales consignaciones “... ateniéndose al plazo para cubrir tales pagos según el contrato”.

Tercer cargo. Violación del artículo 120, ordinal 3º de la Constitución Política, pues “Al reglamentar la Ley 56 de 1985 en el aspecto acusado, el gobierno no se adecuó al sentido exacto de la potestad reglamentaria ...”.

d) Las razones de la defensa

En la contestación de la demanda, la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos en defensa de la legalidad del acto acusado (fls. 46 a 50).

Si tanto el Decreto 2813 de 1978, como el Decreto 1816 de 1990, fueron expedidos en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 7a de 1943, 56 de 1985 y de las consagradas en el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Política, respectivamente, a fuerza ha de concluirse que deben ser considerados como decretos reglamentarios en materia de arrendamientos, más aún si se tiene en cuenta que el artículo 29 de la citada Ley 56 de 1985 dispuso la derogatoria de las disposiciones que le fueran contrarias.

En consecuencia, no puede argumentarse válidamente por el actor que la norma acusada incurre en violación de otra norma de igual categoría y valor legal, pues como se expresa en el auto admisorio de la demanda, en el cual se denegó la petición de suspensión provisional del acto demandado, “... no podría sostenerse que un decreto reglamentario pueda violar otro de igual categoría, siendo ambos decretos, como en el presente caso, dictados por el Presidente de la República en desarrollo de su potestad reglamentaria consagrada en el ordinal 3º del artículo 20 de la Carta Fundamental”.

e) La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Mediante providencia de 29 de noviembre de 1990 se dispuso la admisión de la demanda, se denegó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado y se ordenó darle el trámite correspondiente (fls. 17 a 24).

Por auto de 5 de abril de 1991 se abrió a pruebas el proceso y se decretó como tal la solicitada por la parte demandada (fls. 156 y 157).

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión ninguna de las partes hizo uso de este derecho.

II. El concepto fiscal

En su concepto de fondo, la señora Fiscal Primera de la Corporación considera, en síntesis, que deben desestimarse las pretensiones del demandante, pues siendo los decretos 2813 de 1978 y 1816 de 1990 de igual categoría reglamentaria y ocupándose de la misma materia, bien podía el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad consagrada en su favor por el ordinal 3º del artículo 120 de la anterior Carta Política “... establecer nuevos términos para el cumplimiento de la obligación del arrendatario, en el evento indicado en el ordinal 1º del artículo 12 de la Ley 56 de 1985. El procedimiento vigente de que allí se habla es el fijado por el gobierno y éste lo señaló en la nueva norma reglamentaria”.

III. Consideraciones de la Sala

En relación con el primer cargo. Como se desprende claramente de la lectura de este cargo, la acusación que en él se plantea contra el acto acusado se traduce en que el Gobierno Nacional no tenía la capacidad jurídica para variar el “procedimiento legal vigente” de que habla el artículo 12 numeral 1º de la Ley 56 de 1985 para que el arrendatario consigne el pago del canon de arrendamiento en favor del arrendador renuente a recibirlo, pues la única norma que frente al mandato del legislador cabe aplicar es la contenida en el artículo 4º del Decreto 2813 de 1978.

Las normas mencionadas en el párrafo que antecede, expresan textualmente:

Ley 56 de 1985, artículo 12, numeral 1º:

“Artículo 12.—Obligaciones del arrendatario. Son obligaciones del arrendatario:

1. Pagar al arrendador en el inmueble arrendado o en el lugar convenido, el precio del arrendamiento. En el evento de que el arrendador rehúse recibir el pago en las condiciones y lugar acordados, el arrendatario podrá efectuarlo mediante consignación a favor del arrendador en las instituciones autorizadas por el gobierno para tal efecto y de acuerdo con el procedimiento legal vigente”.

Decreto 2813 de 1978, artículo 4º:

“Artículo 4º—Del pago en establecimientos bancarios. En caso de que el arrendador, dentro del período pactado se niegue a recibir el pago del precio del arrendamiento que legalmente deba efectuar el arrendatario, éste podrá cumplir su obligación, consignando las respectivas sumas, dentro de los cinco días siguientes al vencimiento de tal período, en el Banco Popular del lugar de ubicación del inmueble”.

De lo anterior surge para la Sala la necesidad de analizar en primer término la naturaleza jurídica del Decreto 2813 de 1978, en cuanto se refiere a lo dispuesto por su artículo 4º, a efecto de determinar si lo allí consagrado constituye o no el procedimiento legal a que se refirió el legislador en la Ley 56 de 1985, artículo 12, numeral 1º, in fine, a lo cual procede de la siguiente manera:

Para la anotada finalidad, y revisados los antecedentes normativos del artículo 4º del Decreto 2813 de 1978, se constata que ellos encuentran su fuente primaria en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 7ª de 1943, como lo expresa su encabezamiento, mediante la cual se autorizó al gobierno “... para dictar las medidas necesarias, a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos”. La facultad consagrada en dicha norma, aun cuando fue utilizada en muchas oportunidades con el mencionado fin genérico, para el caso que ocupa la atención de la Sala tuvo su primera concreción en el Decreto 063 de 1977, expedido con fundamento en las facultades constitucionales y legales del Presidente de la República y en ejercicio de las conferidas por la Ley 7º de 1943 y por el artículo 120-3 de la Constitución Política, y en cuyo artículo 19 se dispuso:

“Artículo 19.—Del pago en establecimientos bancarios. En caso de que el arrendador, dentro del término pactado, se niegue a recibir el pago del precio de arrendamiento que legalmente debe efectuar el arrendatario, éste podrá cumplir sus obligaciones consignando, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento de dicho término, el valor correspondiente en los establecimientos bancarios, con arreglo a las normas contenidas en el Decreto 1943 de 1956 y disposiciones que lo adicionan o reforman”.

Posteriormente, mediante el artículo 4º del Decreto 2813 de 1978 (diciembre 22) se modificó el citado artículo 19 del Decreto 063 de 1977, de conformidad con el texto que se transcribió al comienzo de estas consideraciones.

De otra parte, cabe recordar que demandada como fue la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 3º de la Ley 7a de 1943, la H. Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 30 de noviembre de 1948 lo declaró ajustado a la Constitución, con base, entre otras muchas consideraciones, en las siguientes:

“Se halla por tanto el intérprete—en el caso presente la Corte—a presencia de un mandato intervencionista que satisface las exigencias constitucionales, porque contiene un ordenamiento claro del Congreso de llevar a efecto una intervención sobre control en el precio de los arrendamientos para impedir la especulación indebida, y delimitado en su radio y en su finalidad, pues no abarca otros propósitos distintos del de evitar especulaciones, ni otros puntos respecto del arrendamiento diferentes al control de sus precios.

En desacuerdo la Corte con la demanda y con el concepto del señor Procurador General de la Nación, al estimar que la disposición acusada es inexequible por contraria al estatuto, en cuanto implica concesión al gobierno de facultades extraordinarias para modificar la legislación civil sobre arrendamientos, considera que el parágrafo del artículo 3º de la Ley 7ª de 1943 entendido como lo entiende la Sala Plena, se amolda a las exigencias que el Estatuto Fundamental previene respecto de los ordenamientos legales de intervención. El mandato legal de que aquí se trata no se otorgó pro tempore, por tiempo limitado, sino que es de carácter permanente, y ello sólo es bastante para que aparezca claro que no envuelve una autorización de facultades extraordinarias de las contempladas por el numeral 12 del artículo 76 de la Carta. La facultad consignada en el parágrafo acusado es por su índole de intervención, de las que permite el artículo 32 de la Carta, pues se confiere para que actuando el Estado por sus varios órganos realice el equilibrio económico que haga racional el aprovechamiento de la riqueza que se crea y moviliza por el esfuerzo humano aplicado a proveer a los habitantes de las poblaciones de habitaciones y locales urbanos. Y porque el mandato legal ha de verse conferido concreto y delimitado a la acción del gobierno sobre los precios de los arrendamientos” (Gaceta Judicial Tomo LXV, núms. 2066-2067).

También cabe recordar que la misma Corte Suprema de Justicia ha considerado que cuando ciertos decretos fueron dictados por el Presidente de la República con base en los mandatos legales de intervención, en los términos del artículo 32 de la Constitución Política de 1886, tales regulaciones están comprendidas en las que contemplaba genéricamente el numeral 11 del artículo 76 de la citada Carta Política. Es así como en sentencia de 25 de agosto de 1977, expresó:

“Estas funciones de intervención se hallan dentro de la órbita constitucional del Presidente y encuadran, por consiguiente, en su ejercicio, dentro del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución” (Gaceta Judicial Tomo CLVI, Nº 2396, año 1977, págs. 218 a 226).

De lo hasta ahora expuesto, y previa lectura de las normas que integran el Decreto 2813 de 1978, la Sala considera que la disposición contenida en su artículo 4º constituye una regulación que tuvo su razón de ser y su fuente en la autorización conferida por el parágrafo del artículo 3º de la Ley 7a de 1943, y no en el también invocado para su expedición, numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Política, pues no sólo versa sobre el ejercicio de “funciones dentro de la órbita constitucional” y en virtud de facultades expresamente concedidas por la ley, sino que tal norma escapa al alcance de la potestad reglamentaria del Jefe del Estado, entendida en su sentido de dar vida y operancia al mandato del legislador, aun más si se tiene en cuenta que mediante ella se tendió a realizar un efectivo “control de los arrendamientos”, tal como lo dispuso la ley de facultades. Conclusión de lo precedente es que tal norma, al haber sido expedida con base en el artículo 76-11 de la Carta Política de 1886, tiene la categoría de mandato legal, tal como lo ha deducido, desde tiempos inveterados, la doctrina y la jurisprudencia tanto de esta Corporación como de la H. Corte Suprema de Justicia.

Por el contrario, el Decreto 1816 de 1990, y más concretamente su artículo 8º, contentivo del inciso cuya nulidad se solicita, es un típico acto de carácter reglamentario, no sólo por la facultad que en su encabezamiento se expresa ejercer, sino por la clara finalidad de reglamentación que persigue, lo cual demuestra que con el mismo se pretende reglamentar el artículo 12, numeral 1º de la Ley 56 de 1985, que en esta materia no otorga al Ejecutivo ni las facultades extraordinarias, ni las especiales que preveían los numerales 12 y 11 del artículo 120 de la Constitución Política de 1886.

Sentado lo anterior, que precisa la naturaleza jurídica del artículo 4º del Decreto 2813 de 1978 como norma de carácter legal, y estudiados los antecedentes administrativos del acto acusado, la Sala observa que en once (11) de los trece (13) proyectos de decreto reglamentario de la Ley 56 de 1985, que allí obran, se encuentra una disposición según la cual en caso de negativa del arrendador para recibir dentro del período pactado el valor del arrendamiento, el arrendatario cumplirá con su obligación, consignando las respectivas sumas dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento de tal período, lo cual permite pensar que la norma demandada sufrió en este punto una modificación a última hora, sin que para ello hubiera mediado explicación alguna (cfr. fls. 69, 74, 81, 98, 104, 113, 118, 122, 127, 132 y 138).

De otra parte, se hace notar que en estudio realizado por la Superintendencia de Industria y Comercio, organismo que tiene dentro de su marco de competencia la vigilancia y control sobre arrendamientos, y que aparece publicado en la Revista Nº 20 de la Cámara de Comercio de Bogotá en el año de 1986, se estimó la plena vigencia del artículo 4º del Decreto 2813 de 1978 en la forma como fue adicionado por el artículo 8º del Decreto 3817 de 1982, interpretación con la cual está de acuerdo la Sala (Cámara de Comercio de Bogotá, Nuevo Régimen de Arrendamientos, Ley 56 de 1985 y reglamentos, implicaciones procesales, económicas y sociales, págs. 201 a 231).

De lo expuesto, la Sala llega a la conclusión de que cuando el legislador en el artículo 12, numeral 1º de la Ley 56 de 1985, dispuso la aplicación de los “procedimientos legales vigentes” estos se refieren a los consagrados, entre otros, en el artículo 4º del Decreto 2813 de 1978, razón por la cual la norma enjuiciada adolece del vicio de nulidad en cuanto, como norma de carácter simplemente reglamentario, redujo los términos para efectuar el pago por consignación por parte del arrendatario de un inmueble.

En consecuencia, prospera el cargo.

En cuanto se refiere al tercer cargo formulado contra el acto acusado la Sala, en perfecta armonía con los análisis y consideraciones precedentes declara su prosperidad, toda vez que con su expedición se incurrió en abierta violación del artículo 120-3 de la Constitución Política de 1886 al haberse reglamentado una norma legal en términos que no era posible, desbordándola.

Por último, habiendo prosperado los cargos primero y tercero, la Sala se ve relevada del estudio del segundo de los cargos formulados.

En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad del inciso 1º del artículo 8º del Decreto 1816 de 6 de agosto de 1990.

2. Comuníquese esta decisión, con envío de copia de la sentencia, al señor Ministro de Desarrollo Económico.

3. En firme esta providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dos de abril de mil novecientos noventa y dos.

Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente —Miguel González Rodríguez —Libardo Rodríguez Rodríguez —Yesid Rojas Serrano.

_____________________________________________