Sentencia 16247 de febrero 20 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Contractual - Apelación sentencia

Proceso número: 27001-23-31-000-3003-01

Rad. 16247

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: María Eugenia Melo Mendoza - Hidrolux Ltda.

Demandado: Municipio de Quibdó

Bogotá, D.C., veinte de febrero de dos mil ocho.

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 1998, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se dispuso:

“1. NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

“2. CONDÉNASE en costas al demandante. Liquídense oportunamente por secretaría.

“3. En firme esta providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación (fls. 442 a 457 cdno. ppal.)”.

1. Antecedentes.

1.1. La demanda.

En escrito presentado el 23 de junio de 1997, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl. 66 vto, cdno. ppal.) y recibido el 3 de julio de 1997 en el Tribunal Administrativo de Chocó (fl. 66 vto. cdno. ppal.), en ejercicio de la acción contractual, la señora María Eugenia Melo Mendoza, en nombre propio y en su calidad de representante legal de la sociedad Hidrolux Ltda., por intermedio de apoderada, formuló demanda en contra del municipio de Quibdó (Chocó), con las siguientes pretensiones:

“1ª) Que se declare que el contrato celebrado el 29 de diciembre de 1994 entre el municipio de Quibdó e Hidrolux Ltda., no era ejecutable, y por lo tanto, no podía ser incumplido por mi representada.

Subsidiaria de la anterior pretesión:

Que se declare la existencia de un caso fortuito que impidió a Hidrolux Ltda., cumplir oportunamente con el objeto del contrato dentro del plazo señalado para el efecto.

2) Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de las resoluciones 1396 del 21 de noviembre de 1995 y 1655 del 21 de diciembre de 1995, mediante las cuales el municipio de Quibdó declaró el incumplimiento del contrato de compraventa suscrito el 29 de diciembre de 1994 por parte de Hidrolux Ltda.

3) Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de las resoluciones 25 del 15 de enero de 1997 y 246 del 25 de febrero de 1997, mediante las cuales el municipio de Quibdó liquidó unilateralmente el contrato celebrado con Hidrolux Ltda., el 29 de diciembre de 1994.

4) Que se condene al municipio de Quibdó a resarcir los perjuicios económicos que resulten probados en el presente proceso, los cuales fueron causados a la sociedad Hidrolux Ltda., con la declaratoria de incumplimiento del contrato celebrado el 29 de diciembre de 1994.

Así mismo, que dicha condena incluya los perjuicios morales sufridos por la sociedad actora, consistentes en el detrimento de su nombre o “good will” y que resulten probados dentro del proceso.

5) que se condene al municipio de Quibdó a resarcir los perjuicios económicos que resulten probados dentro del proceso, los cuales fueron causados personalmente a la señora María Eugenia Melo Mendoza, como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento del contrato celebrado el 29 de diciembre de 1994.

Así mismo que dicha condena incluya el valor de 1.000 gramos oro por concepto de los perjuicios morales sufridos también por la mencionada señora por razón de dicha declaratoria.

6) Que se condene al municipio de Quibdó al pago de los intereses comerciales corrientes (a la tasa del interés compuesto), sobre las sumas de dinero que resulten a su cargo y a favor de Hidrolux Ltda., desde la fecha de su causación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.

Subsidiaria de la anterior pretensión

En subsidio de la anterior pretesión, solicito que se condene a la entidad demandada al pago de la actualización o corrección monetaria sobre las sumas de dinero que resulten a su cargo a favor de Hidrolux Ltda., desde la fecha de su causación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Así mismo, que se condene a pagar intereses legales del 6% anual sobre dichas sumas de dinero actualizadas y para el mismo período.

7ª) Que se proceda a la liquidación judicial del contrato de compraventa celebrado el 29 de diciembre de 1994 entre el municipio de Quibdó e Hidrolux Ltda. y que en dicha liquidación se incluyan las indemnizaciones y compensaciones que resulten a favor de la sociedad actora” (fls. 39 a 42, cdno. ppal.).

1.2. Los hechos.

En la demanda, se narran los hechos que a continuación se resumen:

a) El municipio de Quibdó y la sociedad Hidrolux Ltda., suscribieron el contrato de compraventa de un equipo combinado de limpieza a través de succión y lavado a alta presión marca Aquatech; el valor del contrato fue pactado en $ 139’900.000 incluido el IVA; el plazo para su entrega se fijó en 45 días contados a partir de la aprobación de la garantía exigida a la contratista una vez recibido el anticipo y los gastos de nacionalización.

b) La garantía única exigida en la cláusula séptima del contrato nunca fue aprobada por el municipio, circunstancia que impedía la ejecución del contrato, según lo estipulado en la cláusula decimosexta y la previsión del artículo 41 de la Ley 80 de 1993; no obstante esta circunstancia, la contratista inició todos los trámites para cumplir el objeto contractual, así fue que celebró el contrato de importación del equipo, faltando tan solo su entrega material y el respectivo pago.

c) Debido a inconvenientes surgidos entre la firma Hidrolux Ltda. y Aquatech Inc., no fue posible la entrega del equipo en los plazos estipulados en el contrato de compraventa, razón por la cual la contratista Hidrolux Ltda., solicitó al municipio de Quibdó una prórroga de 60 días que le fue concedida por Resolución 584 del 8 de junio de 1995 estableciendo como fecha de entrega el 20 de julio siguiente, pero como tampoco le fue posible cumplir con la entrega en dicha fecha, procedió a solicitar una nueva prórroga que fue aprobada mediante Resolución 754 del 21 de julio de 1995, habiendo accedido el municipio a prorrogar dicho plazo hasta el 15 de noviembre de 1995.

d) Estando próximo el vencimiento del plazo y dado que el equipo objeto del contrato no había sido adquirido, el 13 de noviembre de 1995, Hidrolux Ltda., solicitó al municipio una tercera prórroga del contrato por 90 días más y ofreció como alternativa un equipo de características similares pero ensamblado en el país, con partes construidas por Hidrolux Ltda.; proceso de construcción que fue constatado en una visita por parte de los funcionarios del municipio, a la vez que la contratista adelantaba los trámites de compra del vehículo sobre el cual se montaría el equipo.

e) El municipio de Quibdó negó la solicitud de la tercera prórroga mediante oficio del 21 de noviembre de 1995 y en la misma fecha expidió la Resolución 1396, declarando el incumplimiento del contrato, sin tener en cuenta las razones que dieron lugar a la no entrega oportuna del equipo, acto administrativo que fue recurrido y posteriormente confirmado mediante Resolución 1655 de 21 de diciembre de 1995.

f) Como consecuencia de la decisión adoptada por la administración municipal, se adelantó proceso penal contra la demandante, por el presunto delito de peculado por apropiación, hechos que le generaron perjuicios económicos y morales.

g) Las partes intentaron liquidar de mutuo acuerdo el contrato de compraventa pero no lograron un consenso y por tal razón la administración procedió a liquidarlo, unilateralmente, mediante Resolución 25 de 15 de enero de 1997, estableciendo un saldo a favor del municipio y a cargo de la contratista, por cuantía de $ 90’935.000, decisión que fue recurrida por la interesada, pero confirmada en todas sus partes mediante Resolución 246 de 25 de febrero de 1997, teniendo como argumento la no existencia de fuerza mayor a favor de la contratista; actuaciones que siguen causando perjuicios a Hidrolux Ltda., y a su representante legal (fls. 2 a 20, cdno. ppal.).

1.3. Normas violadas y concepto de violación.

La demandante formuló en el libelo inicial cinco cargos en contra de las decisiones adoptadas por el municipio durante la ejecución del contrato, en el siguiente orden:

a) Violación del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.

Dice que la administración municipal transgredido el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, puesto que aunque el contrato se encontraba perfeccionado no fue posible su ejecución, debido a que el municipio nunca aprobó la póliza de garantía constituida por la contratista, por tal razón, no era posible declarar el incumplimiento ni la terminación unilateral del contrato, toda vez que si el contrato no podía ser ejecutado, mal podría ser incumplido por la sociedad contratista y tampoco sería posible liquidarlo.

b) Violación del debido proceso y del derecho a la defensa, artículo 29 de la Constitución Política y artículos 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo.

Este cargo tiene sustento en el hecho de que el acto administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato —Res. 1396, nov. 21/95—, se expidió sin practicar ni valorar las pruebas solicitadas y aportadas por la contratista, con las cuales se demostró la existencia del negocio jurídico entre Hidrolux Ltda., y Aquatech y tan solo se le otorgó “credibilidad absoluta” a las declaraciones del señor Fernando Rodríguez de Aquatech, quien depuso sobre la no existencia de negociación alguna entre estas dos empresas, sin que hubiera aportado prueba alguna ni acreditado la calidad de representante o empleado de esta firma, cuando la verdad fue que sí hubo negociación pero la fabricante Aquatech no entregó el equipo contratado.

Con este mismo argumento manifestó que la Resolución 1655 de 21 de diciembre de 1995 se encontraba viciada de nulidad y, por ende, debía declararse su nulidad, como también la de las resoluciones 25 y 246 de 1997, mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato.

c) Falsa motivación de los actos acusados.

Acusó las resoluciones 1396 de 21 de noviembre de 1995 y 1655 de 21 de diciembre de 1995, de falsa motivación, puesto que las razones que le sirvieron de fundamento no son veraces, dado que la no entrega del equipo se debió a las razones expuestas por la contratista, en sus comunicaciones y solicitudes de prórroga, consistentes en la demora injustificada de la entrega por parte del fabricante, los cuales no fueron valorados por el municipio, pero que el acto administrativo confirmatorio estuvo motivado por la no entrega de dinero alguno de la demandante Hidrolux Ltda., al fabricante Aquatech y a la inexistencia de un contrato celebrado entre estas firmas, motivos que carecen de veracidad, según las pruebas aportadas al proceso.

A continuación destacó aquellos aspectos de las resoluciones acusadas que, en su sentir, contienen falsa motivación y solicitó la declaratoria de nulidad de estos actos administrativos.

d) Desviación de poder.

Sustentó este cargo en el hecho de que como los actos se encuentran viciados de falsa motivación, también lo están por desviación o abuso de poder, por cuanto los motivos aducidos por la administración municipal para declarar el incumplimiento del contrato por parte de la sociedad contratista carecen de veracidad o son materialmente inexactos y, por lo tanto, la entidad demandada no obró buscando la finalidad del buen servicio sino por otras razones que constituyen desviación de poder, situación que determina su declaratoria de nulidad.

e) Presencia de caso fortuito como factor eximente de responsabilidad del contratista.

Sostuvo que se configuró un caso fortuito definido en el artículo 64 del Código Civil, que consistió en la conducta desleal adelantada por la firma fabricante Aquatech Inc., empresa que sin razones válidas se rehusó injustificadamente a cumplir los compromisos contractuales adquiridos con Hidrolux Ltda., de proveer el vehículo con el equipo incorporado el cual había sido cotizado y solicitado previamente por Hidrolux Ltda., así como confirmada su venta por parte del fabricante.

Esta situación resulta ajena a culpa o dolo del contratista, imprevisible e irresistible, constitutiva de un eximente de responsabilidad, circunstancias expuestas ampliamente en los documentos aportados como prueba al plenario (fls. 20 a 39, cdno. ppal.).

La demandante adicionó la demanda en escrito radicado el 8 de agosto de 1997, formulando tres nuevos cargos, así:

El sexto por violación de los artículos 3º, 14 y 16 de la Ley 80 de 1993, normas que dice no fueron aplicadas por la entidad demandada al expedir los actos acusados, puesto que no aceptó las propuestas alternativas presentadas por la contratista para dar cumplimiento al objeto contractual, consistentes en entregar un equipo similar pero de otra marca, teniendo la posibilidad de hacerlo.

El séptimo cargo se formuló por violación de los artículos 25, 68 y 70 de la Ley 80 de 1993 y de la cláusula novena del contrato suscrito el 29 de diciembre de 1994, el cual sustentó la demandante con el argumento de que el municipio al expedir los actos acusados no agotó previamente los mecanismos de solución directa de conflictos como era su obligación al haberse pactado cláusula compromisoria para la solución de diferencias.

El octavo cargo por violación del artículo 28 de la Ley 80 de 1993, se fundamentó en el hecho de que el municipio desestimó los argumentos expuestos por la contratista que justificaban la imposibilidad de entregar el equipo contratado en la fecha prevista debido a los inconvenientes surgidos con la empresa fabricante y dio total credibilidad a los comentarios del señor Fernando Rodríguez quien manifestó que Hidrolux Ltda., ya no tenía la representación de Aquatech Inc., y que no había adelantado negociación alguna para la venta del equipo (fls. 178 a 186, cdno. ppal.).

1.4. Contestación de la demanda.

El municipio, representado mediante apoderada, se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda, en su escrito expuso las siguientes razones para sustentar su defensa.

Afirmó que la garantía única del contrato sí fue aprobada mediante Resolución 3778 de 30 de diciembre de 1994, firmada por el alcalde de la época, requisito indispensable para la ejecución del contrato tal como lo dispone la Ley 80 de 1993 y el Decreto Reglamentario 679 de 1994 y, por lo tanto, no era cierto que la demandante no pudiera ejecutar el contrato.

Aceptó que el señor Fernando Rodríguez había visitado las instalaciones del municipio pero para explicar las condiciones en las cuales se efectuó la cotización del equipo, indicar que la firma Hidrolux Ltda., ya no sería la representante comercial de Aquatech Inc., en Colombia e informar que de haberse cancelado el valor del equipo este habría sido entregado oportunamente.

Precisó además que el doctor José Calazán Mosquera Montoya presentó informe al alcalde sobre la visita realizada en la planta de Hidrolux Ltda., pero no encontró vehículo alguno con las especificaciones pactadas en el contrato.

Rechazó el cargo por violación del debido proceso y el derecho a la defensa por considerar que la administración municipal aplicó el procedimiento establecido en las normas legales vigentes, sin que se hubiere limitado el derecho de la contratista, a presentar escritos o solicitar prórrogas, amén de que los actos administrativos que fueron expedidos se notificaron en debida forma, permitiéndole al interesado la interposición de los recursos para garantizar su defensa; escritos en los cuales adujo las mismas circunstancias expuestas en las solicitudes de prórroga.

Destacó que, no obstante las posibilidades brindadas por la administración, la contratista no hizo entrega del equipo, situación que evidenciaba su imposibilidad de cumplir el contrato y por esta razón resolvió liquidarlo.

Rechazó los cargos de falsa motivación de los actos expedidos, puesto que en su criterio, la administración honró el principio de legalidad al motivarlos debidamente y por tal razón no incurrió en expedición irregular de los mismos.

Agregó que en ejercicio de las competencias otorgadas por la ley, la administración podía ejercer sus facultades exorbitantes y optó por la declaratoria de incumplimiento y la liquidación unilateral del contrato, después de haber conocido que la empresa contratista no tenía la posibilidad de importar ningún equipo ni alguna de sus partes, pero que no podía aceptar el cambio del objeto del contrato.

Finalmente consideró que las razones expuestas por la parte actora como justificación de su incumplimiento no pueden enmarcarse dentro de la situación de caso fortuito, puesto que ante la evidencia de su imposibilidad de cumplir el contrato debió tomar las medidas y acciones necesarias para solucionar, de manera inmediata, las dificultades que se estaban presentando (fls. 179 a 206, cdno. ppal.).

1.5. La audiencia de conciliación.

Señalada la fecha para audiencia de conciliación, el 2 de agosto de 1994, las partes se hicieron presentes, como también la representante del Ministerio Público; la parte actora presentó tres propuestas para conciliar las diferencias, las cuales no fueron aceptadas por el municipio (fls. 392 a 394 cdno. ppal.).

1.6. La sentencia de primera instancia.

Es la dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 15 de diciembre de 1998, decisión que desestimó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.

El tribunal examinó lo pertinente a la competencia para conocer del asunto, dado que las partes habían pactado cláusula compromisoria para someter sus conflictos a un tribunal de arbitramento; sin embargo, señaló que como se estaban impugnando actos administrativos expedidos por la administración municipal, en ejercicio de sus potestades exorbitantes, tales actos no escapaban al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según las orientaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado y que, por ello, podía conocer tanto de la legalidad de los actos como de la pretensión de indemnización de perjuicios.

Consideró que no prosperaba el primer cargo por violación del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, por cuanto se encontraba probado en el proceso que el municipio, mediante Resolución 3776 del 30 de diciembre de 1994, había impartido aprobación a la garantía única de cumplimiento contenida en la Póliza 7055968, por un valor asegurado de $ 97’930.000 y, desestimó las afirmaciones de la demandante en cuanto que el contrato no era ejecutable; además, entendió como indicio de mala fe de su parte el haber recibido el valor del anticipo cuando estaba convencida de que el contrato no había cumplido los requisitos de ejecución.

También declaró la no prosperidad del segundo cargo, por no haber existido violación del procedimiento, toda vez que la actora tenía la calidad de contratista de la administración y, como tal, el municipio podía exigirle el cumplimiento del contrato y hacer un seguimiento de su ejecución sin necesidad de procedimiento especial; adicionalmente, señaló que la demandante estuvo presente en la reunión efectuada el 14 de noviembre de 1995 en la cual el municipio decidió terminar el contrato dado el incumplimiento en la entrega del equipo y la imposibilidad de cumplirlo en los términos acordados; destacó que en el expediente obraba abundante información relativa a la justificación de Hidrolux Ltda., respecto de su incumplimiento contractual, pero que estas razones no fueron aceptadas por el municipio para seguir concediendo las prórrogas.

Declaró la no prosperidad de los cargos tercero, cuarto y quinto, analizados conjuntamente, por considerar que del examen de la prueba aportada al plenario se había establecido que el municipio se avino al cumplimiento de todas y cada una de sus obligaciones contractuales, amén de que los pactos acordados entre el municipio e Hidrolux Ltda., tan solo estaban sometidos al plazo, sin que la administración estuviere obligada a esperar el agotamiento de determinados trámites como construcción, ensamblaje, importación y nacionalización del equipo y que, por tal razón, las motivaciones contenidas en la Resolución 1396 del 21 de noviembre de 1995 se circunscriben a verificar el incumplimiento del plazo inicial y de aquel que fue materia de prórroga, criterio que se reafirma en la Resolución 1655 de 1995, confirmatoria de la primera.

Destacó que con ninguna prórroga Hidrolux Ltda., hubiere podido cumplir el objeto contractual por cuanto dejó de existir el vínculo que la ataba a Aquatech Inc., empresa fabricante del bien contratado y por esta razón la contratista optó por construir las partes del equipo que no correspondían a las características especiales contenidas en el contrato, ni tendrían que nacionalizarse por ser construidos y ensamblados en el país, hecho que no se aviene con el pago de los costos de nacionalización efectuado por la administración, por lo cual considera que los perjuicios alegados por la actora le fueron causados pero al municipio, sin que se evidencie en manera alguna falsa motivación o desviación de poder en los actos que declararon el incumplimiento del contrato.

En cuanto a las resoluciones 25 de 15 de enero de 1997 y 246 del 25 de febrero del mismo año, confirmatoria de la primera, mediante las cuales se liquidó el contrato, estima el a quo que la administración municipal tan solo dio cumplimiento a la ley en relación con un contrato terminado y sobre el cual no se llegó a un acuerdo respecto de su liquidación, de conformidad con lo prescrito por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y, por esta razón, no existe inexactitud alguna de donde se pueda derivar falsa motivación o desviación de poder.

Descartó igualmente la presencia de eximente de responsabilidad a favor de la contratista incumplida, por cuanto las razones expuestas como constitutivas de caso fortuito en realidad no lo son, toda vez que la prueba arrimada al expediente era demostrativa de que el proveedor Aquatech Inc., se negó a suministrar el equipo por no haber recibido dinero alguno para su construcción y porque Hidrolux Ltda., le exigía la entrega de pieza por pieza, aunque sí estaba en disposición de entregarlo totalmente ensamblado. Reitera que las omisiones de la actora causaron perjuicios al ente público demandado, siendo aquella la única responsable (fls. 442 a 457, cdno. ppal.).

1.7. El recurso de apelación.

Inconforme con la decisión adoptada por el tribunal, la parte actora, dentro de la oportunidad que para el efecto establece la ley, la apeló con el fin de que la sentencia se revocara en todas sus partes y que en su lugar se atendieran las pretensiones formuladas.

Afirmó que la sentencia confunde la petición formulada para que la administración acudiera al arbitramento, antes de declarar el incumplimiento o la liquidación unilateral del contrato, con la jurisdicción competente para resolver los conflictos contractuales, puesto que lo pretendido con la cláusula novena era que las partes resolvieran sus diferencias en forma directa, sin acudir a la vía judicial.

En cuanto al primero de los cargos formulados reiteró lo dicho en la demanda, respecto de que el contrato de compraventa no cumplió con el requisito ordenado por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, por lo cual no era ejecutable; adicionalmente, señaló que en la sentencia existía una imprecisión al hacerse mención a dos resoluciones de aprobación de la garantía, determinadas como las 3776 y 3778, ambas del 30 de diciembre de 1994, que no fueron notificadas a la contratista, hecho que demuestra la imposibilidad de ejecutar el contrato y, por ende, tampoco podía incumplirse ni liquidarse, razón que esgrime como fundamento para afirmar que los actos impugnados se encuentran viciados de nulidad, la cual solicita que sea declarada.

Cuestionó la decisión tomada en cuanto al segundo cargo, con el argumento de que las decisiones administrativas acusadas no tuvieron en cuenta las pruebas aportadas sobre la ocurrencia del caso fortuito y la fuerza mayor, amén de que la única prueba que se tuvo en cuenta para tomar la decisión fue la declaración del señor Fernando Rodríguez; reiteró lo expuesto en la demanda en cuanto que los actos administrativos impugnados no se ajustaron a la realidad de los hechos y seguidamente sostuvo que los equipos ensamblados por Hidrolux Ltda. y ofrecidos al municipio sin que esta entidad aceptara recibirlos, correspondían a las mismas especificaciones técnicas y elementos originales importados y tenían las mismas garantías que los ofrecidos por Aquatech Inc.; también agregó que el municipio al no tener en cuenta estas circunstancias como constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito, violó el debido proceso y el derecho a la defensa.

Discrepó de la decisión tomada en relación con los cargos tercero, cuarto y quinto y dijo no compartir los planteamientos contenidos en la sentencia respecto de la falsa motivación, desviación de poder; seguidamente cuestionó el texto del contrato de compraventa celebrado en aspectos que admite no hacen parte de la demanda, pero que pasaron desapercibidos por el tribunal.

Otro punto de inconformidad corresponde a la afirmación de que Hidrolux Ltda., no tenía vínculo comercial con Aquatech, puesto que antes y durante la ejecución del contrato de compraventa del equipo, Hidrolux Ltda., tenía la representación comercial, en Colombia, de la citada firma, como lo demuestra el fax de 20 de enero de 1995, prueba que no tuvo en cuenta el tribunal como tampoco las comunicaciones de 29 de marzo de 1994 y 19 de mayo de 1995 expedidas por el gerente de ventas internacionales y por el jefe oficial de operaciones.

Reiteró que las circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito imposibilitaron a Hidrolux Ltda., importar el equipo contratado, con destino al municipio de Quibdó, las cuales constituyen un eximente de responsabilidad para la parte demandante quien adelantó todos los trámites requeridos para la nacionalización del equipo y su entrega al municipio contratante, pero que su cumplimiento se frustró por causas ajenas a su culpa o dolo; sin embargo, el municipio, al expedir los actos acusados no las tuvo en cuenta y por tal razón estos se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación, la cual solicita, sea declarada (fls. 471 a 480, cdno. ppal.).

1.8. Alegatos de conclusión.

1.8.1. De la parte actora.

La parte demandante, en escrito que obra a folios 487 a 494 del cuaderno principal, se limitó a reiterar los apartes principales de la demanda y del escrito de sustentación del recurso de alzada presentado contra la sentencia de primera instancia, para finalmente solicitar que se revisara el contenido del libelo demandatorio y se comparara con el fallo impugnado para advertir los yerros cometidos.

Agregó que, con el argumento de proteger los intereses de la colectividad, la administración violó la ley y los principios rectores de la contratación estatal, e impidió Hidrolux Ltda., el cumplimiento de la entrega del equipo, pero a su vez, el mismo municipio, pretendió el cumplimiento indirecto, mediante proceso ejecutivo adelantado contra la compañía de seguros que garantizó el contrato.

Solicitó una decisión ajustada a derecho que acoja las pretensiones de la demanda, independientemente de los fundamentos políticos y regionales que presidió la expedición de los actos acusados.

1.8.2. De la parte demandada.

El municipio demandado no intervino en esta etapa procesal.

1.9. Concepto del Ministerio Público.

El Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia apelada, por considerar que el recurso de apelación no contenía nuevos elementos de juicio que lograran desvirtuar lo decidido por el a quo.

Advirtió que no existía prueba del perfeccionamiento del contrato de compraventa celebrado entre las partes, puesto que la copia allegada al plenario carecía de las firmas, pero que la existencia del contrato había sido admitida por las partes y corroborada por otros medios probatorios como lo era la póliza de garantía expedida para asegurar su cumplimiento, la cual fue aprobada por la entidad demandada mediante Resolución 3778 de 30 de diciembre de 1994, circunstancia que, además, desvirtuaba el primero de los cargos formulados.

Señaló que la motivación del acto mediante el cual se declaró el incumplimiento del contrato, por no haberse entregado el equipo dentro del plazo pactado entre las partes, se encontraba ajustado a la realidad, máxime que la entidad pública, desde el 24 de octubre de 1995, había anunciado a la contratista su intención de recibir el equipo en la fecha acordada; en caso contrario le solicitó hacer la devolución de los dineros entregados equivalentes al 75% del valor del contrato.

Afirmó que según las pruebas aportadas al plenario, al momento de la celebración del contrato de compraventa, sí existía relación comercial entre Hidrolux Ltda. y Aquatech Inc., lo cual le permitió a la contratista hacer oferta del equipo contratado al municipio de Quibdó, pero posteriormente Aquatech manifestó al municipio que Hidrolux ya no tenía su representación comercial; señaló además que Aquatech no se negó a enviar el equipo contratado con el municipio, sino a hacerlo en forma incompleta, pieza por pieza, como lo solicitó Hidrolux, modificando las condiciones iniciales del negocio y por tal razón, no existió imposibilidad real para la contratista de cumplir con el objeto contratado.

Adujo que el demandante no probó en el plenario la existencia de la licencia de importación aprobada, giro y carta de crédito a favor de Aquatech Inc., facturas pro forma, etc., tal como lo afirmó en el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1396 de 1995, mediante la cual se declaró el incumplimiento del contrato, como tampoco probó que el proveedor extranjero hubiere modificado la forma de pago del equipo a importar.

Agregó que era evidente que desde antes de vencer la última prórroga, Hidrolux Ltda. había optado por no importar el equipo contratado sino ensamblar directamente uno similar con partes compradas a otros fabricantes, el cual pretendía que fuera aceptado sin ningún reparo por la entidad pública y le admitiera su entrega en un plazo posterior, pero que la entidad pública no estaba obligada a modificar el objeto del contrato ni a recibir un equipo de distinta procedencia, marca y calidad, como tampoco a prorrogar por una vez más el plazo contractual con lo cual se desvirtúa la afirmación de Hidrolux Ltda., en cuanto que estuvo presta a cumplir con sus obligaciones.

Destacó el representante del Misterio Público que el contrato fue celebrado directamente en uso de la urgencia manifiesta declarada por el municipio de Quibdó para que el equipo fuera entregado en un plazo perentorio de 45 días hábiles dada la necesidad de solucionar un problema de orden sanitario, razón por la cual el término de entrega era una consideración fundamental para que la administración contratara en diciembre de 1994; a pesar de tal urgencia, aceptó prorrogar el plazo del contrato hasta el 15 de noviembre del año siguiente, pero llegada esta fecha la contratista persistió en su incumplimiento.

Descartó la configuración de desviación de poder en la expedición del acto declaratorio del incumplimiento del contrato, puesto que no se probó que el municipio al expedir la Resolución 1396 de 1995 hubiere perseguido una finalidad ilegal, diferente a las razones del buen servicio en defensa del interés general, ni se advirtió violación de las normas de la Ley 80 de 1993, citadas por la parte actora.

Finalmente señaló que la legalidad del acto no se desvirtúa por el hecho de no haber sometido las diferencias suscitadas a un tribunal de arbitramento, por cuanto la administración goza de prerrogativas legales que puede ejercer mediante la expedición de actos administrativos (fls. 496 a 509, cdno. ppal.).

2. Consideraciones de la Sala.

Se debate en este proceso la legalidad de los actos administrativos expedidos por el municipio de Quibdó, contenidos en las resoluciones 1396 y 1655 de 21 de noviembre de 1995, mediante las cuales se declaró el incumplimiento del contrato de compraventa presuntamente celebrado entre dicha entidad municipal e Hidrolux Ltda., y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, como también de las resoluciones 25 de 15 de enero de 1997 y 246 de 25 de febrero de 1997, mediante las cuales el municipio liquidó unilateralmente el citado contrato y desató el recurso de reposición interpuesto por la afectada, respectivamente.

Además de estas pretensiones, la parte actora formuló otras, con el fin de obtener la declaratoria de que el contrato no era ejecutable por la existencia de una situación de caso fortuito que impidió a la contratista cumplir oportunamente con el objeto contratado; igualmente solicitó condenar al municipio al resarcimiento de los perjuicios materiales y morales causados con la expedición de los actos acusados, tanto a la sociedad actora como a la representante legal de la misma.

Para examinar los temas propuestos se seguirá el siguiente orden:

2.1) El valor probatorio de los documentos aportados al proceso; 2.2) El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “Ad substantiam actus”; 2.3) La inexistencia de cláusula compromisoria; (sic) 3.4) El caso concreto.

2.1. El valor probatorio de los documentos aportados al proceso.

El artículo 253 del Código de Procedimiento Civil prescribe que los documentos podrán aportarse al proceso en originales o en copias, las cuales pueden consistir en su trascripción o reproducción mecánica; a su vez, el artículo 254 ibídem dispone que las copias tienen el mismo valor del original en los siguientes casos: 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y 3. Cuando sean compulsadas del original o de la copia auténtica.

Amén de lo anterior, el documento público, es decir, aquel que es expedido por funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención, se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispuesto por el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.

Al tenor del mismo artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, el documento privado se reputa auténtico cuando: i) Ha sido reconocido por el juez o notario o judicialmente se ha ordenado tenerlo por reconocido; ii) Si ha sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) Si ha sido reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o en copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) Si se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso; v) Si aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone, esta no lo tacha de falso.

El artículo 11 de la Ley 446 de 1998 otorgó autenticidad a los documentos privados que fueren aportados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, sin la exigencia de la presentación personal o autenticación, salvo lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros.

Esta norma ha sido reiterada por el artículo 26 de la Ley 794 de 2003, modificatoria del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil (1) , disposición que en igual sentido existía desde la vigencia del Decreto-Ley 2651 de 1991, artículo 25 (2) , cuestión que debe entenderse relacionada, claro está, con los documentos privados que se aporten en original y no respecto de las copias, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional según se evidencia del contenido en la Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, oportunidad en la cual esa corporación puntualizó:

“El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.

Si el artículo 25 hubiera querido referirse a las copias así lo habría expresado, porque en el derecho probatorio es elemental la diferencia entre documentos originales y copias. Pero, no lo hizo, como se comprueba con su lectura”.

Dentro de este contexto habrá de examinarse el valor probatorio que detenta la copia del denominado contrato de compraventa de 29 de diciembre de 1994, en la forma en que fue aportado al plenario para demostrar su existencia.

Del examen del expediente se observa que para fundamentar los hechos y pretensiones formuladas, se allegaron al plenario, entre otras pruebas, la copia simple y sin firmas del supuesto contrato de compraventa materia de controversia, documento que aparece en dos ejemplares a folios 72 a 74 del cuaderno principal y 8 a 10 del cuaderno 2 de pruebas y que, según lo expuesto en la demanda y en la contestación a ella, habría sido celebrado entre el municipio de Quibdó e Hidrolux Ltda., cuyo objeto consistía en “la compra de un equipo combinado de limpieza a través de succión y lavado a alta presión, marca Aquatech, modelo B-3 con carrete trasero, chasis Ford F800, modelo 1.9958 con motor Ford FD-1060 de 160 hp AT 2.500 r.p.m. diésel, motor adicional industrial marca Jhon Deere, Transmisión Eaton F5-4205 5 velocidades, eje delantero 12.500 libras, eje trasero 21.000 libras y demás especificaciones descritas detalladamente en la propuesta que hace parte del presente contrato”.

Este documento fue aportado por la parte actora según la relación de pruebas que aparece en el libelo demandatorio (fl. 43, cdno. ppal.) en donde se lee “fotocopia simple del contrato de compraventa suscrito entre el municipio de Quibdó e Hidrolux Ltda., el día 29 de diciembre de 1994, cuyo original reposa en los archivos de la entidad demandada”.

Se observa además que entre las pruebas que la demandante solicitó practicar y concretamente entre las que señaló que debía aportar el municipio, no se encuentra alguna en la cual se hubiere hecho referencia al envío, con destino al proceso, de una copia autenticada del contrato de compraventa presuntamente celebrado (fls. 51 a 56, cdno. ppal.).

A lo anterior se agrega que mediante Auto 256 de 25 de septiembre de 1997 (fls. 274 a 275, cdno. ppal.), el tribunal decretó las pruebas solicitadas por las partes, entre ellas las pedidas por la actora y ordenó oficiar a la Alcaldía Municipal de Quibdó para que enviara los documentos del contrato, trámite que se formalizó mediante Oficio 1.354 de 29 de septiembre de 1997 (fls. 277 a 279, cdno. ppal.); en esta relación de pruebas, que concuerda con la contenida en la demanda, no aparece la copia autenticada del contrato de compraventa. En respuesta al citado oficio, el municipio de Quibdó, mediante oficio radicado el 31 de octubre de 1997 (fls. 314 a 315, cdno. ppal.), remitió los documentos solicitados, pruebas que obran en fotocopia autenticada a folios 319 a 362 del cuaderno principal, pero entre ellas no aparece el contrato de compraventa del 29 de diciembre de 1994 que se dice haber sido celebrado.

Ocurre que la demandante, a quien corresponde la carga de probar la existencia del contrato en el cual se originó la expedición de los actos administrativos enjuiciados, tan solo aportó al expediente una copia del alegado contrato, pero dicho ejemplar aparece en forma simple y sin las firmas de las partes que intervinieron en el supuesto negocio jurídico, amén de no haber tenido el cuidado de solicitar como prueba el envío, por parte del municipio de Quibdó, de una fotocopia firmada y autenticada del citado documento.

Esta situación fue advertida por la delegada del Ministerio Público al emitir concepto de fondo, oportunidad en la cual manifestó: “En el plenario no obra prueba del perfeccionamiento del contrato de compraventa celebrado entre las partes, toda vez que la copia allegada por el actor, carece de las respectivas firmas (fls. 72 a 74)” (fl. 501, cdno. ppal.).

Pues bien, además de la falta de mérito probatorio que debe predicarse respecto de la aludida copia simple documental, cabe señalar que la inexistencia de firmas autógrafas de los otorgantes del supuesto contrato, impide conocer si en realidad hubo manifestación de voluntad vinculante por parte de aquellas personas que ejercían legalmente la representación tanto de la entidad pública contratante como de la empresa contratista y, por lo tanto, no es posible saber si de verdad el contrato nació a la vida jurídica, máxime en tratándose de un contrato estatal que, por expresa disposición legal, requiere para su perfeccionamiento, esto es como presupuesto de su existencia, que el acuerdo de voluntades cumpla con la solemnidad del escrito y, por supuesto, que el documento que contenga dicho negocio jurídico se encuentre firmado por las partes; es decir que la falta de la instrumentación escrita, cuando la ley la exige como requisito “ad substantiam actus”, obliga a tener por no celebrado el contrato correspondiente.

Así pues, el documento que dice contener el llamado contrato de compraventa de 29 de diciembre de 1994, en cuanto se encuentra aportado al expediente en fotocopia simple y sin firmas autógrafas de los intervinientes en el negocio jurídico, en modo alguno sirve o puede servir de prueba para admitir que el aludido contrato realmente hubiere sido celebrado.

El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “Ad substantiam actus” y “Ad solemnitatem”.

La jurisprudencia de la Sección Tercera ha reiterado (3) , en relación con la prueba de la existencia de los contratos celebrados por el Estado, que en la generalidad de los casos su existencia pende y se debe acreditar a través del documento escrito, es decir, que los contratos estatales se reputan solemnes.

Igualmente señaló que constituye presupuesto para el perfeccionamiento de todo contrato celebrado por el Estado, la formalidad del escrito, según lo dispuesto en los estatutos contractuales que antecedieron al actualmente vigente; así el artículo 18 del Decreto-Ley 150 de 1976 y el artículo 26 del Decreto-Ley 222 de 1983 exigían el cumplimiento de varios requisitos que solo podían satisfacerse si el contrato constaba por escrito. Esta formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato alcance su perfeccionamiento también ha sido requerida por el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994, artículo 25, normatividad que en la actualidad rige la actividad contractual de las entidades públicas.

Sostuvo igualmente que no existe ni ha existido en los distintos estatutos contractuales una regulación sobre la forma específica de probar los contratos, por cuanto el artículo 43 del Decreto-Ley 150 de 1976, como el artículo 55 del Decreto-Ley 222 de 1983, disponían que la existencia de los contratos podía demostrarse “por cualquiera de los medios probatorios admitidos por las leyes”, salvo que estuvieran sujetos a la formalidad de la escritura pública.

A juicio de la Sala las normas contractuales, como lo es el texto anteriormente trascrito, no pueden interpretarse aisladamente sino, en armonía con las normas procesales, concretamente con los artículos 175 del Código de Procedimiento Civil, disposición en la cual se establecen los medios de prueba que pueden hacerse valer ante el juez y 187 ibídem a cuyo tenor “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia y validez de ciertos actos”, bajo el principio de hermenéutica del efecto útil de la interpretación de la norma que permite al juez preferir la interpretación normativa que confiere un mejor efecto a aquella que no la tiene.

A continuación se transcriben algunos de los apartes de las conclusiones adoptadas por la Sala en cuanto a esta materia:

“Por lo tanto, una interpretación sistemática de las disposiciones contractuales antes transcritas y las de orden procesal contenidas en los artículos 175 y 187 del Código de Procedimiento Civil, conduce a concluir lo siguiente:

1) La regla general es que las relaciones contractuales del Estado deben constar por escrito, pues, este constituye requisito ad substantiam actus y ad solemnitatem , en la forma y condiciones señaladas en los artículos 18 del Decreto-Ley 150 de 1976, 26 del Decreto-Ley 222 de 1983, 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.

Es más, en los casos en que se celebren contratos que recaigan sobre derechos reales con respecto a inmuebles, ese escrito o documento, además, debe tener la forma específica de escritura pública.

2) Inclusive, el instrumento de carácter documental, es también requerido por la ley, en aquellos eventos en los que, por la cuantía o por la situación de urgencia manifiesta, si bien no se exige el escrito para la celebración del contrato, el legislador impone la necesidad de resolución motivada para el reconocimiento de las obligaciones a cargo de la Nación, de acuerdo con las previsiones de los incisos segundos de los artículos 18 del Decreto 150 de 1976 y 26 del Decreto 222 de 1983 y, autorización escrita de la entidad contratante para las situaciones de urgencia manifiesta, de conformidad con los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993.

3) Ahora bien, a partir de la aplicación del principio de efecto útil en la interpretación normativa, la Sala entiende que el contenido de las disposiciones que consagran al escrito como requisito ad substantiam actus de formación y perfeccionamiento del contrato y, aquellas que consagran la posibilidad de probar el contrato por cualquiera de los medios de convicción permitidos por la ley, se adecuan en forma armónica a la previsión del artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, bajo la siguiente interpretación:

a) Esa disposición probatoria autoriza la utilización de cualquiera de los medios de convicción relacionados en el artículo 175 ibídem, a saber: testimonios, indicios, etc., pero, con la siguiente advertencia expresa: “sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos”.

b) Por su parte, las disposiciones contractuales de naturaleza sustancial contenidas en los artículos 18 y 39 del Decreto-Ley 150 de 1976, 26 y 51 del Decreto-Ley 222 de 1983 y 41 de la Ley 80 de 1993 —según el caso—, imponen, perentoriamente y por regla general, la solemnidad del escrito para instrumentar la relación jurídico contractual, constituyéndose así en requisito ad substantiam actus y ad probationem , que, imposibilita probar el contrato con cualquier otro medio probatorio previsto en la ley procesal, dado el carácter especial que revisten aquellas normas.

c) Esa situación probatoria ad solemnitatem también se predica, en forma estricta y con mayor razón, cuando se trata de instrumentar esa relación mediante escritura pública, en los casos que así lo exige expresamente la ley.

d) En ese contexto, habrá de interpretarse que el artículo 43 del Decreto-Ley 150 de 1976 y el artículo 55 del Decreto-Ley 222 de 1983, que daban vía libre a la posibilidad de probar la existencia del contrato con cualquier medio de convicción de los previstos en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, serían aplicables, como por ejemplo: frente a aquellos negocios jurídicos en los que la ley no exigió que el contrato constara por escrito o, cuando el contrato se destruye materialmente, entre otros eventos.

En efecto, a título de mención, se hace referencia a los contratos cuya cuantía fuera menor a: $ 50.000, en vigencia del Decreto-Ley 150 de 1976 (art. 18) y, $ 300.000, en aplicación del Decreto-Ley 222 de 1983 (art. 26). Actualmente, en la Ley 80 de 1993, el legislador exceptuó la solemnidad escrita para los negocios jurídicos que pueden celebrarse sin formalidades plenas, pero, exige la orden previa y escrita de las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato expedida por el jefe o representante legal de la entidad o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del gasto (art. 39).

Todo lo anterior hace parte del entendimiento integral de las normas relacionadas con la forma, perfeccionamiento y prueba del contrato, sin perjuicio de la posibilidad de que la parte contractual solicite al juez, por vía de la acción de controversias contractuales, la declaratoria de existencia del contrato cuando el negocio no se ha perfeccionado o no se ha legalizado, de conformidad con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

En tal sentido, la jurisprudencia de la Sala, en sentencia de 30 de noviembre de 2000 (4) , se pronunció sobre la posibilidad de demandar en acción de controversias contractuales, con pretensión de declaratoria de existencia del contrato, pues, el suministro de víveres se solicitaba a través de documentos como vales y formatos escritos, pero, sin perfeccionamiento ni legalización, dijo:

“Dado que, en algunos eventos —especialmente cuando el daño causado proviene de la prestación de un servicio o el suministro de unos bienes, entre otros casos, sin que exista un contrato perfeccionado y legalizado de conformidad con las normas legales vigentes—, puede solicitarse la declaración de existencia del respectivo negocio jurídico, en ejercicio de la acción contractual, ha expresado la Sala, adicionalmente, que para efectos de establecer si procede dicha acción o la de reparación directa, debe establecerse si las partes, en la práctica, han recorrido o no la definición del tipo negocial, esto es, si la conducta realizada por ellas da lugar al surgimiento del contrato que aspiraron a celebrar. Si la respuesta es afirmativa, deberá concluirse que se cumplieron los requisitos previstos en la norma para declarar la existencia y eficacia del negocio, por lo cual la acción procedente será la acción contractual; si es negativa, dicha acción no podrá prosperar. En efecto, la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del contrato y su posterior perfeccionamiento permite concluir que el negocio jurídico es inexistente(5) (negrillas adicionales).

De conformidad con las orientaciones jurisprudenciales antes expuestas resulta claro que la prueba del contrato escrito constituye requisito ad substantian actus, razón por la cual la acreditación de dicho documento, debidamente suscrito por las partes y autenticado, resulta indispensable para el ejercicio de la acción contractual, salvo que la misma se encuentre orientada a obtener la declaratoria de existencia del contrato.

En el sub lite, es evidente que las pretensiones de la demanda tuvieron como finalidad obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la administración municipal declaró el incumplimiento del contrato y lo liquidó unilateralmente, evento en el cual resulta indispensable, para el ejercicio de la acción contractual, acreditar la existencia del contrato escrito, lo cual se cumple aportando al proceso un ejemplar del documento debidamente firmado y autenticado, para que el mismo tenga valor probatorio, lo cual se echa de menos.

2.3. Inexistencia de cláusula compromisoria.

En el alegado contrato de compraventa fechado del 29 de diciembre de 1994, que dio lugar al presente litigio, aparentemente se habría querido pactar una cláusula compromisoria que correspondería a los siguientes términos:

“Cláusula novena. Arbitramento. Es mecanismo formal de solución de diferencias que se aplicará conforme a lo establecido en la Ley 80 de 1993”.

Podría suponerse entonces que las partes habrían tenido la intención de que las controversias que se suscitaran en relación con el denominado contrato de compraventa serían sometidas al conocimiento de árbitros cuya designación se haría de conformidad con lo dispuesto por la ley.

No obstante, la Sala no se ocupará de análisis alguno en esta materia, toda vez que al no haberse probado la existencia del contrato, mediante la prueba idónea exigida por la ley para el efecto, resulta claro que la supuesta cláusula compromisoria que se había querido incorporar en el contrato que las partes dicen haber celebrado, igualmente no se ha probado y siendo así, de tal pacto no podría derivarse efecto alguno.

2.4. El caso concreto.

Quedó claramente establecido que en este proceso se controvierte la legalidad de los actos administrativos expedidos por el municipio de Quibdó, resoluciones 1396 y 1655 de 21 de noviembre de 1995 mediante las cuales se declaró el incumplimiento del contrato de compraventa presuntamente celebrado entre dicha entidad municipal e Hidrolux Ltda., y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, al igual que de las resoluciones 25 de 15 de enero de 1997 y 246 de 25 de febrero de 1997 mediante las cuales el municipio liquidó unilateralmente el citado contrato y desató el recurso de reposición interpuesto por la contratista.

La acción incoada por la demandante es la contractual por cuanto los actos impugnados se expidieron por el municipio de Quibdó con motivo u ocasión de la celebración y ejecución del alegado contrato de compraventa de un equipo combinado de limpieza de fecha 29 de diciembre de 1994, en el cual se pactaron precisas obligaciones a cargo de las partes y los plazos perentorios para cumplirlas, cuyo desconocimiento, por parte de la sociedad contratista, dio lugar a la declaratoria de incumplimiento y a la liquidación del contrato, mediante los actos administrativos que han sido impugnados ante esta jurisdicción.

Así se infiere del contenido de la Resolución 1396 de 21 de noviembre de 1995, mediante la cual se declaró el incumplimiento del contrato, en cuya parte motiva se lee:

“Que el municipio de Quibdó, suscribió contrato con la firma Hidrolux Ltda., calendado el 29 de diciembre de 1994, cuyo objeto es la compra de un equipo combinado de limpieza a través de succión-presión y lavado de alta presión, marca Aquatech (...).

Que el plazo pactado para la entrega del vehículo presión-succión, era de 45 días hábiles a la aprobación de la garantía exigida y recibido el anticipo, tal como se estableció en la cláusula quinta del contrato.

Que a solicitud de la contratista, el día 21 de julio de 1995, el alcalde de Quibdó amplió en 118 días calendario más, el plazo de entrega del equipo combinado de limpieza con respecto al contrato calendado el 29 de diciembre de 1994, contado a partir del 21 de julio del presente año, tal como se estipuló en el contrato adicional y en la Resolución 754 de 1995.

Que el plazo adicional se venció el 15 de noviembre de 1995, sin que el contratista hiciera entrega del vehículo.

Que como consecuencia de lo anterior, es procedente que se declare el incumplimiento del contrato, por la no entrega del vehículo dentro del plazo acordado, dado el perjuicio para el municipio de Quibdó, pues esta negociación se ejecutó bajo las condiciones de urgencia manifiesta” (fl. 114, cdno. ppal.).

Y en la parte resolutiva se dispuso:

“ART. 1º—Declarar el incumplimiento del contrato calendado el 29 de diciembre de 1994, suscrito entre el municipio de Quibdó, y la empresa Hidrolux Ltda., por no haber entregado el vehículo presión-succión Aquatech, objeto del mismo, dentro del plazo pactado” (fl. 115, cdno. ppal.).

Por su parte, la Resolución 25 de 15 de enero de 1997, mediante la cual se liquidó unilateralmente el denominado contrato de compraventa 29 de diciembre de 1994, contiene la siguiente motivación:

“Que el municipio de Quibdó, suscribió con la señora María Eugenia Melo Mandoza, representante legal de Hidrolux Ltda., el contrato (sic) de un vehículo combinado de limpieza- presión succión, marca Aquatech, modelo B-3-95, motor Ford, FD 1060 hp AT 2500-r.p.m. diésel, por un valor de ciento treinta y nueve millones ($ 139’000.000) de pesos, con un plazo inicial de cuarenta y cinco días hábiles a partir de la entrega del anticipo, el que se hizo efectivo el día 2 de enero de 1995.

Que a solicitud de la contratista este contrato fue prorrogado hasta el 15 de noviembre, por razones de inconvenientes de la nacionalización que en su momento adujo Hidrolux.

Que llegada la fecha prevista, no se hizo entrega del vehículo, ni devolución de los recursos girados a la firma contratista.

Que por Resolución 1396 de noviembre 21 de 1995, se declaró el incumplimiento del contrato y se ordenó hacer efectivas las pólizas de seguros (fl. 161, cdno. ppal.).

(...).

En la parte resolutiva del citado acto administrativo se decidió lo siguiente:

“ART. 1º—Declarar liquidado el contrato de compraventa de un vehículo combinado de limpieza, calendado 29 de diciembre de 1994, suscrito con Hidrolux Ltda., en los términos siguientes:

(...) (fl. 162, cdno. ppal.).

En reciente jurisprudencia que ahora se reitera (6) , la Sala sostuvo que el ejercicio de la acción contractual exige como presupuesto indispensable la existencia de un contrato, cuya acreditación debe realizarse de manera regular y oportuna dentro del proceso, con la única excepción que cabe predicar respecto de los eventos en que se discuta o se pretenda la declaratoria de la existencia misma del vínculo contractual.

Sucede que en el sub lite, como ya se ha expuesto ampliamente, el documento contentivo del contrato de compraventa de 29 de diciembre de 1994, que las partes dicen haber celebrado (fls. 72 a 74, cdno. ppal. y 8 a 10, cdno. 2 de pruebas), se encuentra aportado al expediente en copia simple, razón por la cual no tiene mérito probatorio, según los mandatos de las normas procesales que fueron analizadas y, en consecuencia, no puede ser valorado como si se tratara del documento original; amén de lo anterior, dicho documento ni siquiera se encuentra suscrito por las partes intervinientes en la negociación, circunstancia que impide establecer su existencia misma, en la medida en que se desconoce de qué personas provendría la manifestación de voluntad o consentimiento, si estas personas estaban legitimadas para contratar y si realmente expresaron su voluntad de negociar.

El artículo 25 del Decreto Reglamentario 679 de 1994, al definir, según los términos establecidos por el artículo 39 de la Ley 80, qué se entendía por formalidades plenas, señaló que tales requisitos estaban referidos a la “elaboración de un documento escrito, firmado por las partes en el que además de establecer los elementos esenciales del contrato, se incluyan las demás cláusulas a que haya lugar, y el cual es publicado en la forma prevista en el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 80”.

En este orden de ideas, el contrato escrito, debidamente firmado y autenticado, constituye elemento fundamental para el análisis del asunto materia de controversia, dada la exigencia de esta formalidad como prueba de existencia en todos los contratos celebrados por las entidades estatales, entre las cuales se cuentan los municipios, según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 80 de 1993.

Como ya se indicó, la sociedad actora, a quien corresponde la carga de demostrar la existencia del contrato, no acreditó, con documento idóneo, la prueba de tal existencia, circunstancia que impide a la Sala tomar una decisión de fondo respecto de las pretensiones formuladas en la demanda por desconocer aspectos indispensables que aluden a: i) si las partes en verdad celebraron un contrato de compraventa del equipo de limpieza con destino al municipio; ii) si de conformidad con las estipulaciones contractuales, la sociedad contratista dejó vencer los plazos pactados en el contrato inicial sin haber dado cumplimiento a sus obligaciones de entrega del equipo; iii) si el municipio agotó todas las opciones posibles para que la contratista cumpliera con el objeto contractual; iv) si la prórroga otorgada se concedió legalmente; v) si la contratista también dejó vencer el plazo contenido en la prórroga sin cumplir sus obligaciones; vi) si el incumplimiento de la empresa contratista se debió a circunstancias atribuibles a fuerza mayor o caso fortuito; vii) si la entidad estatal dio cumplimiento a sus obligaciones contractuales; viii) si en realidad el municipio estaba obligado a entregar al contratista un anticipo del valor del contrato; ix) si el municipio cumplió oportunamente con el pago del anticipo; x) si la entidad municipal agotó el procedimiento para intentar la liquidación de mutuo acuerdo y xi) si la liquidación unilateral se hizo en los términos establecidos por la ley y el contrato.

Solo a partir del conocimiento de estos aspectos, que se echan de menos en el proceso, sería factible adelantar el examen de legalidad de los actos impugnados a fin de establecer si se ajustaron a derecho, esto es, si fueron expedidos de conformidad con el ordenamiento jurídico y con respeto y acatamiento de las cláusulas contractuales pactadas por las partes que, además, constituyen ley del contrato.

Pero como la prueba de la existencia del contrato no fue allegada al proceso, resulta imposible adelantar este tipo de análisis, razón por la cual la Sala confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 15 de diciembre de 1998, pero por las razones expuestas en esta providencia.

2. En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese. Cúmplase.

Magistrados: Ruth Estella Correa PalacioMauricio Fajardo GómezEnrique Gil Botero, Presidente—Myriam Guerrero de EscobarRamiro Saavedra Becerra.

(1) En la parte pertinente el artículo 26 de la Ley 794 de 2003 prescribe “En todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con los documentos emanados de terceros”.

(2) El artículo 25 del Decreto-Ley 2651 de 1991 consagraba “Los documentos presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial, tuvieren o no como destino servir de prueba se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los poderes otorgados a los representantes judiciales. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros”.

(3) Sección Tercera, sentencias de 29 de noviembre de 2006, Exp. 16855, M.P. Fredy Ibarra Martínez y de 2 de mayo de 2007, Exp. 14464, demandante: Sociedad Inversiones Lagar y Cía. Ltda., demandada: Ferrovías.

(4) Exp. 11895, actor: Eulises Barón, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(5) [Nota al pie en el original]: “Sentencia del 29 de enero de 1998, Exp. 11.099, actor: Sociedad OTI de Colombia Ltda. Sobre el mismo tema, sentencias del 4 de marzo de 1991, Exp. 5825, actora: Sociedad Alberto Corredor y Cía. Ltda.; 10 de marzo de 1997, Exp. 10.038, actor Oscar Gómez España.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de mayo de 2007, Exp. 14464.

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