Sentencia 1590 de noviembre 29 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

PERSONERO VÍCTIMA DE HOMICIDIO

SUS FAMILIARES NO TIENEN DERECHO A LA PENSIÓN DE LA LEY 126/85

EXTRACTOS: «Se contrae el presente asunto a determinar, si por haber sido víctima de homicidio culposo, cuando ejercía el cargo de personero del municipio de Yumbo (Valle), el señor Jairo Yanten Jiménez se encuentra inmerso dentro de las circunstancias previstas en el artículo 1º de la Ley 126 de 1985 que hace beneficiarios al cónyuge, compañero permanente, hijos menores o incapacitados, de la pensión de sobrevivientes.

La norma en cuestión es del siguiente tenor:

“ART. 1º—El cónyuge supérstite, el compañero o compañera permanente y los hijos menores o los mayores incapacitados física o mentalmente y de manera permanente, de un funcionario o empleado de la rama judicial o del Ministerio Público que muriera como consecuencia de homicidio voluntario, durante el desempeño de su cargo y sin y haber cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para adquirir el derecho a la pensión de jubilación, tendrá derecho a una pensión vitalicia del 75% del sueldo o salario que devengaba al momento de su muerte”.

Como el de cujus desempeñaba el cargo de personero municipal, debe entonces entrar a precisar la Sala cuál es el alcance de la norma precitada, cuando se refiere a los funcionarios o empleados del Ministerio Público.

La Constitución Política en su artículo 118 prescribe:

“El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley...”

Ciertamente la norma superior señala que los personeros municipales cumplen atribuciones propias del ejercicio de la función de Ministerio Público, lo que no significa que tengan la condición de funcionarios o empleados del Ministerio Público, pues una es la función que la Carta Política atribuyó a varios órganos y otra la entidad en sí misma que forma parte del engranaje de la Procuraduría General de la Nación.

Los agentes del Ministerio Público que son funcionarios de la Procuraduría, pertenecen y forman parte de su estructura y ésta será determinada por la ley, conforme lo señala el artículo 279 de la Carta Política. No es la Procuraduría General de la Nación la única entidad diseñada para ejercer funciones de Ministerio Público, pues si bien, es la máxima autoridad en esta materia, existen otros que no están orgánicamente integrados a la procuraduría, pero que bajo su dirección cumplen funciones que corresponden a dicha institución, como ocurre con los personeros municipales.

La aseveración de que la figura del personero municipal no puede considerarse inmersa dentro del órgano del Ministerio Público halla también fundamento en el artículo 313 - numeral 8º de la Constitución, según el cual los personeros municipales son elegidos por los concejos y en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, que señala que los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto de los mismos; señala así mismo, que los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo. Igualmente las funciones de estos servidores se ejercen en el ámbito local, lo que excluye el ejercicio del control a nivel nacional, luego la atribución de Ministerio Público que despliegan bajo la suprema dirección del Procurador General, quien es por virtud del artículo 275 de la Constitución y de la ley el llamado a ejercer las directrices de la tarea de control referida, no obedece al ejercicio desconcentrado de funciones, propio del nivel central; su naturaleza es la de funcionarios del nivel territorial, como una expresión de la descentralización administrativa del orden territorial consagrada constitucionalmente.

De manera que al ser las personerías y sus titulares entidades y funcionarios de la estructura orgánica de la administración municipal están, por tanto, sujetos al régimen de dichas entidades y por ello mismo no puede serles aplicable la Ley 126 de 1985.

La Corte Constitucional, en sentencia C-223 de 1995, se pronunció de la siguiente manera:

“3. El Ministerio Público y los personeros municipales.

Conforme a la regulación normativa que de conjunto contiene la Constitución en relación con la institución del Ministerio Público, se infiere lo siguiente:

El Ministerio Público es uno de los órganos de control del Estado (C.P., arts. 113 y 117). Es ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.

El Procurador General de la Nación tiene la suprema dirección del Ministerio Público; cumple sus funciones directamente o a través de sus “delegados y agentes”. (C.P., art. 242-2-4, 275, 277, 278 y 281)

De modo general corresponde al Ministerio Público “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas: (C.P., art. 118). Dichas atribuciones aparecen señaladas concretamente con respecto al Procurador General y al Defensor del Pueblo en los artículos 277, 278 y 282 constitucionales.

Conforme a las precisiones precedentes, se puede inferir que el Ministerio Público tiene un carácter institucional en la Constitución que corresponde al órgano autónomo e independiente de control encargado de realizar específicas funciones estatales; pero es de anotar, que el Ministerio Público no se manifiesta e identifica como una entidad única, orgánica y funcionalmente homogénea, pues la variedad de las funciones que le han sido encomendadas están asignadas a los órganos institucionales y personales que se determinan en el artículo 118.

La Constitución, alude a los personeros no sólo en el artículo 118, sino en el artículo 313-8 al determinar que corresponde a los concejos “elegir personero para el período que fije la ley”. Fuera de las funciones generales que les corresponden como integrantes del Ministerio Público, no aparecen en la Constitución funciones detalladas; por lo tanto, ellas deben ser determinadas por el legislador.

El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo, como se deduce de las siguientes funciones que le asigna el artículo 178 de la Ley 136 de 1994.

“4) .... adelantar las investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos establecidos por la Procuraduría General de la Nación, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de la investigación”.

“5) Intervenir eventualmente y por delegación del Procurador General de la Nación en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.

“16) Cooperar en el desarrollo de las políticas y orientaciones propuestas por el Defensor del Pueblo en el territorio municipal.

“17) Interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en situación de indefensión.

“18) .... El poder disciplinario del personero no se ejercerá con respecto del alcalde, de los concejales y del contralor.

“Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación, la cual discrecionalmente puede delegarla en los personeros.

“La Procuraduría General de la Nación, a su juicio, podrá delegar en las personerías la competencia que se refiere a este artículo con respecto a los empleados públicos del orden nacional o departamental, del sector central o descentralizado, que desempeñen sus funciones en el respectivo municipio o distrito.

“23) Todas las demás que le sean delegadas por el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo”.

Consecuente con lo expresado, si bien la personería y el personero son órganos institución y persona del nivel municipal, que forman parte del Ministerio Público, no se puede asimilar al personero a la condición de delegado o agente del Ministerio Público dependiente del Procurador General de la Nación, en los términos de los artículos 118, 277 y 280 de la Constitución Política.

En este orden de ideas, la norma del artículo 280 de la Constitución Política se aplica única y exclusivamente a quienes tienen el carácter de agentes del Ministerio Público dependientes del Procurador, los cuales actúan de manera permanente con fundamento en las atribuciones señaladas en la Constitución y la ley ante los magistrados y jueces que ejercen la función jurisdiccional”.

Así mismo, esta Sala tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia en la que fue resuelta demanda encauzada al reconocimiento a los personeros distritales de los derechos salariales que corresponden a los agentes del Ministerio Público que actúan ante las autoridades judiciales. Razonó de la siguiente manera la corporación:

“La Constitución de 1991 consagró en su artículo 118 los órganos encargados de ejercer la función de Ministerio Público, señalando en su orden la Procuraduría General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los procuradores delegados, los agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y demás funcionarios que determine la ley.

Ciertamente concurren varios órganos en la tarea constitucional de vigilancia que comporta la figura del Ministerio Público y pese a que coinciden en el desempeño que les fue atribuido, tal circunstancia no conduce indefectiblemente a que se hallen gobernados bajo la misma órbita normativa; el régimen legal al que se encuentran sometidos varía según la entidad y aun cuando puede coincidir en unos casos, en otros ocurre lo contrario, es decir, que están amparados por ordenamientos significativamente disímiles.

Tratándose de los empleados de la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, como es el caso de la demandante, no puede predicarse que su régimen sea el mismo que regula a otros agentes del Ministerio Público, porque existe un ordenamiento específicamente consagrado para el nivel distrital que excluye la aplicación de cualquier otro. La Constitución Política de 1991 dedicó un capítulo especial al Distrito Capital y en su artículo 322 inciso 2º consagró que su “régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios....”Estos postulados generales vinieron a ser desarrollados por el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo 41 transitorio de la Carta Magna”. (Rad. 14955, C. E., Secc. 2a. Subs. A, C.P. Dolly Pedraza de Arenas, sent. jul. 16/98)

No queda duda, por tanto, que los razonamientos anteriores conducen a la certera conclusión de que el personero municipal se halla por fuera del ordenamiento que aplicó el a quo para acceder a las súplicas del libelo. En ese orden, si se prohijara la tesis del tribunal podría caber la subsunción en la excepcional situación que consagró la Ley 126 de 1985, de quienes en forma transitoria ejercen funciones jurisdiccionales, como ocurre por ejemplo con la figura del arbitramento y ello escapa a todas luces del contenido axiomático de la norma.

De esta manera, la Sala unifica la jurisprudencia y recoge la tesis sostenida en la sentencia de 19 de marzo de 1998 (*) proferida dentro del expediente 9886 por la Subsección “B”, con ponencia del Silvio Escudero Castro.

(*) Sentencia publicada en J. y D., Nº 318, pág. 720 (N. del D.).

Las anteriores consideraciones relevan a la Sala de cualquier otro análisis y conducen a revocar la sentencia apelada. En su lugar, habrán de denegarse las súplicas del libelo».

(Sentencia de noviembre 29 de 2001. Expediente 15990-01.Consejero Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero).

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