Sentencia 15982 de septiembre 4 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2004-00259-01(15982)

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Actor: Inversiones San Simón S.A. en Liquidación

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos de las apelaciones interpuestas por ambas partes, la Sala decide si las resoluciones expedidas por el Instituto de Desarrollo Urbano, a través de las cuales modificó las contribuciones de valorización por beneficio local del conjunto de obras del eje-1, a los predios de la demandante que había sido asignada por la Resolución 2500 de 30 de julio de 1997 se ajustan a derecho. En caso de declararse su nulidad, la Sala analizará si procede la devolución de las sumas pagadas por concepto de las mismas.

El recurso de apelación de la demandada consiste en considerar que tales actos no fueron producto del ejercicio de la revocatoria directa sino de la asignación del gravamen autorizado por el Acuerdo 48 de 2001 que estableció una diferencia en el monto total a distribuir por el conjunto de obras decretadas por el Acuerdo 25 de 1995, sin embargo, a juicio de la Sala, la recurrente no tiene razón por lo siguiente:

De acuerdo con los antecedentes administrativos se observa que mediante el Acuerdo 25 de 1995, el Concejo Distrital autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para un conjunto de obras viales incluidas en el plan de desarrollo “formar ciudad” y fijó el monto distribuible en $ 321.271.000.000. Posteriormente, el Acuerdo 9 de 1998 lo modificó parcialmente y actualizó el valor de las obras decretadas por el Acuerdo 25 de 1995 y finalmente, el Acuerdo 48 de 2001 estableció que el valor final a distribuir era de $ 449.918.079.325, por lo que la diferencia entre el valor fijado en el Acuerdo 25 de 1995 y el establecido en el Acuerdo 48 de 2001 de $ 128.647.079.325, debía ser distribuida en las zonas de los ejes 1, 3, 4, 5 y 6 del plan de desarrollo. Para regular la distribución y cobro de esta contribución el IDU expidió la Resolución 283 de 12 de febrero de 2002 (1) .

En desarrollo de tales actos, mediante Resolución 383 de 21 de febrero de 2002 el IDU asignó a los predios de la sociedad la contribución autorizada por el Acuerdo 48 de 2001, contra la cual se interpusieron los recursos de reposición y apelación, que fueron decididos, el de reposición, a través de las resoluciones 3080 (El Guamo), 3082 (Guarango) y 3084 (Los Cauchos) de 10 de abril de 2003 y 9682, 9683 y 9684 de 27 de octubre de 2003, el de apelación. Ninguno de estos actos administrativos se demandan en esta acción y son lo que se refieren expresamente a la asignación de la contribución autorizada por el Acuerdo 48 de 2001 (2) .

De acuerdo con lo anterior, no tiene razón la parte demandada de negarle la naturaleza de un acto de revocatoria directa a las actuaciones demandadas, pues, en primer término, en ninguna de las resoluciones acusadas el IDU manifiesta actuar en virtud del Acuerdo 48 de 2001 y en segundo término, la administración no solo anunció que se trataba de una revocatoria directa, sino porque efectuó modificaciones unilaterales a las contribuciones asignadas a los predios de la sociedad, que de forma definitiva había distribuido la Resolución 2500 de 1997 en desarrollo del Acuerdo 25 de 1995.

En efecto, la administración en cada uno de los actos acusados, luego de señalar las alteraciones que encontraron en los inmuebles de la sociedad, advirtió que la revocatoria directa era una decisión soberana y unilateral de la administración, que se debía al cumplimiento del deber jurídico de revisión de sus propios actos, que de ella podía hacer uso oficiosamente para restablecer el orden jurídico lesionado y que si bien, como regla general para que procediera la revocatoria oficiosa de actos de contenido particular la administración debía observar determinados condicionamientos, no eran necesarios en el caso de obligaciones tributarias, pues siempre que se presentara una causal era viable, máxime cuando se hace mas equitativa la carga tributaria, como en este caso.

También, en los actos que se expidieron con ocasión de los recursos interpuestos contra las resoluciones demandadas, el IDU manifestó expresamente:

“Más desacertado aún es señalar que se quebrantó el parágrafo segundo del artículo quince del Acuerdo 25 de 1995, pues dicha normatividad consta de catorce artículos únicamente. La disposición por usted aludida hace parte de la Resolución 283 de febrero 12 de 2002, expedida para regular el procedimiento de cobro de la imposición derivada del Acuerdo 48 de 2001, más no del Acuerdo 25 de 1995 que es a la que se refiere la Resolución 3081 de 2003 (3) ”.

Ahora bien, como se precisó, el IDU mediante Resolución 2500 de 30 de julio de 1997, asignó la contribución de valorización por beneficio local, a los tres predios de la actora, los cuales clasificó en el estrato cinco (5) y con un código de uso 6200 “suburbano de transición”.

Posteriormente y de manera oficiosa el IDU mediante las resoluciones demandadas modificó el área, uso y estrato de los predios, teniendo en cuenta que estos se habían desenglobado, por tanto, el uso que les correspondía para algunos era el código 5222 “lote tratamiento actualización residencial” y para otros el código 5500 “lote de preservación urbana”, todos con estrato 6. De acuerdo con esta información reliquidó las contribuciones y modificó los respectivos numerales de la Resolución 2500 de 1997 por ser procedente de conformidad con el numeral 3º del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo e inciso final del 73 ibídem.

El artículo 69 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: [3] Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.

Y el artículo 73 ibídem se refiere a la revocación de actos de carácter particular y concreto y señala que cuando un acto administrativo ha creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, pero “habrá lugar a la revocación de estos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medio ilegales”, es decir, sin el consentimiento expreso del titular.

Indica finalmente la disposición que siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.

Advierte la Sala que la modificación del estrato, el uso y las áreas de los predios, con efectos en la liquidación de la contribución de valorización, no corresponde a la corrección de un simple error aritmético, porque tales conceptos hacen parte de las características del inmueble sobre el cual recae el gravamen, y en consecuencia, su asignación no es el resultado de una simple operación matemática, que pueda ser corregida oficiosamente y sin el consentimiento expreso del titular.

En consecuencia, la actuación no corresponde a la prevista en el último inciso del artículo 73, pues, el objeto de los actos demandados no fue corregir un error aritmético, sino rectificar varios factores de liquidación de acuerdo con unas pruebas que debieron ser apreciadas en el momento oportuno de la distribución de la contribución, rectificación que incidió en el sentido de la decisión, toda vez que la contribución inicialmente asignada en la resolución 2500 de 1997 tenía que estar soportada en los documentos donde constaran tales factores.

Ahora bien, el hecho de que se pretenda equilibrar las cargas tributarias y restablecer el ordenamiento jurídico y el interés general, no significa que la administración pueda pasar por encima del deber constitucional de mantener el orden jurídico y garantizar los derechos fundamentales de los administrados, pues, si bien es cierto, se ha de contribuir al financiamiento de las gastos e inversiones del Estado, ello no implica desconocer los conceptos de justicia y equidad que rigen la facultad impositiva (C.P., art.95 [9]); y el derecho fundamental del debido proceso, que obliga a la administración a actuar con la observancia de las formas propias de cada juicio, y a exigir el pago del tributo, en la forma y condiciones establecidas en la Constitución y en la ley (4) .

De otra parte, el IDU revocó la Resolución 2500 de 1997 que definió una situación jurídica a favor de la sociedad sin su consentimiento expreso y sin señalar cuál de las causales previstas en el artículo 73 se daba para revocar la decisión sin el consentimiento del titular como son: cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales, es decir, se trate de un acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley (5) .

Finalmente, la administración tampoco adelantó el procedimiento del artículo 74 ibídem, según el cual “Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en el artículo 28 del código...”. Es decir que en todo caso, es deber de la administración comunicar a los particulares que puedan resultar afectados con tal decisión, “la actuación administrativa iniciada de oficio”, de lo contrario se violaría el derecho de defensa y contradicción.

En efecto, las resoluciones demandadas no fueron expedidas en virtud de alguna petición de la sociedad, como lo aduce la recurrente, fueron de manera oficiosa y sin comunicar previamente la actuación que se había iniciado en contra de ella, razón por la cual, para la Sala deben anularse las resoluciones demandadas porque fue ilegal y violatorio del debido proceso, la actuación administrativa que se acusa, como lo decidió el tribunal, por lo que se confirmará en este punto la sentencia apelada. No prospera la apelación de la demandada.

En relación con la apelación de la demandante de que se revoque el numeral 3º de la sentencia recurrida y, en su lugar se ordene la devolución con indexación de los $ 238.518.000 cancelados por motivo de las resoluciones demandadas, según facturas de 14 de julio y 30 de octubre de 2003 [fls. 57, 58 y 60], la Sala considera que debe accederse a la devolución de lo indebidamente pagado, pues, evidentemente el pago de las contribuciones reliquidadas por las resoluciones nulas, se tornaron en un pago de lo no debido y de no restablecerse el derecho de la sociedad, se generaría un enriquecimiento sin causa para la administración.

Además, no es requisito para que la jurisdicción ordene la devolución de una suma indebidamente pagada que previamente a la demanda se solicite ante la administración su devolución, pues evidentemente puede solicitarse como consecuencia de la nulidad declarada, es decir, a título de restablecimiento del derecho.

De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente aparecen los siguientes pagos:

$ 34.600.100 el 30 de octubre de 2003, correspondiente al numeral 233933 con una contribución de $ 48.617.769 (fl. 57, cdno. ppal.).

$ 91.626.300 el 14 de julio de 2003, correspondiente al numeral 233934 con una contribución de $ 121.432.053 (fl. 58, cdno. ppal.), y

$ 112.291.600 de 30 de octubre de 2003, correspondiente al numeral 233932 con una contribución de $ 123.338.718 (fl. 60, cdno. ppal.).

Sobre tales sumas se reconocerá la actualización teniendo en cuenta la siguiente fórmula:

I. Final

Va = Vh x ---------------

I. Inicial

Donde:

Vh = Valor histórico.

I. Final IPC certificado por el DANE a la fecha de esta liquidación (junio 2008) = 188,69

I. Inicial = IPC vigente a la fecha de la reducción nominal de la acción a un centavo (julio y octubre de 2003) = 143,46 (julio de 2003) y 144,31 (octubre de 2003)

Al reemplazar la fórmula, tenemos:

Numerales 233933 y 233932

Va = $ 146.891.700 x 188,69

144,31

Va = $ 192.065.656

Numeral 233934

Va = $ 91.626.300 x 188.69

143.46

Va = $ 120.514.195

Total a devolver: $ 312.579.851.

Por las precedentes consideraciones, se confirmarán los numerales primero y segundo de la sentencia apelada y se revocará el numeral 3º en cuanto se inhibió para pronunciarse sobre la devolución y en su lugar, se ordenará la devolución se ordenará la devolución (sic) de $ 312.579.851, que fueron indebidamente pagados por la sociedad con su actualización.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMANSE los numerales 1º y 2º de la sentencia de 8 de febrero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Inversiones San Simón S.A. en Liquidación contra el Distrito Capital de Bogotá —Instituto de Desarrollo Urbano—.

REVÓCASE el numeral 3º de la citada sentencia. En su lugar se dispone:

DEVUÉLVASE a Inversiones San Simón S.A. en Liquidación la suma de trescientos doce millones quinientos setenta y nueve mil ochocientos cincuenta y un pesos moneda legal ($ 312.579.851), que pagó indebidamente por concepto de las contribuciones que se liquidaron en las resoluciones anuladas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Folios 101 y ss. c.a. 3 y 37 c.a. 2.

(2) Folios 2 y ss. c.a. 2 y 25, 202 y 302 c.a. 3.

(3) Oficios IDU 122587 y 122773 (fls. 6 y 130, c.a.3).

(4) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 23 de noviembre de 2005, Expediente 13983, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

(5) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 2002, Expediente IJ-029, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

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