Sentencia 16058 de marzo 13 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 25000-23-27-000-2003-02381-01(16058)

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Sara Lee Colombia S.A.

Impuesto ventas – Devolución saldos a favor

Bogotá, D.C., trece de marzo de dos mil ocho.

Fallo

EXTRACTOS: «Antecedentes

La sociedad demandante presentó su declaración del impuesto sobre las ventas correspondiente al segundo bimestre de 2000 en la fecha del vencimiento del plazo para declarar, el 10 de mayo de 2000, liquidando un saldo a favor de $ 234’368.000, en el que se imputaron saldos de períodos anteriores (fl. 23).

El 4 de abril de 2002, la sociedad corrigió voluntariamente la anterior declaración para disminuir el saldo a favor a la suma de $ 215’298.000 (fl. 24).

La actora solicitó el 5 de abril de 2002 la devolución del saldo a favor reflejado en la anterior declaración. La administración profirió el auto 1302 del 22 de abril de 2002 inadmitiendo la solicitud y devolviendo el expediente para que dentro del mes siguiente se subsanen las deficiencias advertidas (fls. 26 y 27).

La sociedad presentó una nueva declaración por el segundo bimestre de 2000, el 20 de mayo de 2002, disminuyendo el saldo a favor a la suma de $ 205’348.000 y radicó nuevamente la solicitud de devolución, al día siguiente, por este valor (fls. 28 y 29).

Mediante auto 1766 del 6 de junio de 2002 la entidad inadmitió la solicitud y devolvió el expediente para que se volviera a presentar en debida forma, dentro del mes siguiente (fls. 30 y 31).

La demandante presentó una nueva declaración de corrección el 11 de julio de 2002 en la cual disminuyó el saldo a favor del bimestre marzo - abril de 2000 a $ 204’928.000. Al día siguiente radicó por tercera vez la solicitud de devolución (fls. 32 y 33).

La división de devoluciones rechazó la anterior solicitud mediante la Resolución 72 del 9 de agosto de 2002, argumentando que la última declaración de corrección del 11 de julio de 2002 no es válida porque se efectuó después del término señalado en los artículos 588 y 714 del estatuto tributario (fls. 70 a 72).

Previo recurso de reconsideración interpuesto por la responsable, la administración profirió la Resolución 34 del 25 de agosto de 2003 confirmando la anterior actuación que rechazó definitivamente la solicitud de devolución del saldo a favor reflejado en la última declaración del impuesto sobre las ventas del 2º bimestre de 2000.

(...).

Consideraciones de la Sección

Corresponde a la Sección Cuarta de esta corporación decidir en segunda instancia sobre la legalidad de los actos administrativos demandados mediante los cuales se rechazó la solicitud de devolución del saldo a favor reflejado en la declaración del Impuesto sobre las ventas del 2º bimestre de 2000, presentada por la sociedad Sara Lee Colombia S.A.

Debe decidir la Sala si se configuró la causal de rechazo de la devolución después que se produjeron autos inadmisorios sucesivos.

El artículo 857 del estatuto tributario señala las causales de rechazo e inadmisión de la solicitud de devolución en los siguientes términos:

“ART. 857.—Modificado. Ley. 223 de 1995, artículo 141. Rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. Las solicitudes de devolución o compensación se rechazarán en forma definitiva:

1. Cuando fueren presentadas extemporáneamente.

2. Cuando el saldo materia de la solicitud ya haya sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior.

3. En el caso de los exportadores, cuando el saldo a favor objeto de solicitud corresponda a operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la inscripción en el registro nacional de exportadores previsto en el artículo 507.

4. Cuando dentro del término de la investigación previa de la solicitud de devolución o compensación, como resultado de la corrección de la declaración efectuada por el contribuyente o responsable, se genera un saldo a pagar.

Las solicitudes de devolución o compensación deberán inadmitirse cuando dentro del proceso para resolverlas se dé alguna de las siguientes causales:

1. Cuando la declaración objeto de la devolución o compensación se tenga como no presentada por las causales de que tratan los artículos 580 y (650-1).

2. Cuando la solicitud se presente sin el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes.

3. Cuando la declaración objeto de la devolución o compensación presente error aritmético.

4. Cuando se impute en la declaración objeto de solicitud de devolución o compensación, un saldo a favor del período anterior diferente al declarado.

PAR. 1º—Cuando se inadmita la solicitud, deberá presentarse dentro del mes siguiente una nueva solicitud en que se subsanen las causales que dieron lugar a su inadmisión.

Vencido el término para solicitar la devolución o compensación la nueva solicitud se entenderá presentada oportunamente, siempre y cuando su presentación se efectúe dentro del plazo señalado en el inciso anterior.

En todo caso, si para subsanar la solicitud debe corregirse la declaración tributaria, su corrección no podrá efectuarse fuera del término previsto en el artículo 588.

PAR. 2º—Cuando sobre la declaración que originó el saldo a favor exista requerimiento especial, la solicitud de devolución o compensación solo procederá sobre las sumas que no fueron materia de controversia. Las sumas sobre las cuales se produzca requerimiento especial serán objeto de rechazo provisional, mientras se resuelve sobre su procedencia” (resalta la Sala).

De conformidad con la norma transcrita, las solicitudes de devolución deben rechazarse en forma definitiva cuando fueren presentadas extemporáneamente, cuando el saldo materia de solicitud ya hubiere sido objeto de devolución o compensación anterior, y cuando como resultado de la modificación de la declaración se genere un saldo a pagar.

Las solicitudes deben inadmitirse para que sean corregidas cuando la declaración objeto de devolución o compensación se tenga como no presentada, tenga errores aritméticos o en ella se impute un saldo a favor diferente al declarado en el período anterior, o si la solicitud se presenta sin el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes.

El auto inadmisorio de la solicitud de devolución o compensación es un acto de trámite que no pone fin a la actuación administrativa, no tiene carácter de definitivo, sino que indica el camino a seguir para que el peticionario subsane las deficiencias y presente una nueva solicitud, en consecuencia, no está sujeto al control jurisdiccional, salvo que no sea posible continuar la actuación (1) , o cuando se profieren autos sucesivos que son la causa del rechazo definitivo de la solicitud y su validez está siendo cuestionada (2) .

En el presente caso, la administración profirió dos autos inadmisorios de la solicitud presentada, para finalmente ordenar su rechazo definitivo.

La entidad considera que la inadmisión resultaba procedente en cada uno de los casos, hasta que al final se generó la causal de rechazo definitivo. Por su parte, la demandante estima que no es procedente proferir autos inadmisorios sucesivos y que la administración incluyó en la segunda ocasión glosas no señaladas en la primera actuación.

Procede entonces el estudio de legalidad tanto de la resolución de rechazo definitivo como de los autos inadmisorios que originaron la decisión, siguiendo el criterio expuesto.

En el auto del 22 de abril de 2002, la división de devolución planteó las siguientes inconsistencias en la solicitud para que fuesen subsanadas:

“1. Las cifras indicadas en los anexos de los folios 57, 117, 6, 177 que obran en el expediente no concuerdan con los valores declarados en los bimestres 4 al 6, año 1999 y 1 a 2, año 2000, renglón 4 código (BC) 2. Para efectos del cálculo de la proporcionalidad se debe observar lo establecido en el artículo 490 del estatuto tributario, en concordancia con el artículo 30 del Decreto 1813 del año 1984. Se le recomienda explicar y acreditar el movimiento de las ventas de bienes adquiridos y vendidos en el exterior. 3. Debe anexar relación del IVA retenido o solicitado incluidos en las declaraciones de IVA de los bimestres 6, año 1999 y bimestres 1 al 2, año 2000, renglón 20 código (GT), según lo establecido en el artículo 6, parágrafo 2, Decreto 1000 de 1997. 4. El valor de las exportaciones de acuerdo con el registrado (sic) en la declaración bimestre 5 y 6, año 1999, no coincide con lo registrado en los DEX. Favor explicar o corregir artículo 777 del estatuto tributario. 5. Debe acreditar el pago de las operaciones realizadas con los responsables del régimen simplificado, renglón 24, código (RU) de las declaraciones de retención en la fuente períodos 3 al 12, año 1999 y 1 al 4, año 2000 (E.T., art. 376 y 485) 6. Debe aportar el registro nacional de exportadores de bienes y servicios previamente a las operaciones que dan derecho a la devolución. Artículo 507 estatuto tributario. 7. En la relación anexa en el folio 42, de los impuestos descontables por importaciones renglón 17 código (GB) de los bimestres 5 y 6, año 1999, 1 a 2, año 2000, el valor registrado en las declaraciones no es igual a la sumatoria de la relación enviada, ni a los soportes. Debe explicar. 8. Debe acreditar la condición de exentos por ingresos incluidos renglón 2, código (BB) en las declaraciones bimestre 3, año 1999 y bimestre 1, año 2000, artículo 477, 478 y 479 del estatuto tributario. 9. Debe presentar la solicitud teniendo en cuenta el período fiscal y los anexos correspondientes, de manera que facilite el proceso de análisis” (fl. 26).

La demandante corrigió su declaración del 2º bimestre de 2000 disminuyendo el saldo a favor y presentó una nueva solicitud que fue inadmitida el 6 de junio de 2002 por las siguientes razones:

“Verificadas las nuevas relaciones de proveedores se encontró que Arthur Andersen NIT 800.122.638, David Cheng Rubio y Cía. NIT 860.039.453, Cristos Andinos NIT 860.002.152, Punto Sport NIT 41.490.513, Reversión registro cuenta NIT 19.469.679, Vitrialambre NIT 14.430.269, Distrib. Doña Elena y Cía. Ltda. NIT 293.677, Infoelectrónica NIT 79.593.475, Frutos del Trópico Bar NIT 70.561.371, Papelería Marión NIT 860.002.152, Presto NIT 800.218.467, Publiglobos NIT 8.719.926, Relieves Rop NIT 41.490.513, El Tiempo NIT 52.646.180, Notaría 52 NIT 140.212, no se encuentran en nuestros archivos o están mal identificados por lo tanto debe corregir o anexar facturas donde demuestren que pertenecen al régimen común, según artículo 6º, Decreto 1000 de 1997, (sic)2. Debe indicar la tasa o tipo de cambio utilizada para establecer en el valor en pesos de las exportaciones incluidas en la declaración bimestre 1, año 2000 (sic) 3. Se le reitera lo solicitado en el auto inadmisorio 1302 de fecha 22 de abril de 2002, en cuanto a los ingresos declarados como exentos incluidos en la declaración de los bimestres 3, año 1999 y bimestre 1, año 2000, de las relaciones IVA retenido e IVA descontable es menos al valor (sic) incluido en la declaración del bimestre 1 - 2, año 2000 debe explicar y/o corregir. 4. El formulario objeto de solicitud se encuentra mal diligenciado en la columna (D) casilla (total a compensar y total a devolver). 5. Con relación a las ventas directas al exterior declarados como ingresos excluidos debe aplicar proporcionalidad sobre gastos y costos comunes, artículo 490 estatuto tributario” (fl. 30) (resalta la Sala).

Observa la Sala que las objeciones de la administración no configuran las causales para proferir un auto inadmisorio en los términos señalados en el artículo 857 del estatuto tributario, pues se refieren a aspectos sustanciales que implican la modificación de la declaración o que se presenten explicaciones que son propias del proceso de determinación del impuesto y no del trámite de devoluciones, el cual es eminentemente formal.

En efecto, las objeciones que se hacen al renglón 4 (BC) “Ingresos brutos por operaciones excluidas”, al cálculo de la proporcionalidad de que trata el artículo 490 del estatuto tributario, al valor total de los ingresos por exportaciones, al valor de los impuestos descontables o las dudas sobre los proveedores que generaron los impuestos descontables, son aspectos que deben ser verificados en el proceso de determinación del impuesto, pues si se demuestra que están equivocados implica que la declaración contiene inconsistencias que generarán un menor saldo a favor o un saldo a pagar que puede dar lugar incluso a la sanción por inexactitud.

Es por ello, que la corporación desde tiempo atrás ha insistido en la imposibilidad que se profieran autos inadmisorios sucesivos, (3) pues las causales que permiten esta actuación son eminentemente formales y susceptibles de ser subsanadas para que pueda presentarse una nueva solicitud.

Si la entidad tiene indicios de inexactitud o considera que los impuestos descontables no cumplen los requisitos para su aceptación, puede acudir a lo dispuesto por el artículo 857-1 del estatuto tributario, que prevé la posibilidad que se suspenda el término para devolver y para adelantar la correspondiente investigación que permitirá verificar si procede modificar la declaración correspondiente previo requerimiento especial o bien si es procedente ordenar la devolución o compensación solicitada.

No puede la administración, a través del trámite de las devoluciones, iniciar un proceso de determinación de los impuestos, en el cual no se cuenta con las garantías que están señaladas por el legislador para modificar la declaración mediante la liquidación oficial de revisión.

En el presente caso, resulta evidente la vulneración del debido proceso del demandante, pues los autos inadmisorios directamente plantearon la modificación de sus declaraciones, como si se tratara de un requerimiento especial, pero sin que la administración explicara claramente las razones para ello y sin contar con el mismo término que tendría el contribuyente para formular sus objeciones y solicitar pruebas. Por el contrario, bajo el apremio de obtener la devolución, terminó corrigiendo sus denuncios tributarios, y dando explicaciones que no son propias de este trámite.

Como se observa, la entidad ordenó expresamente en el auto inadmisorio 1766 del 6 de junio de 2002 que se corrigiera la declaración objeto de devolución, a pesar que para esa fecha ya habían transcurrido más de dos años desde el vencimiento del plazo para declarar y por ello no resultaba procedente la modificación por parte del contribuyente, teniendo en cuenta la prohibición expresa contenida en el último inciso del parágrafo 1º del artículo 857 del estatuto tributario, en concordancia con el artículo 588 ibídem.

Por ello, resulta insólito que después de inducir al contribuyente para corregir su declaración extemporáneamente, el fisco rechace la solicitud de devolución con el argumento que la declaración no tiene validez por presentarse fuera del término legal.

Con esta actuación, la administración incurre en otra ilegalidad, pues no está previsto en el artículo 857 del estatuto tributario, como causal de rechazo definitivo de la devolución, que la declaración objeto de solicitud haya sido corregida por fuera del término legal. Tampoco puede entenderse, como alega la demandada ante la jurisdicción, que la solicitud fue presentada extemporáneamente, porque el responsable actuó dentro del los plazos establecidos por la ley y en los autos inadmisorios.

Por todo lo expuesto, se demostró la ilegalidad de la actuación demandada, por lo cual procede declarar su nulidad como lo hizo el tribunal en primera instancia.

Observa la Sala que la sentencia impugnada al ordenar el restablecimiento del derecho se apartó de lo solicitado en la demanda, donde expresamente se pretendió que una vez declarada la nulidad de los actos acusados, se reconociera y ordenara la devolución del saldo a favor del segundo bimestre de 2000 por $ 204’928.000.

Resulta pertinente para el adecuado restablecimiento del derecho, revocar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia en el que se ordenó a la entidad demandada que “dé curso a la solicitud de devolución presentada” y en su lugar se ordene la devolución del valor solicitado expresamente en la demanda por $ 204’928.000.

En consecuencia, la Sala revocará el numeral segundo de la sentencia impugnada y confirmará los demás numerales de la providencia en cuanto declararon la nulidad de los actos acusados y negaron la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 12 de septiembre de 2001 proferida por la Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, salvo su numeral 2º.

REVÓCASE el numeral 2º de la sentencia del 12 de septiembre de 2001 proferida por la Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar:

2º Como restablecimiento del derecho ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la devolución del saldo a favor solicitado por el impuesto sobre las ventas del segundo bimestre de 2000 por $ 204’928.000.

RECONÓCESE personería a la abogada Amparo Merizalde de Martínez para representar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudio y aprobó en la Sección de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 14 de noviembre de 2006, Exp. 15548, M.P. Ligia López Díaz.

(2) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 18 de octubre de 2007, Exp. 15965, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 4 de agosto de 1995, Exp. 6020, M.P. Delio Gómez Leyva; del 29 de mayo de 1998, Exp. 62-01, M.P. Daniel Manrique Guzmán; del 22 de septiembre de 2005, Exp. 14488, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, entre otras.

_______________________________