Sentencia 16216 de junio 4 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000-23-27-000-2004-00691-01(16216)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Actor: Cooperativa Empresarial Multiactiva Popular - Coempopular

Demandado: Secretaría de Hacienda de Bogotá

Fallo

Bogotá, D.C., cuatro de junio de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos del recurso de apelación de la parte actora, la Sala decide la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Distrito Capital resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago dictado en el proceso de cobro coactivo relacionado con el impuesto de industria y comercio de los años gravables 1991, 1992, 1993, los seis bimestres de los años 1994 y 1995 y los bimestres primero y segundo de 1996 y liquidado en contra de la actora.

Previo a decidir, la Sala advierte que no se hará ningún análisis sobre la legalidad de los actos administrativos que se dictaron dentro del proceso 9220065 porque la demanda fue rechazada por auto de 8 de julio de 2004. Esos actos son el mandamiento de pago 20065 de 13 de mayo de 2003; la Resolución 0315 de 20 de 2003, que decidió las excepciones; la Resolución 113776 de 6 de noviembre de 2003, que revocó las anteriores y el Oficio 114354 de 7 de noviembre de 2003, por medio del cual el distrito le informó a la demandante que no se resolvería la reposición contra la Resolución 0315 de 2003.

Además, las irregularidades que aparentemente existieron en la actuación administrativa y que plantea la actora nuevamente en la apelación, fueron en su momento puestas en conocimiento de un juez de tutela, que decidió tutelar algunos de los derechos invocados por la demandante y que ordenó al distrito que en el término de 48 horas inaplicara el mandamiento de pago P20065 y la Resolución 0315 de 20 de agosto de 2003 y que una vez corregidos los yerros en los que se había incurrido, se procediera a emitir en forma legal el mandamiento de pago en contra de Coempopular (4) , como así lo hizo.

De acuerdo con lo anterior, el nuevo mandamiento de pago contra el que se propusieron las excepciones que ahora debe decidir la Sala, reemplazó al mandamiento de pago cuya inaplicación ordenó la tutela y que se expidió en cumplimiento del mismo fallo. De manera que los actos administrativos que en el proceso inicial se expidieron y que debían inaplicarse por decisión de la tutela, perdieron sus efectos y no es dable pronunciarse sobre ellos.

De otra parte, no es cierto, como lo dice la recurrente, que los actos que perdieron eficacia por medio del fallo de tutela están atados al segundo proceso de cobro y que, por lo tanto, deba hacerse un estudio integral de ambas actuaciones, pues precisamente en virtud del fallo de tutela y de la resolución de cumplimiento del fallo, desaparecieron de la vida jurídica y surgió un nuevo proceso, en el que la actora ha tenido todas las garantías del debido proceso y las oportunidades para cuestionar el cobro. Además, el supuesto incumplimiento del fallo de tutela es un aspecto que se dilucidó por medio del incidente de desacato que se instauró ante el juez de conocimiento y que fue declarado improcedente por providencia de 4 de marzo de 2004 y que, en todo caso, no corresponde definir a esta corporación (5) .

Se deduce de lo anterior, que existen ciertos actos administrativos que están vigentes, que pretenden el cobro de las obligaciones del impuesto de industria y comercio a cargo de la actora, cuya legalidad ha sido cuestionada en la presente acción y que corresponde a la Sala decidir, como en efecto lo hará.

La demandante ha propuesto a lo largo de la actuación que el título ejecutivo no está integrado debidamente. Que debe constituirse con la liquidación de revisión y la póliza otorgada como caución judicial en el proceso donde se discutió la legalidad de la mencionada liquidación.

El tribunal en el fallo de primera instancia negó las pretensiones de la demanda porque, según el artículo 828 del estatuto tributario, la liquidación oficial de revisión 029 de 1998 presta mérito ejecutivo contra la actora. Se trata, dice el tribunal, de un acto administrativo que contiene una obligación clara, expresa y exigible, contra el que se interpuso el recurso de reconsideración, que fue decidido desfavorablemente.

Señaló que no se requería de un título complejo compuesto por la liquidación de revisión y la póliza constituida como caución judicial, pues el objeto de la póliza es garantizar el pago de la obligación si el deudor no lo hace, pero, no significa que haya solidaridad entre el deudor y la aseguradora, póliza que pasaría a ser objeto de cobro una vez surtido y fracasado el cobro coactivo contra el contribuyente.

Según los antecedentes del proceso, la Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá expidió el mandamiento de pago 20167 de 5 de noviembre de 2003 a cargo de la actora por $ 396.939.000 correspondiente a las sanciones establecidas en la liquidación oficial de revisión 029 de 1998, así:


Título
Fecha
Título
ConceptoVig. FiscalCuantía
   Año-periodoImpuestoSanciónTotal
LOR.02926/06/1998ICA1991 049.760.00049.760.000
   1992 049.778.00049.778.000
   1993 049.736.00049.736.000
   1994108.254.0008.254.000
   19942011.561.00011.561.000
   19943026.544.00026.544.000
   19944013.843.00013.843.000
   19945013.433.00013.433.000
   19946033.092.00033.092.000
   19951012.799.00012.799.000
   19952015.903.00015.903.000
   19953036.246.00036.246.000
   19954018.571.00018.571.000
   19955015.233.00015.233.000
   19956027.033.00027.033.000
   1996109.005.0009.005.000
   1996206.148.0006.148.000
TOTALES0396.939.000396.939.000

Conforme con el artículo 828 del estatuto tributario, son títulos ejecutivos, es decir, prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.

En el presente caso, la liquidación de revisión 029 de 26 de junio de 1998 presta mérito ejecutivo para el cobro: contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la actora.

En efecto, una vez determinada la obligación en cabeza del contribuyente mediante una decisión con carácter ejecutivo y ejecutorio, la administración puede iniciar el proceso administrativo de cobro para hacer efectivo el pago de la obligación, sin que en ese trámite puedan discutirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa (E.T., art. 829-1) ya que esos aspectos debieron quedar resueltos en esa instancia.

Como lo ha considerado la Sala en anteriores oportunidades, el carácter ejecutivo de un acto administrativo no es otra cosa que la “aptitud e idoneidad del acto administrativo para servir de título de ejecución” y la ejecutoriedad, consiste en “la facultad que tiene la administración para, que por sus propios medios y por si misma, pueda hacerlo cumplir, que sus efectos se den hacia el exterior del acto” (6) . Todo eso se deriva de una de las características más sobresalientes del acto administrativo que no es otra que la de la obligatoriedad.

La exigibilidad tiene relación con la ejecutoria o firmeza del acto administrativo y acontece, según el artículo 829 del estatuto tributario, en los siguientes eventos:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos.

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.

En el caso sub examine, la liquidación de revisión 029 de 1998 fue recurrida en reconsideración, recurso que se decidió mediante la resolución 199 de 14 de julio de 1999 en el sentido de confirmar el acto liquidatorio (7) . Tales actos administrativos fueron demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que culminó con fallo inhibitorio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 6 de junio de 2002, que quedó en firme porque no fue apelado (8) .

En consecuencia, en el presente caso, la liquidación de revisión está ejecutoriada y tiene mérito ejecutivo para que la administración realice el cobro, sin que se requiera de ningún otro acto para integrar el título ejecutivo.

En efecto, el hecho de que, la actora, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra la liquidación de revisión y la resolución que la confirmó, hubiera constituido una caución judicial por el 10% de la suma discutida ($ 39.600.000), no significa que surja entre la contribuyente y la aseguradora una solidaridad para el pago de la obligación.

El fundamento de la póliza, conforme al artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, es impedir que quienes hagan uso del derecho de acción acudan de manera injustificada a la administración de justicia y evadir el cumplimiento de una obligación tributaria. Sin embargo, tal garantía no remplaza al deudor, a quien en primer término se le debe perseguir para el pago. Es decir, que de no lograrse la satisfacción de la obligación a cargo del deudor, la DIAN podría hacer efectiva la garantía judicial, si se cumplen los requisitos para ello.

Con el mismo criterio, ninguna solidaridad surge entre la contribuyente y la compañía aseguradora que otorgó la póliza judicial. Ese caso no se encuentra en ninguno de los eventos de solidaridad que consagra el estatuto tributario (arts. 793 y ss.), ni aparece constancia que la aseguradora se hubiera comprometido a pagar de manera solidaria las sanciones impuestas en la liquidación de revisión. En todo caso, la liquidación de revisión ejecutoriada no requiere de ningún otro acto para servir de título ejecutivo.

Por lo expuesto, el título ejecutivo cuyo cobro se pretende a través del mandamiento de pago 29167 de 5 de noviembre de 2003 está debidamente integrado, por lo que la excepción propuesta de indebida integración del título ejecutivo, no está llamada a prosperar.

Las anteriores razones son suficientes para despachar desfavorablemente el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, por lo que se confirmará la decisión recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 7 de septiembre de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de Cooperativa Empresarial Multiactiva Popular - Coempopular contra el Distrito Capital de Bogotá.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(4) Folio 412 del cuaderno 2.

(5) Folio 262 del cuaderno 4.

(6) Sentencia de 12 de octubre de 2006, Expediente 14438. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(7) Folio 50 del cuaderno 4.

(8) Folios 32 y 33 del cuaderno 4.

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