Sentencia 16255 de abril 24 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 25000232700020030007601

Rad. 16255

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Álvaro Eduardo Camacho Montoya

Autoridades distritales

Fallo

Bogotá, D.C., veinticuatro de abril de 2008.

Extractos: «Consideraciones de la Sala

Se controvierte la legalidad del artículo 17 del Decreto 423 de 1996 proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., mediante el cual se recopilaron las normas vigentes en el Distrito Capital del impuesto predial unificado.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala determinar si el alcalde desbordó sus funciones modificando el contenido del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, o si por el contrario, la norma demandada se ajusta a los parámetros establecidos en la disposición superior.

El Decreto 423 de 1996, “por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales”, fue derogado por el artículo 126 del Decreto 400 de 1999, sin embargo, la Sala concuerda con el demandante y el tribunal, sobre la necesidad de tomar una decisión en relación con su legalidad, pues es claro que este cuerpo normativo puede seguir produciendo efectos sobre muchas situaciones jurídicas en las cuales no existe pronunciamiento judicial.

Hecha la anterior aclaración, la Sala indica que se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones:

El demandante invoca como violado el numeral 1º del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 consagró (sic) para el Distrito Capital:

“ART. 155.—Predial unificado. A partir del año de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor (num. modificado por L. 601/2000, art. 1º).

(...)”.

Al respecto la Sección Cuarta (4) ha señalado que la lectura del citado artículo 155 del Decreto-Ley 1421 de 1993 permite concluir lo siguiente:

“1. La base gravable del impuesto predial unificado será la que establezca el contribuyente mediante autoavalúo de su inmueble.

2. No hay tope máximo por el cual deba declararse.

3. No hay pauta, criterio o calificativo distintivo que obligue al declarante, sino que la norma le señala unos límites mínimos, al indicar que el autoavalúo no puede ser inferior a ninguno de los siguientes valores:

Al avalúo catastral del año inmediatamente anterior incrementado con el IPC (num. 1º).

Al autoavalúo del año anterior, incrementado en el IPC (num. 1º).

• Al 50% del valor comercial del predio (num. 3º).

• A las bases presuntas mínimas fijadas por la administración distrital (num. 5º)

Entendido así el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, a la Sala no le cabe duda de que la base gravable está constituida únicamente por el “valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente”, el cual no podrá ser inferior a los parámetros que se acaban de enunciar. La referencia al “valor comercial” en el numeral 3º no está consagrada para que se declare en su integridad por el total de este, sino por lo menos en la mitad del mismo”. (énfasis fuera del texto).

El Concejo de Bogotá desarrolló esta norma en el artículo 2º del Acuerdo 39 de 1993 en los siguientes términos:

“Acuerdo 39 de 1993

Artículo Segundo. Base gravable. Quienes estén obligados a declarar a partir del año de 1994, la base gravable del impuesto predial unificado, será el valor “comercial” (5) del predio determinado por el contribuyente en su declaración tributaria. El valor “comercial” del predio no podrá ser inferior al avalúo catastral del año inmediatamente anterior y se incrementará anualmente en ciento por ciento de la variación del índice nacional de precios del consumidor en el año calendario inmediatamente anterior, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DANE (énfasis fuera del texto).

De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que, a pesar de la declaratoria de nulidad de la expresión “comercial”, el artículo 2º del Acuerdo 39 de 1993 consagró que la base gravable del impuesto predial para el Distrito sería, en todo caso, el valor del predio determinado por el contribuyente en su declaración el cual, no podría ser inferior al avalúo catastral del año inmediatamente anterior incrementado en el IPC. Al declararse la nulidad de la expresión “comercial”, el resto de la norma quedó vigente al momento de realizar la recopilación el Decreto 423 de 1996.

Debe tenerse en cuenta en todo caso, que la formación catastral en firme, se tiene en cuenta para determinar el avalúo catastral.

En consecuencia:

• La base gravable del impuesto predial en Bogotá es el valor del inmueble estimado por el contribuyente pero la determinación no puede quedar totalmente a su arbitrio, por ello se fijan unos límites mínimos con el fin de aproximarse al cumplimiento efectivo de los principios de equidad y progresividad (D. 1421/93, art. 155).

• Del contenido del numeral 1º del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, se puede inferir que la administración pretendió que la base gravable del impuesto predial unificado no fuere inferior al avalúo catastral, pues consagró que sería el autoavalúo o el avalúo “según el caso”. Esta expresión entre comillas permite establecer la base gravable sobre uno u otro y fue reglamentada siguiendo el marco establecido en el artículo 155 de tomar el valor que sea superior.

Sobre este tema la Sala se ha pronunciado en sentencia de agosto veintinueve (29) de dos mil dos (2002), Expediente 12486, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, en donde el contribuyente aplicó un autoavalúo inferior al avalúo catastral del año inmediatamente anterior, situación sobre la cual la Sala estimó:

“Del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 se infiere que el contribuyente es quien debe establecer la base gravable, pero dentro de los parámetros previstos en la norma, esto es, el mayor valor entre el avalúo catastral o el autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior.

(...).

En el caso, la actora en su denuncio privado correspondiente al año gravable 1997 determinó el valor de tributo en cuestión sobre la suma de $ 864.031.000 que corresponde al autoavalúo del año anterior ($ 732.230.000) incrementado en el IPC (18.00%).

Sin embargo según certificación catastral que obra a folio 14 del cuaderno de antecedentes el avalúo catastral del predio antes citado vigente para 1997, era de $1.969.244.000” (énfasis fuera del texto).

La Sala no encuentra motivo para anular la norma demandada, toda vez que en primer lugar, es claro que la función que cumplió el Decreto 423 de 1996 en su momento fue la de recopilar todas las normas sustanciales que regulaban los impuestos territoriales, dentro de los cuales se encuentra el impuesto predial unificado. En este orden de ideas, del análisis que se realizó sobre cada una de dichas disposiciones recopiladas, se puede concluir que para el Distrito Capital la base del impuesto predial unificado no se liquida con un valor inferior al del avalúo catastral del año inmediatamente anterior debidamente indexado.

La función catastral es una actuación de naturaleza administrativa especial, que goza de garantías procesales especiales, sirve para dar seguridad sobre un recaudo mínimo que debe llegar al patrimonio público, en este caso el del Distrito. El impuesto predial debe determinarse teniendo en cuenta la realidad física, jurídica, fiscal y económica del predio para tener certeza sobre esos hechos y aplicar el gravamen dentro de los conceptos de equidad y objetividad, para lo cual tiene previstos los procesos de la formación, actualización y conservación. Si el contribuyente no se encuentra conforme con lo que está consignado dentro de su boletín catastral, puede ejercer los medios de defensa que le otorga la ley, que en este caso tal y como se señaló son especiales.

Por último la sección ha señalado que la adopción del sistema de autoavalúo para determinar la base gravable del impuesto predial unificado, constituye “una opción concedida a los consejos para actualizar y conservar en valores cercanos a sus precios reales las cédulas catastrales, sin menoscabar por el hecho de su adopción los futuros ingresos de los municipios, ya que el estatuto contempla normas mínimas que regulan y rigen la elaboración de autoavalúos por parte de los contribuyentes” (6) .

Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 11 de mayo de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

Falla

CONFÍRMASE la sentencia de 11 de mayo de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

(4) Consejo de Estado, sentencia de 25 de marzo de 1995, exps. 5017, 5138, 5648, M.P. Jaime Abella Zárate.

(5) La expresión “comercial” fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia de 17 de noviembre de 1995, M.P. Guillermo Chaín Lizcano.

(6) Consejo de Estado, sentencia de 25 de marzo de 1995, exps. 5017, 5138, 5648, M.P. Jaime Abella Zárate.

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