Sentencia 16003 de agosto 14 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Número interno: 16003

Rad. 250002327000200402158 01

Consejero Ponente (E):

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Actor: Álvaro Eduardo Camacho Montoya contra Distrito Capital de Bogotá

Acción de nulidad contra el Concepto 022759 del 16 de septiembre de 2004

Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Acto demandado

El texto del concepto acusado se transcribe a continuación:

“De conformidad con lo establecido en los numerales 2º y 3º del artículo 22 del Decreto Distrital 333 de septiembre de 2003, compete a esta subdirección la interpretación general y abstracta de la normativa tributaria distrital, manteniendo la unidad doctrinal en la dirección distrital de impuestos.

Pregunta

¿Los bienes inmuebles de interés cultural de uso residencial de los estratos 5 y 6 al no encontrarse en la tabla de porcentajes de exención de manera puntual, no son objeto de una restricción expresa sobre el impuesto a cargo de acuerdo con la tabla, y por ende, se consideran exentos en el 100% del impuesto predial?

Respuesta

El Acuerdo 105 de 2003, estableció en los artículos 4º y 5º unos porcentajes aplicables a los bienes de interés cultural, (antiguos predios de conservación histórica, arquitectónica, urbanística, y monumentos nacionales), así:

ART. 4º—Exención a bienes de interés cultural. Como incentivo para su conservación tendrán derecho a exención del impuesto predial unificado, hasta el 31 de diciembre de 2009, los predios que de acuerdo con las definiciones establecidas en el plan de ordenamiento territorial de Bogotá hayan sido declarados inmuebles de interés cultural en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica, en los siguientes porcentajes de impuesto a cargo que se establecen en la siguiente tabla:

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InmueblesTipo de conservación Uso del predio
Dotacional Residencial Otros
Estratos
1 y 23 y 4
Inmuebles ubicados en edificios de hasta 5 pisosMonumental (Incluye categoría A: monumentos nacionales del centro histórico)100%100%85%70%
Integral80%80%65%50%
Tipológica (Incluye categoría B: inmuebles de conservación arquitectónica del centro histórico)60%60%45%30%
Inmuebles ubicados en edificios de más de 5 pisos40%40%25%10%

PAR. 1º—Los predios que de acuerdo con las definiciones establecidas en el plan de ordenamiento territorial de Bogotá hayan sido declarados inmuebles de interés cultural en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica en los cuales se desarrollen usos mixtos y dentro de ellos se encuentren los usos relacionados a continuación, aplicarán como porcentaje de exención del impuesto a cargo el que corresponda según la categoría de inmueble y tipo de conservación en el siguiente orden de uso: dotacional con cualquier otro uso aplica porcentaje de exención que corresponda al uso dotacional de su categoría; industrial y/o comercial con cualquier otro uso excepto dotacional, aplica porcentaje de exención que corresponda al uso otros de su categoría.

ART. 5º—Para la vigencia fiscal 2004, tendrán derecho a las exenciones previstas en el artículo 4º los predios incluidos en los decretos 678 de 1994 y 606 de 2001, información que deberá ser incorporada en el boletín catastral.

La Secretaría de Hacienda en coordinación con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y las alcaldías locales dispondrá mecanismos de verificación de las condiciones que originan la declaratoria de un bien de interés cultural en las categorías mencionadas en el artículo anterior, con el fin de revisar periódicamente que los inmuebles cumplen con dichas condiciones a efectos de determinar cuales deben ser excluidos del beneficio tributario en caso de incumplimiento.

Sobre el interrogante presentado en su escrito, tenemos que la tabla, a la que hace referencia el artículo 4º del Acuerdo 105 de 2003, especifica rangos para los predios de uso dotacional y residencial de estratos 1 al 4, y deja abierto un ítem denominado “otros” (1) , en el cual deben quedar incluidos todos aquellos predios cuyos usos y estratos no se encuentren especificados en los títulos puntuales, regulando de esta manera el beneficio tributario para todos los inmuebles de interés cultural en Bogotá.

La considerada “omisión” de los estratos 5 y 6 dentro de los rangos de predios residenciales no es caprichosa ni obedece a ningún tipo de vacío u olvido de la norma, por el contrario, fue el querer del Concejo Distrital dentro de los usos residenciales el establecer porcentajes especiales solo para predios de estratos 1 y 2 de una parte y 3 y 4 de otra. Para reafirmar lo expuesto nos permitimos transcribir apartes de la exposición de motivos del proyecto de acuerdo que culminó en el hoy conocido como Acuerdo 105 de 2003:

(...).

Como se aprecia, con la introducción de los porcentajes de exención se buscaba hacer más justo el tratamiento preferencial, cumpliendo los principios propios de la tributación, sin que el mismo menoscabe los intereses del distrito, y se utilizaron medidas especiales como el tipo de uso y el estrato, para hacer que aquellos predios con mayor aprovechamiento (industrial, comercial, etc.) o mayor capacidad de pago, (estratos 5 o 6) tuviesen un menor porcentaje de exención, adecuándose así la exención a los criterios de justicia, equidad y demás valores constitucionales.

El catalogar los predios residenciales de estratos 5 y 6 dentro de la clasificación de “otros”, obedece a los límites racionales del beneficio tributario, de manera que no exista exoneración completa del deber de contribuir, y la correspondiente a ellos sea proporcional al trato diferencial que debe existir frente a la capacidad contributiva de otros inmuebles.

Así las cosas, en el ítem “otros”, deberán encuadrarse:

— Los predios residenciales de los estratos 5 y 6,

— Los predios comerciales,

— Los predios financieros,

— Los predios industriales,

— Depósitos y parqueaderos,

— En general todos aquellos que no se clasifiquen como rotacionales o predios residenciales de estratos 1 a 4.

Para finalizar, debemos puntualizar que 1) En el texto aquí plasmado en ningún momento se están supliendo vacíos o dejando sin vigencia normas de carácter superior y 2) No se está efectuando ningún tipo de interpretación analógica ni extensiva de argumentos que sirven de respuesta al presente”.

(...).

Consideraciones

Sea lo primero advertir que la Sala admite el carácter de acto administrativo que ostenta el concepto demandado, habida cuenta de la habilitación de que está investida la subdirección jurídica de la Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá para interpretar acuerdos distritales. En tales condiciones, sus conceptos dejan de ser simples opiniones y adquieren fuerza vinculante para las autoridades encargadas de ejecutar los actos administrativos, las cuales deben actuar en consonancia con la interpretación oficial de conformidad con el artículo 164 del Decreto 807 de 1993 (E. T. de Bogotá) (2) .

Las normas infringidas por el acto acusado según el apelante, son: los artículos 83, 84, 95, 338 y 363 de la Constitución Política; 27 y 31 del Código Civil y el artículo 4º del Acuerdo Distrital 105 de 2003.

La Sala debe resolver a la luz de la normatividad que la demanda invoca como transgredida y frente al resto del ordenamiento jurídico superior sobre la legalidad del acto acusado –Concepto 022759 de septiembre de 2004, al interpretar el artículo 4º del Acuerdo 105 de 2003, y definir que los inmuebles de interés cultural de uso residencial de los estratos 5 y 6 al no encontrarse en la tabla de porcentajes de exención de manera expresa, se encuentran incluidos dentro de la columna “otros”, de la misma tabla de exenciones.

Cargos

Violación del artículo 4º del Acuerdo 105 de 2003, porque los bienes inmuebles residenciales declarados de interés cultural de los estratos 5 y 6, están exentos en un 100%, del pago del impuesto predial, y no como lo interpreta el concepto acusado, al afirmar que están incluidos en la columna “otros” y en consecuencia solo estarían exentos en los porcentajes señalados en la referida columna y no en un 100%. Considera el demandante que la columna “otros”, agrupa a usos diferentes al residencial y al dotacional, porque estos tienen sus propias columnas y porcentajes.

La norma objeto de interpretación por el concepto demandado, preceptúa:

“ART. 4º—Exención a bienes de interés cultural. Como incentivo para su conservación tendrán derecho a exención del impuesto predial unificado, hasta el 31 de diciembre de 2009, los predios que de acuerdo con las definiciones establecidas en el plan de ordenamiento territorial de Bogotá hayan sido declarados inmuebles de interés cultural en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica, en los siguientes porcentajes de impuesto a cargo que se establecen en la siguiente tabla:

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InmueblesTipo de ConservaciónUso del predio
Dotacional ResidencialOtros
Estratos
1 y 23 y 4
Inmuebles ubicados en edificios de hasta 5 pisosMonumental (Incluye categoría A: monumentos nacionales del centro histórico)100%100%85%70%
Integral80%80%65%50%
Tipológica (Incluye categoría B: inmuebles de conservación arquitectónica del centro histórico)60%60%45%30%
Inmuebles ubicados en edificios de más de 5 pisos40%40%25%10%

PAR. 1º—Los predios que de acuerdo con las definiciones establecidas en el plan de ordenamiento territorial de Bogotá hayan sido declarados inmuebles de interés cultural en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica en los cuales se desarrollen usos mixtos y dentro de ellos se encuentren los usos relacionados a continuación, aplicarán como porcentaje de exención del impuesto a cargo el que corresponda según la categoría de inmueble y tipo de conservación en el siguiente orden de uso: dotacional con cualquier otro uso aplica porcentaje de exención que corresponda al uso dotacional de su categoría; industrial y/o comercial con cualquier otro uso excepto dotacional, aplica porcentaje de exención que corresponda al uso otros de su categoría”.

El texto trascrito, por el cual se adecuan las categorías tarifarias del impuesto predial unificado al plan de ordenamiento territorial y se establecen y racionalizan algunos incentivos, dispone una exención, es decir, una disminución del valor a pagar por concepto de impuesto predial, para todos los bienes inmuebles que hayan sido declarados de interés cultural, en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica; define los porcentajes del impuesto, en una tabla en la que señaló explícitamente, los correspondientes a los estratos 1, 2, 3 y 4 e indica para cada uno de ellos tarifas diferenciales y progresivas; omitió los estratos 5 y 6, pero consagró una regla de carácter general en la columna “otros”.

El artículo 4º incorpora 2 presupuestos para que opere la exención: 1) Que el inmueble haya sido declarado de interés cultural; 2) Que se clasifique dentro de las tarifas determinadas en la norma.

En consecuencia, la Sala considera que todos los predios declarados de interés cultural en el Distrito Capital están incluidos dentro de la tabla de exenciones; y que la definición de porcentajes para los estratos 1, 2, 3 y 4 la hizo el Concejo Distrital teniendo en cuenta la capacidad contributiva de los propietarios; para los restantes, es decir para los residenciales de estratos 5 y 6, además de los predios comerciales, financieros, industriales, depósitos y parqueaderos y en general todos aquellos no clasificados como dotacionales o predios residenciales de los estratos 1 al 4, los incluyó en la columna “otros”, como lo expone el concepto demandado.

No es de recibo que si a los predios distintos a los clasificados en la tabla, residenciales estratos 5 y 6, les corresponde el mismo porcentaje de exención, deban repetirse las columnas para cada uno de ellos, cuando lo que se está indicando en la columna “otros” es un mismo porcentaje de exención para un grupo de predios, cuyos usos y estratos no están incluidos dentro de los dotacionales o los residenciales estratos 1 a 4.

Una interpretación contraria llevaría a concluir que, los predios de los estratos 5 y 6 carecen de exención, inferencia injusta y equivocada a juicio de la Sala, según el tenor literal del artículo 4º, que incluye todos los predios que sean declarados de interés cultural y precisamente es esa la razón por la cual de manera taxativa el concejo contempló una casilla y una tarifa especial denominada “otros”, para incluir allí todos los bienes inmuebles declarados de interés cultural, distintos de los dotacionales y residenciales estratos 1 a 4.

La anterior posición de la Sala se edifica sobre los principios de equidad y progresividad propios del régimen fiscal colombiano, que precisamente sirvieron al Concejo de Bogotá para asignar los porcentajes según la capacidad contributiva de los administrados, de tal manera que quienes tengan mayor capacidad económica, deben contribuir en mayor grado a las cargas del sostenimiento del Estado, prueba de ello es que los predios con mayor aprovechamiento (industriales, comerciales, financieros, parqueaderos) o mayor capacidad de pago (estratos 5 y 6) gozan de un menor porcentaje de exención.

En consecuencia, la interpretación del accionante, según la cual los bienes inmuebles de los estratos 5 y 6 de interés cultural están exentos en un 100% del pago del impuesto predial es infundada; porque las exenciones y todo tratamiento preferencial, deben estar expresamente consagradas en la normatividad tributaria; y son de interpretación restrictiva. Por tanto, mal puede considerarse violación alguna por el concepto acusado, pues no se establece este porcentaje de exención para los referidos estratos; por el contrario la norma los incluye dentro de la columna “otros”.

Por las razones expuestas tampoco es admisible para la Sala que en el “concepto” se incurre en interpretación analógica, pues en este caso, sin recurrirse a otras normas, la autoridad competente extrajo el sentido del acuerdo contentivo de las exenciones (3) .

La analogía se presenta cuando el caso no está previsto en la norma que debe aplicarse, lo cual obliga a que el operador jurídico recurra a una disposición que regula situaciones análogas; pero en el caso de estudio no se recurrió a ninguna norma externa, se aplicó el acuerdo en su sentido literal pero dentro del contexto que le es aplicable al asunto consultado, cuando incluye una categoría y un porcentaje de exención para un grupo de bienes inmuebles de interés cultural, en la columna “otros”.

Violación de los artículos 27 y 31 del Código Civil, 83, 84, 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política, porque se está desatendiendo el tenor literal del artículo 4º del Acuerdo 105 de 2003, debido a que los conceptos que expide la subdirección jurídica tributaria deben estar sujetos a la ley, por ende, no deben expedirse para suplir vacíos legales ni para dejar sin vigencia normas de carácter superior. De la interpretación de la norma, según el actor, los bienes declarados de interés cultural de estratos 5 y 6 están exentos en un 100% del impuesto predial.

Como lo expresó la sala en el cargo anterior, el acto demandado no suplió un vacío de la norma, ni se aplicó la analogía, porque en la tabla del artículo 4º del Acuerdo 105 de 2003, está la columna “otros”, en la que deben incluirse todos aquellos predios cuyos usos y estratos no se encuentren especificados en los títulos puntuales señalados en la misma tabla.

Carecen igualmente de consistencia los cargos por violación del principio de legalidad consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política, sobre incompetencia, pues el acto acusado no suplió vacíos de la ley, no creó, modificó o extinguió obligaciones tributarias, ni desconoció el ordenamiento jurídico superior; no hubo como puede apreciarse modificación al precepto legal, como consecuencia de la interpretación plasmada en el concepto. La subdirección jurídica hizo un análisis histórico de la creación del acuerdo y tuvo en cuenta el fin de la norma, es decir que todos los bienes inmuebles declarados de interés cultural tienen derecho a una exención en el impuesto predial, en el porcentaje fijado por la ley.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 23 de marzo de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) Diccionario Aristos, Editorial Ramón Sopena S.A., Barcelona, 1980. Pág. 459. Otro: Dícese de cualquiera persona o cosa distinta de aquellas de que se habla (...).

(2) ART. 164.—Conceptos jurídicos. Los contribuyentes que actúen con base en los conceptos escritos de la subdirección jurídico tributaria de la dirección distrital de impuestos, podrán sustentar sus actuaciones en la vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en los mismos. Durante el tiempo que tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias realizadas a su amparo no podrán ser objetadas por las autoridades tributarias. Cuando la dirección distrital de impuestos cambie la posición asumida en un concepto previamente emitido por ella deberá publicarlo.

(3) La aplicación indirecta de la ley, conocida comúnmente como analogía, es la técnica que se utiliza para aplicar una norma que regule un problema jurídico similar al problema que se está resolviendo, cuando para este no haya norma directamente aplicable. Su viabilidad se fundamenta en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887. Giraldo Ángel, Jaime. Metodología y técnica de la investigación jurídica, Bogotá, Librería ediciones del profesional Ltda., 2002, pág. 81.

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