Sentencia 16169 de enero 29 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 27001-23-31-000-1994-02165-01(16169)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Otilia Murillo Rivas

Demandado: Incora y otro

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., veintinueve de enero de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala modificará la sentencia apelada, para lo cual analizará los siguientes aspectos: 1) la competencia; 2) el objeto del litigio y el motivo de la apelación; 3) la excepción de caducidad formulada; 4) la legitimación en la causa de la demandante, y 5) conclusión.

1. La competencia.

Frente a la observación hecha por el apelante en su alegatos en esta instancia, en punto a una falta de competencia de esta corporación, la Sala destaca que es competente, en virtud de la apelación por él interpuesta, para conocer el presente proceso proveniente del Tribunal Administrativo de Chocó, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del reglamento del Consejo de Estado, contenido en el Acuerdo 58 de 1999 (modificado por Acu. 55/2003, artículo 1º), en el que se distribuyen los negocios por secciones, teniendo en cuenta que se demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho un acto administrativo de adjudicación de un bien baldío expedido por el Incora.

2. El objeto del litigio y el motivo de la apelación.

Busca la demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la declaratoria de nulidad de la Resolución 0134 de 28 de febrero de 1990, expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, regional Chocó, mediante la cual se adjudicó los predios Playa Cotudo y Playa Becerra al señor Josué Levy Levy; así mismo, persigue que se le restablezca en su derecho a través de la ratificación de la propiedad sobre el predio a ella titulado mediante Resolución 0581 de 29 de septiembre de 1988 y reconociéndole el derecho de poseedora sobre otra porción de terreno y, como consecuencia de las anteriores declaraciones, el reconocimiento de los daños y perjuicios.

Fundamentó la actora sus pretensiones, en primer lugar, en la violación de su derecho a la propiedad, al incluirse dentro del predio adjudicado al señor Levy el predio denominado Playa Becerra, que el Incora le había adjudicado y en segundo lugar, en la violación de las normas sobre titulación de baldíos.

El tribunal a quo, declaró la nulidad del acto de adjudicación de bien baldío demandado, ordenó la cancelación del registro correspondiente y negó las demás pretensiones, tras considerar que el señor Josué Levy Levy no tenía un mejor derecho sobre una porción del predio denominado “Playa Becerra” del que tenía la demandante en virtud de un acto de adjudicación anterior y, porque, además, se cometieron irregularidades en el procedimiento y trámite de la adjudicación.

El señor Levy Levy apeló la decisión con sustento en tres puntos a saber: i) la caducidad, por cuanto, a su juicio, la demandante contaba a partir del 21 de abril de 1991, fecha de inscripción de la resolución acusada, bien con cuatro meses para demandar la nulidad de su registro, o bien con dos años para instaurar la nulidad de la propia resolución; ii) el desistimiento de la demandante del acto administrativo mediante el cual se le había adjudicado previamente parte del predio La Becerra; iii) en que cumplió con todos los requisitos exigidos para la adjudicación del predio otorgado por el Incora en la Resolución 0134 de 28 de febrero de 1990.

Por tanto, a efectos de resolver los problemas jurídicos puestos a consideración de la Sala en esta instancia por el apelante único, la providencia abordará la excepción de caducidad formulada y luego la legitimación en la causa por activa, derivada del análisis sobre los efectos o la eficacia jurídica del desistimiento de la demandante de su acto administrativo de adjudicación de parte del predio “Playa Becerra”.

3. La excepción de caducidad.

El inciso cuarto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, vigente para la época de presentación de la demanda que originó el presente proceso, señaló en cuanto al término oportuno para intentar estas acciones lo siguiente:

“... La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella fuere necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos...”.

El acto demandado, esto es, la Resolución 0134 de 28 de febrero de 1990, mediante la cual se adjudicó al señor Josué Levy Levy el predio denominado Playa Cotudo y Playa Becerra, fue expedido en vigencia, entre otras normativas, de las leyes 200 de 1936, 135 de 1961, 4ª de 1973 y 30 de 1988, y del Decreto 2275 de 1988, las cuales fijaban los requisitos y el procedimiento para la titulación del baldíos. Así, conviene precisar que en el inciso segundo y parágrafo del artículo 33 del mencionado Decreto 2275 de 1988, se establecía que:

“... Surtida en legal forma la notificación y debidamente ejecutoriada la resolución, se procederá a su inscripción ante la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos del círculo competente, previa publicación de su extracto en el Diario Oficial. El registrador devolverá al Incora el original de la resolución y la copia registrada, junto con una copia heliográfica del respectivo plano que se entregarán al adjudicatario.

PAR.—Las resoluciones de titulación de terrenos baldíos sobre superficies menores de cincuenta (50) hectáreas no requieren publicación en el Diario Oficial”.

Como puede apreciarse, la anterior disposición exige el cumplimiento de las cargas de publicidad y solemnidad registral, en tanto ordena que el acto administrativo de adjudicación de bien baldío debe ser notificado personalmente al beneficiario y publicado su resumen en el Diario Oficial, cuando verse sobre terrenos mayores a cincuenta (50) hectáreas; a la vez, impone el deber de inscribir la decisión en el respectivo folio de matrícula.

Por lo tanto, de acuerdo con las normas transcritas, se infiere que aquella persona que con un acto de adjudicación de un terreno baldío se creyese lesionada en un derecho suyo amparado por una norma jurídica, podía ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los dos (2) años siguientes a su publicación cuando ella fuere necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos (D. 2275/88, art. 59).

En el sub examine, considerando que la extensión del terreno adjudicado al señor Josué Levy Levy es superior a cincuenta (50) hectáreas (se trata un predio con un área aproximada de 73 hectáreas, 7.437 metros cuadrados), la resolución de adjudicación a él realizada debía ser publicada en el Diario Oficial, con antelación a su inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos, de manera que es claro que el término para el ejercicio oportuno de la acción debe contarse a partir de dicha publicación, y no como lo alega el apelante a partir de la inscripción del acto en el registro inmobiliario.

Ahora bien, como el recurrente y el Incora fueron quienes plantearon la existencia de la caducidad, era a ellos a quienes correspondía cumplir con la carga de probar ese hecho exceptivo (CPC, art. 175), sobre la base de que la demanda fue instaurada con posterioridad a los dos años contados desde la fecha de la publicación de la resolución demandada. Sin embargo, teniendo en cuenta que no existe en el expediente la prueba de la publicación del acto en el Diario Oficial y, por ende, de su fecha, en el caso de que se hubiere realizado (1) , es menester concluir que no se demostró por quienes alegaron la excepción, esto es, ni la entidad pública demandada ni el ahora apelante, la ocurrencia del fenómeno procesal de la caducidad para el tiempo de presentación de la demanda interpuesta por la señora Otilia Murillo Rivas.

En consecuencia, obró conforme a derecho el tribunal a quo cuando no encontró probada la excepción de caducidad.

4. Legitimación en la causa de la demandante.

Con el propósito de desvirtuar un mejor derecho de la demandante sobre el predio “Playa Becerra” objeto del acto de adjudicación cuya nulidad se depreca y, por lo mismo, a fin de atacar las conclusiones a las que se llegó a este respecto en la sentencia impugnada, el apelante en su recurso reiteró que existe un acto voluntario realizado por la demandante el 17 de febrero de 1989, mediante el cual desistió de la adjudicación que ahora avala el tribunal con su fallo.

Por su parte, la demandante en sus alegatos ante esta instancia le resta cualquier significación jurídica a dicho acto, puesto que señala que el desistimiento cabe con antelación a la culminación del proceso y no luego de expedido y en firme el acto; y porque, además, el Incora nunca se pronunció a este respecto, por lo que su acto administrativo de adjudicación quedó con su fuerza y validez. Y, según el Ministerio Público dicho acto resulta plenamente válido y demuestra que la actora no detenta ningún derecho sobre el predio denominado “La Becerra” que le fuera en un principio adjudicado por el Incora, dado que renunció a la resolución de adjudicación e incluso vendió las mejoras plantadas por ella en el mismo, razones por las cuales, a su juicio, la demandada carece de interés jurídico o de legitimación en la causa para demandar en “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.

Para la Sala asiste razón a la vista fiscal cuando conceptuó que, en el caso concreto, la demandante carece de legitimación en la causa en el presente proceso promovido en “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, aun cuando no comparte la consecuencia jurídica de dictar fallo inhibitorio sino que estima que ello implica desestimar la pretensión de la actora, por lo siguiente:

4.1. Noción de la legitimación en la causa —legitimatio ad causam—.

La legitimación en la causa —legitimatio ad causam— se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. En términos procesales, la legitimación en la causa se entiende como la calidad que tiene una persona para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida y objeto de la decisión del juez, de manera que se trata de un presupuesto de fondo para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.

Cabe precisar que se diferencia de la legitimación en el proceso —legitimatio ad processum—, la cual se refiere a la capacidad jurídica procesal de las partes, esto es, atañe a la aptitud legal de los sujetos para comparecer y actuar en el proceso y a su debida representación como partes en el mismo; por ello, esta sí constituye un presupuesto procesal, y su falta configura un vicio de nulidad que compromete el procedimiento así como la sentencia que llegue a dictarse (2) .

Por consiguiente, la legitimación en la causa es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal, pues quien ostenta la calidad de legitimado tiene el derecho a exigir que se le resuelva sobre sus peticiones o defensas; de ahí que, la falta de legitimación activa o pasiva no implica una decisión inhibitoria, sino de fondo, pues constituye una condición indispensable materia de prueba dentro del juicio para pronunciarse sobre la existencia o inexistencia del derecho material pretendido, mediante sentencia favorable o desfavorable al demandante o al demandado.

4.2. La acción ejercida y la legitimación en la causa por activa.

En el caso concreto, la actora ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según la cual, a términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo “... toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente...” (CCA, art. 85).

Así, en tratándose de la nulidad de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho, podrá ejercer la acción la persona que crea que el acto administrativo que considera ilegal quebranta o lesiona sus derechos amparados por una norma jurídica (causa), es decir, por ser su titular; y por ello persigue la nulidad del acto y además el restablecimiento, o la indemnización, o la devolución de lo indebidamente pagado (objeto).

No obstante, como se dijo, el cumplimiento del requisito de la legitimación en la causa por activa será un aspecto a dilucidarse en el fallo, por tratarse de un asunto de fondo o cuestión de mérito que condiciona las pretensiones bien para denegarlas o bien para acogerlas, referida a la posición sustancial que ocupa el actor en la situación fáctica que da origen al proceso y que se encuentra regulada por el orden jurídico para atribuirle o negarle, según el caso, los derechos subjetivos que se estiman conculcados y sobre los cuales se solicita su protección en aras de su restablecimiento.

4.3. La eficacia jurídica del desistimiento de la demandante del acto administrativo de adjudicación de parte del predio “Playa Becerra”.

4.3.1. Los negocios jurídicos unilaterales abdicativos.

En virtud de la autonomía privada todas las personas tienen la facultad de disponer mediante actos de los intereses que el orden jurídico le permite, esto es, siempre que no se encuentre prohibido y no atente contra el orden público y las buenas costumbres (C.C., art. 16), y esos actos dispositivos de intereses particulares con relevancia jurídica entran dentro de la órbita de la noción de negocio jurídico, fuente de obligaciones de ordinaria utilización en la vida en sociedad, sea que se trate de declaraciones de voluntad de una sola persona o parte o de varias de manera unilateral, bilateral o plurilateral.

Si bien el contrato cubre una extensa parte de los negocios jurídicos patrimoniales o familiares, como instrumento que por excelencia abarca las relaciones de colaboración e intercambio en el tráfico jurídico entre dos o más partes o sujetos (bilateralidad), también lo es que existen los negocios unilaterales, esto es, esquemas no contractuales en los que una sola parte constituye u origina la situación jurídica a través de un acto dispositivo del cual emanan efectos enderezados a culminar en la esfera jurídica de su propio autor o que pueden trasladarse al patrimonio ajeno (directamente o por reflejo) otorgamientos de una atribución sin contraprestación y con o sin necesidad de la aceptación del destinatario. Es decir, en su génesis el negocio jurídico puede formarse con la participación de uno o varios sujetos, o sea, de manera simple, con la exclusiva declaración de una sola persona o de varios que con idéntica posición de intereses se muestran como una única parte —negocio jurídico unilateral—; o de manera compleja con la declaración de varias personas que actúan con legitimaciones o posiciones diferentes respecto de los intereses en juego (3) .

Así, aun cuando en forma residual, dentro de las hipótesis que se amparan en el orden jurídico para crear, modificar, extinguir o regular derechos u obligaciones, es claro que existen con plena validez y eficacia los actos negociales de una sola parte o negocios jurídicos unilaterales (o sea, “... de un hecho voluntario de la persona que se obliga...” en los términos del C.C., art. 1494), que consisten en manifestaciones de voluntad de un solo autor encaminadas a producir directamente efectos en el patrimonio o esfera jurídica de quien las hace, verbigracia, piénsese en el testamento, la aceptación o el repudio de una herencia, el abandono de bienes muebles o inmuebles, etc., y que tienen lógicamente, por regla general, como límite el orden público, las buenas costumbres y la no producción de efectos desfavorables en el patrimonio de otro sujeto.

Obsérvese, entonces, que dentro del poder dispositivo particular se encuentra el de despojarse de los derechos de los cuales es titular, no solo para transmitirlos a otro sujeto, sino para hacer dejación de ellos sin destinatario concreto y sin necesidad de autorización o consentimiento de otro, en cuyo caso se presenta su extinción así esos derechos beneficien luego a un tercero (4) . A propósito de este tipo de actos jurídicos unilaterales abdicativos, se ha puntualizado lo siguiente:

“... entre los negocios unilaterales que se perfeccionan y son eficaces por medio de una declaración no recepticia, por cuanto producen efectos inmediatamente, incluso respecto de terceros, sin necesidad de hacerles ‘conocible’ el acto, ocupan puesto de relieve los llamados negocios ‘abdicativos’ (las renuncias), o sea los actos de voluntad con los cuales un sujeto se limita a cancelar un derecho suyo sin transferirlo a nadie y con la consecuencia de producir efectos que inciden exclusivamente en su propio patrimonio (aun cuando a veces estén destinados a proyectarse por reflejo en el patrimonio ajeno): tómese el caso de la renuncia al derecho de propiedad sobre un bien inmueble; el efecto de la adquisición de la propiedad por parte del Estado presupone un fundamento legal autónomo...” (5) (negrilla por fuera del texto original).

Empero, advierte la doctrina que “... se echa de menos una disciplina general relativa al perfeccionamiento de los negocios jurídicos unilaterales. Lo que se explica fácilmente con solo tener presente que en esos negocios la manifestación de voluntad proviene de una sola parte, de modo que el negocio puede decirse celebrado tan pronto como el designio negocial encuentra expresión por medio de una declaración o si, es posible, por una conducta concluyente... Por regla general los actos jurídicos unilaterales no recepticios son perfectos, y también eficaces en el momento en que la voluntad se manifiesta en la forma de ley (por ejemplo: la renuncia a un derecho real sobre un bien inmueble se perfecciona y al mismo tiempo se produce el efecto extintivo, cuando el titular manifiesta por escrito... su designio abdicativo...” (6) .

Es decir, la renuncia es un negocio jurídico unilateral eficaz por medio del cual un sujeto abdica, declina, cancela o desiste de un derecho susceptible de disposición, con consecuencias en su patrimonio y que se perfecciona con la sola manifestación o declaración de voluntad en ese sentido.

4.3.2. La extinción del acto administrativo por actos legítimos del particular destinatario de derechos conferidos en su beneficio exclusivo.

Conocido es que el acto administrativo, por la presunción de legitimidad de la cual está investido, es de obligatorio cumplimiento, lo que significa que una vez perfeccionado y en firme produce todos sus efectos; por lo mismo, cuando requiere ser llevado a hechos puede y debe ser ejecutado (7) , hasta tanto no fuere anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o no haya perdido esa fuerza ejecutoria por la ocurrencia de los eventos previstos en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo (8) .

Sin embargo, conviene advertir que, en algunos eventos, la duración de los efectos del acto administrativo no depende única y exclusivamente de la voluntad de la administración o de la decisión del órgano judicial, sino que también pueden desaparecer o extinguirse por actos legítimos del particular destinatario o beneficiario, como cuando el interesado manifiesta expresamente su voluntad de declinar o abdicar de los derechos que el acto le acuerda y lo comunica a la entidad pública, facultad que se sustenta en el aforismo jurídico de que “nadie puede ser obligado a permanecer en el goce de derechos que ya no quiere tener”, que encuentra eco en varias disposiciones del ordenamiento jurídico, como en el artículo 15 del Código Civil por cuya inteligencia “[p]odrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que solo miren el interés individual del renunciante, y no esté prohibida la renuncia...”.

Gordillo, siguiendo de cerca a Forsthoff, enseña sobre el particular:

“[La renuncia] es la voluntaria declinación por el interesado, de los derechos que acto le acuerda. Tiene gran similitud con el desuso. Solo que en este caso el particular manifiesta expresamente, su voluntad de no utilizar los derechos que el acto le acuerda y lo notifica a la administración.

Va de suyo que solo puede ‘renunciarse’ a aquellos actos que se otorgan en beneficio o interés del administrado, creándole derechos: los actos que crean obligaciones no se ‘renuncian’, sino que, en todo caso, se solicita su revocación. La renuncia tiene aplicación en todos aquellos actos que requieren del consentimiento del interesado, quien puede retirar dicho consentimiento luego de haberlo otorgado: es pues aplicable a personas físicas. Una beca, un premio, una designación (doctor honoris causa, miembro de honor, etc.) pueden así renunciarse. También los honores y condecoraciones, los derechos de indemnización, las licencias y permisos en la función pública, pueden ser objeto de renuncia.

Si bien a veces se entiende que la renuncia debe ser aceptada, pensamos que en los casos en que ella es procedente sus efectos son automáticos y extinguen ipso iure los efectos del acto, una vez la renuncia ha sido notificada a la administración. (...) Parece difícil imaginar actos administrativos confiriendo derechos de orden público, irrenunciables por su naturaleza (la libertad, la personalidad, etc.), porque ninguno de ellos podrá nacer de un acto administrativo: son preexistentes a él. Si se admite entonces que un derecho determinado puede ser renunciado, no puede supeditarse esa renuncia a la aceptación por parte de la administración: la renuncia, si es procedente, debe extinguir de por sí el acto o el derecho al cual se renuncia...” (9) .

En nuestro ordenamiento jurídico este evento de la renuncia es una modalidad que se enmarca dentro del supuesto de pérdida de vigencia del acto administrativo de que trata el numeral 5º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo (10) ; en efecto, cuando el particular expresa formalmente su abdicación, declinación o desistimiento del acto administrativo que le favorece con el reconocimiento de un derecho subjetivo, con ello, se reitera, se extinguen, fenecen o dejan de producir instantáneamente los efectos jurídicos del acto en el tiempo, de manera que luego no puede ser retirada su decisión en el caso de que quisiera cambiarla por arrepentimiento, por cuanto una aceptación posterior del acto desistido o renunciado no tendrá la virtud de revivirlo, salvo, obviamente, que se demostrara que el negocio jurídico unilateral de abdicación estuviere afectado por algún vicio de la voluntad como el error, la fuerza o el dolo.

En suma, respecto de un acto administrativo que le otorga derechos a un particular y en beneficio exclusivo suyo, es viable la renuncia por parte del mismo —negocio jurídico unilateral desde la perspectiva del administrado, según quedó anotado—, lo cual genera la extinción de sus efectos, sin que se requiera de la aceptación de la autoridad o de la revocación del acto, excepto que una norma expresamente lo prevea. Dicho de otro modo, la dimisión de un acto administrativo perfecto y en firme que confiere un derecho de carácter renunciable, puede extinguir o cesar sus efectos por la sola voluntad del titular del mismo (11) , puesto que se trata del ejercicio de la facultad de disponer sobre derechos subjetivos propios. Se advierte que, esta figura de la renuncia, en contraste, no resulta aplicable a los actos que crean obligaciones, salvo que ellas fueran accesorias en el entendido de que, en forma concomitante, el objeto principal de dichos actos lo constituye el otorgamiento de un derecho renunciable.

4.3.3. Naturaleza del acto administrativo de adjudicación de un bien baldío y posibilidad de renuncia o desistimiento respecto del mismo.

El acto administrativo mediante el cual el Incora adjudica a una persona un bien baldío (12) , es de carácter subjetivo y particular, por cuanto crea una situación jurídica particular y concreta a su favor. En efecto, constituye un título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través de dicha institución, con el cual el colono obtiene la propiedad condicionada del mismo para explotarlo conforme a la ley. Al respecto la Sala ha sostenido:

“Estos bienes baldíos pueden ser adjudicados a los particulares que se hayan establecido sobre esas tierras con cultivos o ganados (así lo previó de antaño el derecho colombiano en los arts. 66 y 67 de la Ley 110 de 1912-Código Fiscal y art. 1º de la Ley 200 de 1936 o ley de tierras (13) ) y sobre ellos, ya desde el artículo 33 de la ley 135 de 1961 (14) se disponía que el Estado tiene todas las facultades que da el dominio a su titular y por ello puede disponer de ellos enajenándoles a través de un procedimiento reglado de adjudicación a particulares que así lo soliciten, siempre y cuando reúnan los requisitos de ley y para los fines por ella previstos (régimen que viene de vieja data en nuestra legislación, baste citar por ejemplo los arts. 9º y 10 del Decreto 1200 de 1936, arts. 29, 39, 40 y 41 de la Ley 135 de 1961 (15) y la ley 4ª de 1973 (16) ). El acto administrativo de adjudicación a la vez es “constitutivo” del derecho de propiedad, en tanto reconoce la titularidad del derecho real en cabeza del adjudicatario” (17) .

Es decir, mediante dicho acto se constituye un derecho particular al adjudicatario del bien inmueble baldío, de conformidad con las leyes y reglamentos que regulan el sistema de la reforma agraria y el desarrollo rural (18) , el cual, incluso, puede resolverse por causas previamente definidas y revertir la propiedad del bien baldío adjudicado al Estado (19) .

Por consiguiente, el acto administrativo de adjudicación de un bien baldío al constituir un derecho, en este caso el de propiedad sobre un predio susceptible de adjudicación, como lo son los bienes baldíos, requiere para su ejecución de la aceptación y consentimiento por parte de su destinatario, esto es, necesita de la plena aquiescencia del particular beneficiario a quien corresponde usar su derecho y cumplir, a partir de su ejercicio, las especiales obligaciones que en este ámbito impone la legislación agraria.

De acuerdo con lo anterior, se precisa que jurídicamente resulta posible que el beneficiario de un acto administrativo en firme de adjudicación de un bien baldío renuncie, desista o decline del mismo, esto es, manifieste su voluntad de no utilizar el derecho conferido en aquel, lo cual genera la extinción ipso iure de los efectos del acto, esto es, pierde su vigencia y, fuerza ejecutoria, sin que para ello sea necesaria la aceptación de la autoridad o la revocación del acto, toda vez que sus efectos son automáticos una vez ha sido comunicada a la administración.

4.3.4. La disposición y renuncia del acto administrativo de adjudicación de una porción del bien baldío “La Becerra”.

Mediante Resolución 0581 de 29 de septiembre de 1988, el gerente de la regional Chocó, del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, adjudicó a la señora Otilia Murillo Vivas, el predio denominado “Becerra”, y cuenta con fecha de registro inmobiliario el 15-04-94, con la matrícula Nº 186-0004007 (copia auténtica a fl. 13).

Está demostrado también que a través de la Resolución 0134 de 28 de febrero de 1990, el gerente de la regional del Chocó, del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, adjudicó al señor Josué Levy Levy, los predios denominados “Playa Cotudo” y “Playa Becerra”, acto que tiene como fecha de registro inmobiliario el 21-10-91, con la matrícula No. 186-0003172 (copia auténtica a fl. 57).

La porción del predio denominado “Becerra” adjudicado inicialmente a la señora Otilia Murillo Rivas en la primera resolución citada, está incluida dentro del predio “Playa Becerra”, adjudicado posteriormente mediante la otra resolución antes anotada al señor Josué Levy Levy, según el dictamen pericial rendido en el proceso (fl. 250).

De otra parte, se observa que, ciertamente, obra en el proceso una comunicación de fecha 23 de enero de 1989, suscrita por la demandante Otilia Murillo Rivas y dirigida al Incora con sede en Quibdó, Chocó, desistiendo del acto administrativo de adjudicación de predio baldío en el siguiente sentido:

“Bahía Solano Ch., Enero 23 de 1989

Doctor

José Ángel Farfán

Jefe Sección Jurídica “Incora”

Quibdó (Chocó)

Yo, Otilia Murillo Rivas, mayor de edad, identificada con la cédula de ciudadanía Nº 26.366.316 de Bahía Solano, Chocó, me permito comunicarle que desisto de la Resolución de Adjudicación 0581 de septiembre 29 de 1988, de la regional Chocó, del predio denominado “Becerra”, ubicado en el paraje, de Becerra, municipio de Bahía Solano departamento del Chocó.

Atentamente,

[Fdo.]

Otilia Murillo Rivas

c.c. 26.366.316 de Bahía Solano Ch.” (fl. copia auténtica a fl. 66, cdno. ppal.) (resalta la Sala).

Así mismo, figura en el plenario otro documento otorgado por la actora con constancia de presentación personal ante el Juez Promiscuo del Circuito de Bahía Solano (Chocó), en los siguientes términos:

“Bahía Solano Ch., febrero 17 de 1989

Señor Juez Promiscuo del Circuito

Bahía Solano (Chocó)

Yo, Otilia Murillo Rivas, mayor de edad, identificada con mi cédula de ciudadanía 26.366.316 de Bahía Solano Ch, me permito presentarme a su despacho, con la finalidad de desistir, de una Resolución de Adjudicación 0581 de septiembre 29 de 1988”, otorgada por la regional del Chocó - oficina del Incora, del predio denominado “Becerra”, ubicado en el paraje de Becerra, municipio de Bahía Solano (Chocó).

Cordialmente,

[Fdo.]

Otilia Murillo Rivas

c.c. 26.366.316 de Bahía Solano Ch.” (fl. copia auténtica a fl. 62, cdno. ppal.) (20) (resalta la Sala).

Llama la atención a la Sala el hecho de que la Resolución 0134 de 28 de febrero de 1990, fue registrada el 21 de febrero de 1991, en tanto la Resolución 0581 de 29 de septiembre de 1988 de la señora Otilia fue registrada con posterioridad en otro folio de matrícula inmobiliaria, el 15 de abril de 1994, es decir, esta última 5 años después de proferida, así como 4 años más tarde de haber sido desistida en sus efectos voluntariamente y de la adjudicación realizada en el acto demandado a favor del señor Levy Levy.

Sea lo que fuere, y aun cuando no existe claridad acerca de las razones que condujeron a la señora Otilia Murillo Vivas a suscribir dichos documentos, cuya autenticidad no ha sido puesta en duda en el proceso por la misma, como que no fueron tachados de falsos o desconocida su autoría sino que se discrepó sobre su mérito, lo cierto es que está acreditado en el proceso que la demandante renunció a los derechos derivados del acto administrativo expedido por el Incora, por medio del cual se le adjudicó una porción del terreno baldío denominado “Becerra”, que fue incluido posteriormente dentro del predio baldío de “Playa Becerra” adjudicado junto con el denominado “Playa Cotudo” al señor Levy Levy en la resolución del Incora censurada.

En relación con el mérito o valor que se debe conceder a ese desistimiento, aplicadas las ideas arriba expuestas al caso sub judice, considera la Sala que el mismo constituye un acto jurídico válido y con efectos en el mundo del derecho, como quiera que se trata de un negocio jurídico unilateral abdicativo en el que la señora Otilia Murillo Rivas renunció a un derecho subjetivo y particular de carácter real, esto es, la propiedad sobre el bien baldío adjudicado que integraba su patrimonio, otorgado por la Resolución de Adjudicación 0581 de septiembre 29 de 1988, expedida por la regional del Chocó - oficina del Incora, sobre una porción del predio denominado la “Becerra”, ubicado en el municipio de Bahía Solano.

En efecto, la comunicación de fecha 23 de enero de 1989, suscrita por la demandante Otilia Murillo Rivas y dirigida al Incora y el documento otorgado por esta el 17 de febrero de ese mismo año con presentación personal ante el Juez Promiscuo del Circuito de Bahía Solano (Chocó), configuran un típico negocio jurídico unilateral de renuncia, declinación o abdicación de un derecho susceptible de disposición por parte de aquella, cuyo destinatario del mismo es el Incora, quien fue la entidad que lo confirió o constituyó mediante la resolución repudiada, y ante el cual se diluyen y quedan sin sustento sus afirmaciones en torno a un mejor derecho sobre el predio y se demerita cualquier otra prueba aducida para fundamentarlas, sin que, por lo demás, exista en el plenario rastro de algún vicio del consentimiento en su producción.

Por lo tanto, siendo el acto unilateral de la demandante —antes analizado— válido y eficaz, la consecuencia jurídica de su emisión es la extinción del acto administrativo de adjudicación del predio baldío a ella realizado, esto es, la pérdida de vigencia por obra de ese desistimiento voluntario y por lo mismo de fuerza ejecutoria de la Resolución de Adjudicación 0581 de 29 de septiembre de 1988, expedida por la regional del Chocó - oficina del Incora a su favor sobre parte del predio denominado “La Becerra” (CCA, art. 66, num. 5º).

Se advierte que, una vez comunicado el acto de desistimiento de la adjudicación al Incora, sus efectos operaban automáticamente, de suerte que esta entidad pública ante el desistimiento presentado por la interesada y beneficiaria exclusiva de aquel acto de adjudicación, Otilia Murillo Vivas, no requería expedir un acto de revocación del mismo, ni de aceptación, sin perjuicio de que en estos casos para efectos de oponibilidad a terceros se comunique dicha novedad a la oficina de instrumentos públicos a cargo del registro inmobiliario (21) . Así las cosas, el Incora, como administrador legal de un bien baldío que fue rechazado, podía hacía el futuro, dentro de la órbita de sus funciones, adjudicar ese bien baldío no aceptado, como ciertamente ocurrió, al hacerlo posteriormente a favor del señor Levy Levy, en la Resolución 0134 de 28 de febrero de 1990 atacada.

4.4. La venta de unas mejoras plantadas en otra porción del predio “La Becerra”.

Igualmente, reposa en el expediente otro documento de fecha 17 de febrero de 1989 firmado por la actora, en el que hace constar:

Recibí personalmente de manos del doctor Ar. Josué Levy, la suma de $ 30.000,oo pesos colombianos por concepto de venta de unas mejoras, plantadas en el predio denominado Becerra de propiedad del mismo señor. Para constancia se firma por mí.

[Fdo.]

Otilia Murillo Rivas

c.c. 26.366.316 de Bahía Solano, Chocó” (fl. copia auténtica a fl. 67, cdno. ppal.) (resalta la Sala).

Por consiguiente, también quedó demostrado que la demandante vendió las mejoras al señor Josué Levy Levy, y reconoció un mejor derecho sobre el terreno, lo cual quiere decir que cedió esas mejoras que hacen parte de la explotación económica necesaria para que se considere ocupado el bien y pueda ser posteriormente adjudicado.

Teniendo en cuenta lo anterior se deduce que la actora no está legitimada en la causa.

5. Conclusión.

De cuando antecede se colige que la demandante, Otilia Murillo Vivas, carece de legitimación en la causa para obtener en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la nulidad de la adjudicación de predio baldío contenida en la Resolución 0134 de 28 de febrero de 1990 y, como consecuencia, la protección y ratificación de un derecho de propiedad que no detenta u ostenta sobre el predio “La Becerra”. En efecto, está demostrado que, en forma precedente a la expedición del acto acusado, de una parte, había ella renunciado ante el Incora a ese derecho invocado, mediante desistimiento expreso y voluntario de la Resolución 0581 de 29 de septiembre de 1988, en la que se le adjudicaba una porción del citado predio; y de otra parte, había enajenado las mejoras plantadas en el mismo. No obstante que la falta de legitimación en la causa de la actora y, por ende, la carencia del derecho subjetivo cuya protección solicitó, es suficiente para dictar sentencia desfavorable a la misma y releva a la Sala del estudio de los vicios de procedimiento endilgados en la expedición del acto administrativo acusado, no puede pasar desapercibido que, al no haber ella demostrado un mejor derecho sobre el terreno adjudicado al señor Josué Levy Levy, no se desvirtuó el fundamento esencial que dio origen al mismo, esto es, la calidad de baldío que ostentaba el referido inmueble al momento de su expedición.

En conclusión, la demandante quien ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no tenía legitimación en la causa para obtener mediante el contencioso subjetivo de nulidad declaraciones anulatorias del acto administrativo acusado y el consecuente restablecimiento de su derecho, lo cual implica que la decisión adoptada por el a quo deba ser revocada.

Adicionalmente, es claro que la actora en las precisas circunstancias del caso concreto, no puede desconocer su propio acto de desistimiento de la resolución de adjudicación —excepto por vicios en el consentimiento—, para luego venir en demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho con miras a la protección de un derecho del cual renunció, pues recuérdese que nadie puede venir validamente contra sus propios actos, esto es “venire contra factum proprium non valet”, regla cimentada en el aforismo “adversus factum suum quis venire non potest”, que se concreta en que no es lícito hacer valer un derecho en contradicción con una conducta anterior, lo cual se sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas (C.P., art. 83). Como lo ha explicado y aplicado la Sala (22) va contra los propios actos quien ejercita un derecho en forma objetivamente incompatible con su conducta precedente, lo que significa que la pretensión que se funda en tal proceder contradictorio, es inadmisible y no puede en juicio prosperar (23) .

En las anteriores circunstancias, la Sala confirmará el numeral 1º y revocará los numerales 2º y 3º de la sentencia objeto de apelación y, por tanto, modificará su parte resolutiva para ajustarla conforme y en congruencia a esos últimos aspectos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la providencia impugnada, esto es, la sentencia de 22 de octubre de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, cuya parte resolutiva quedará así:

“1. Declárase no probada la excepción de caducidad.

2. Niéganse las pretensiones de la demanda.

3. Sin costas”.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) Incluso a folio 163 del plenario, se observa que el secretario de la gerencia regional del Incora certifica que en el Expediente 1.079, relacionado con la adjudicación del baldío del señor Josué Levy Levy que “no figura copia de la resolución de adjudicación; tampoco figura copia del plano del predio adjudicado ni constancia de la publicación del título en el Diario Oficial, ni recibo de pago de derecho por este concepto...” (negrilla por fuera del texto original).

(2) Sobre estas nociones y diferencias Cfr. Devis, Echandía Hernando, Compendio de derecho procesal, Teoría general del proceso, tomo I, Editorial Dike, duodécima edición, 1987, págs. 263 y ss. Y a Morales, Molina, Hernando, Curso de derecho procesal civil, undécima edición, Editorial ABC, 1991, págs. 222 y 223, 452 y 453.

(3) Vid. Betti, Emilio, Teoría general del negocio jurídico, Editorial Comanares, 2000, págs. 256 a 257. En similar sentido: Hinestrosa, Fernando, Curso de obligaciones, segunda edición, 1961, Universidad Externado de Colombia, págs. 209 y ss. explica que: “En punto a su formación, y tomando como criterio divisorio el número de personas que contribuyen a la formación del acto y que en él participan, los negocios se clasifican en unilaterales y bilaterales. Son los primeros aquellos que contienen la decisión de un solo sujeto o de varios que ocupan una misma posición dentro de las relaciones creadas. (...) El ordenamiento colombiano admite la vigencia del negocio jurídico unilateral en oportunidad tan señalada como la clasificación de las fuentes de las obligaciones (1494), y en general la doctrina no pone en duda su existencia, solo que es más exigente en los requisitos de los presupuestos de validez (...). Negocios jurídicos plurilaterales son los que reflejan el ejercicio de intereses diferentes, contrapuestos o paralelos, mediante las conductas de varios sujetos a través de un solo acto...”.

(4) Hinestrosa, Fernando, Ob. Cit. pág. 122. Menciona como ejemplos: “... los casos de abandono (derelicción) de renuncia a la solidaridad (1573), de repudiación de la herencia (865...), legado o donación (1294), renuncia al usufructo o cualquier otro derecho real diferente del dominio; pues aquí no se contempla el beneficio que ese acto reporte a terceros, sino la pérdida que experimente el renunciante (1451)”.

(5) Bigliazzi Geri, Lina; Breccia, Humberto; Busnelli, Francesco D. Derecho civil, tomo I, volumen 2, Hechos y actos jurídicos, traducción Hinestrosa, Fernando, Universidad Externado de Colombia, segunda reimpresión, 1995, pág. 681.

(6) Bigliazzi Geri, Lina; Breccia, Humberto; Busnelli, Francesco D. Derecho civil, tomo I, volumen 2, Hechos y actos jurídicos, Ob. Cit. pág. 748.

(7) Sayagues Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, tomo I, 8ª edición, 2002, págs. 488 y 489. Así el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, prevé: “ART. 64.—Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.

(8) Código Contencioso Administrativo: “ART. 66.—Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1. Por suspensión provisional. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan su vigencia”.

(9) Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, El acto administrativo, 1ª edición colombiana, Biblioteca Jurídica Dike, 1999, XIII-26 a XIII – 28.

(10) Un sector de la doctrina nacional entiende que la pérdida de vigencia del acto administrativo de que trata dicho numeral es un concepto genérico que contempla la totalidad de los eventos de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo y que dentro de él cabe también específicamente figuras como la derogatoria, la revocación, retiro o cancelación del acto. Vid. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo, tomo II, Acto administrativo, Universidad Externado de Colombia, cuarta edición, 2003, pág. 343; y Berrocal Guerrero, Luis Enrique, Manual de acto administrativo, Ed. Librería del profesional, 2005, pág. 309.

(11) Ver en este sentido, Díez, Manuel María, El acto administrativo, Tipográfica Editora Argentina, 1993, pág. 420. Dromi, Roberto, El acto administrativo, Ediciones Ciudad de Argentina, 2000, pág. 152.

(12) De conformidad con los artículos 675 del Código Civil y 44 del Código Fiscal son baldíos, y en tal concepto pertenecen a la Nación, todas las tierras situadas dentro de los límites territoriales del país qua carecen de otro dueño, y las que habiendo sido adjudicadas con ese carácter, hubieren vuelto al dominio del Estado por causas legales.

(13) Esta histórica ley fue derogada recientemente por la Ley 1152 de 2007, excepto en lo dispuesto por los artículos 20, 21, 22 y 23, con las modificaciones efectuadas por la Ley 100 de 1944.

(14) Derogada Ley 160 de 1994.

(15) Derogada Ley 160 de 1994.

(16) Derogada también por la Ley 160 de 1994 salvo los artículos 2º y 4º.

(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso de Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2007, Expediente 15.627. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(18) Para la época de la expedición del acto administrativo que se demanda en el sub lite constituido fundamentalmente por la Ley 200 de 1936; Ley 135 de 1961; Ley 4ª de 1973; Ley 30 de 1988; y el Decreto 2275 de 1988. Posteriormente, se expidió la Ley 160 de 3 de agosto de 2004 y el Decreto 2664 de 3 de diciembre de 2004, pero luego toda esa normativa quedó derogada por la Ley 1152 de 25 de julio de 2007 y el Decreto 230 de 30 de enero de 2008.

(19) Repárese que de acuerdo con la legislación los actos adjudicación podrán revocarse en cualquier tiempo por violación de las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

(20) A vuelta de dicho folio consta que este documento fue recibido el 31 de marzo de 1989 en la regional del Incora en Quibdó.

(21) Situación omitida en el sub lite y que quizá se explica por el hecho de que para la época en que se presentó el desistimiento por parte de la señora Otilia Murillo Rivas no mediaba, como lo alegó el Incora, una inscripción en el registro inmobiliario de dicha Resolución 0581 de 29 de septiembre de 1988, lo cual, como se observó, solo vino a ocurrir en el mes de abril del año de 1994, cuando por virtud de su renuncia ya había perdido su vigencia o fuerza ejecutoria, y, además, en otro folio de matrícula diferente al que fue abierto para inscribir en el año de 1991 la resolución de adjudicación del señor Levy atacada; sin embargo, aunque el cumplimiento de los efectos jurídicos de esa renuncia como forma extintiva del acto de la señora Murillo operó, de todas formas era conducente que el Incora lo hubiera comunicado a la oficina de instrumentos públicos correspondiente para efectos de oponibilidad ante terceros.

(22) Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso de Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de abril de 2006, Expediente 16.041, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(23) Díez Picazo, Luis, “La doctrina de los propios actos”, Casa Editorial Bosch, “Nadie puede ir lícitamente contra sus propios actos” “(...) la regla que prohíbe venir contra los propios actos, puede (...) ser descrita bajo la rúbrica de “inadmisibilidad de la pretensión contradictoria”. Esto significa que una pretensión es inadmisible y no puede prosperar cuando se ejercita en contradicción con el sentido, que, objetivamente y de buena fe, ha de atribuirse a una conducta jurídicamente relevante y eficaz, observada por el sujeto dentro de una situación jurídica”. Ver: págs. 123, 125, 188, 189 y 246 a 251.

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