Sentencia 16256 de agosto 30 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

OBLIGACIONES PARCIALES DERIVADAS DEL CONTRATO ESTATAL

PROCESO EJECUTIVO PARA SU CUMPLIMIENTO

EXTRACTOS: «La Sala considera que resulta procedente adelantar un proceso ejecutivo para hacer efectivas obligaciones derivadas del contrato estatal, que se han hecho exigibles durante su ejecución, siempre que a la fecha de presentación de la demanda el mismo no se haya liquidado.

En efecto, la condición prevista por la ley para que proceda el cobro de obligaciones por la vía del proceso ejecutivo, es la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del ejecutado. Si el ejecutante demuestra la existencia de un crédito a su favor con estas características, debe librarse el correspondiente mandamiento de pago.

Cuando la parte ejecutante cumple las condiciones previstas en el contrato para que la entidad le pague determinadas sumas de dinero, la obligación se torna exigible y su cumplimiento puede lograrse por la vía del proceso ejecutivo.

La liquidación del contrato no debe ser entendida como una condición de exigibilidad de las obligaciones a cargo de las partes contratantes, porque como lo prescribe la ley y lo ha precisado la jurisprudencia, es un corte de cuentas entre las partes, en el que se deja constancia de las obligaciones cumplidas y no cumplidas en oportunidad (1) .

(1) Al efecto puede consultarse sentencia proferida el 9 de marzo de 2000, expediente 10778.

De manera que cumplidas las prestaciones a cargo de las partes, por propia voluntad o mediante el proceso ejecutivo, tal circunstancia debe constar en la correspondiente acta de liquidación del contrato.

Cosa distinta ocurre cuando el contrato ya ha sido liquidado y el contratista pretende el cobro ejecutivo con fundamento en actas parciales de obra. En este evento, ha precisado esta Sala, el acta de liquidación del contrato se constituye en la prueba principal del estado económico del contrato y de las obligaciones que subsistan a cargo de cada una de las partes contratantes. Así lo precisó en el auto proferido el 3 de agosto de 2000, expediente 17.979, cuando afirmó:

“Una vez que las partes suscriben el acta de liquidación del contrato sin reparos, en la que constan deudas o acreencias, quedan resueltas las diferencias que entre ellas pudiesen haber y son éstas, deudas o acreencias, las únicas obligaciones vigentes entre las partes con ocasión de la ejecución del contrato.

Por tanto, el contratista debió manifestar en el acta de liquidación que los valores pendientes de pago eran, a esa fecha, otros distintos; debió indicar expresamente que la fecha de las obligaciones pendientes de pago eran anteriores a la fecha de liquidación del contrato, manifestar que esos valores debían actualizarse y que los intereses se hablan causado con anterioridad.

Esa omisión del contratista se traduce en que está de acuerdo y conforme con el contenido del acta de liquidación; y que los valores pendientes de pago allí señalados corresponden a lo que le debe la administración con ocasión de la ejecución del contrato 245 de 1995”.

De otra parte, resulta necesario precisar que lo afirmado respecto de la procedibilidad del proceso ejecutivo para el cobro de obligaciones contractuales exigibles con anterioridad a la liquidación del contrato, no contradice lo manifestado por la Sala respecto del momento a partir del cual debe contarse el término de caducidad de la acción contractual.

En efecto, la Sala ha precisado con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió producirse la liquidación del contrato.

Así, en sentencia del 8 de junio de 1995, expediente 10.634 señaló (2) :

(2) También en sentencia de 15 de octubre de 1999. Expediente 10.929.

“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración.

La Sala reitera su punto de vista sentado en oportunidades anteriores en el sentido de que los pagos periódicos que deba efectuar la administración como consecuencia de un contrato, no pueden ser mirados como hechos aislados para aplicarles exegéticamente el concepto de caducidad de la acción, sino que deberá aplicarse la solución consignada en el párrafo inmediatamente anterior de esta providencia. Dicho de otra manera no puede imponérsele al contratista la dura e ilógica tarea de estar presentando demandas sucesivas por los incumplimientos periódicos imputables a la administración, pues ello no se compadece con la lógica, con la cordialidad y armonía que debe reinar entre las partes ni con la seriedad y consideración debida a la administración de justicia...”.

De la anterior providencia no se deduce la improcedencia del proceso ejecutivo con fundamento en actas parciales de obra, pero sí se desprende la imposibilidad de contar el término de caducidad de la acción contractual desde que se produce el incumplimiento de una obligación parcial a cargo de alguno de los contratantes, por la inconveniencia de imponer al contratista, el deber de demandar el cumplimiento de obligaciones contractuales tan pronto como se produce el incumplimiento.

Esta Sala ha conocido procesos adelantados con fundamento en demandas presentadas antes de la liquidación del contrato, en ejercicio de la acción derivada de controversias contractuales y de la acción ejecutiva.

En relación con el primer evento cabe tener en cuenta la sentencia proferida el 22 de febrero de 2001, expediente 13.682, en la que se precisaron los efectos de la providencia dictada en un proceso iniciado antes de que la administración liquidara el contrato; se dijo:

“El demandante no solicitó la liquidación judicial del contrato como se desprende de las pretensiones formuladas en la demanda con lo cual no privó de competencia a la administración para hacerlo, pero esa circunstancia unida a la liquidación tardía por parte de ella, no puede significar que éste estuviese obligado a esperar a que la administración ejerciera sus potestades para poder acudir ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato. En tales condiciones, la liquidación realizada por la administración deberá entenderse modificada en los términos de la presente sentencia” (3) .

(3) Ya la Sala en sentencia del 12 de diciembre de 1996 (exp. 9964) había señalado que “cuando la liquidación se hace en cumplimiento de un acto de terminación unilateral y éste es anulado, virtualmente se producirá la desaparición del acto de liquidación, ya que éste no es más que el efecto obligado del primero”.

En el segundo evento, la Sala ha considerado viable el proceso ejecutivo para el cobro de obligaciones que se han hecho exigibles durante la ejecución del contrato; así en providencia proferida el 27 de enero de 2000, expediente 17.017, revocó la decisión del tribunal y ordenó el cumplimiento de una obligación parcial: la entrega del anticipo:

“Por lo expuesto, es precisamente que no resulta acertado considerar que el pago del anticipo no es exigible porque el contratista no ha cumplido la obligación de rendir el informe final, referente al informe de la gestión realizada en la ejecución del contrato, pues es precisamente la ejecución del contrato a cargo del contratista la que pende del pago del anticipo.

La exigibilidad respecto del pago del anticipo no pende del cumplimiento de las obligaciones del contrato relacionadas con su ejecución, pues, en razón a su naturaleza y fundamento, debe pagarse el anticipo al contratista para que pueda ejecutar las obligaciones a su cargo, que surgen del contrato.

Es por lo anterior que la Sala no comparte el argumento del tribunal con fundamento en el cual negó el mandamiento de pago, pues la obligación que afirmó incumplida por el contratista, consistente en la presentación del informe final de ejecución, aún no le era exigible pues la ejecución del contrato se afecta cuando el anticipo no le es pagado al contratista en la oportunidad que se pactó en el contrato” (4) .

(4) Actor: Corporación Corponatura.

De igual manera, la Sala en auto proferido el 27 de enero de 2000, en desarrollo de un proceso ejecutivo adelantado con el objeto de que se cumplieran obligaciones derivadas de contratos estatales aún no liquidados, resolvió confirmar la providencia apelada por virtud de la cual se negó el mandamiento de pago, con fundamento en que se no se demostró el perfeccionamiento del contrato, como tampoco el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la contratista ejecutante (5) .

(5) Expediente 14935; actor: Constructora Bafer Ltda.

También en sentencia proferida el 23 de noviembre de 2000, la Sala decidió un proceso ejecutivo adelantado con el objeto de hacer efectivas las obligaciones derivadas de un contrato de obra pública, con fundamento en el acta de recibo parcial Nº 8. En este evento se reiteró que el mandamiento de pago es procedente siempre que se acrediten obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del deudor, y se confirmó la sentencia que declaró probada una excepción, con fundamento en que el acta de recibo parcial Nº 8, que se trajo como base del recaudo ejecutivo, no había sido suscrita por la entidad pública ejecutada.

Se tiene entonces que la circunstancia de que a la fecha de presentación de la demanda ejecutiva no se haya producido la liquidación del contrato, no impide el cobro ejecutivo de obligaciones parciales a cargo de las partes contratantes; dicho en otras palabras, la liquidación del contrato no es presupuesto para el pago, por vía de la acción ejecutiva, de las actas parciales de obra o de sus reajustes.

La anterior afirmación cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que en desarrollo de contratos bilaterales o conmutativos, el cumplimiento de muchas de las obligaciones derivadas del contrato pende del correlativo cumplimiento del cocontratante. De manera que el incumplimiento de una obligación correlativa puede ocasionar la imposibilidad de que la otra cumpla la obligación a su cargo que pende de aquélla.

Por tanto como es necesario que las partes contratantes cumplan las obligaciones parciales a su cargo, que se hacen exigibles progresivamente en desarrollo del contrato, se justifica el proceso ejecutivo para hacer efectivos los fines de la contratación estatal.

La situación es distinta cuando la demanda ejecutiva se presenta con posterioridad a la liquidación del contrato porque en este evento, la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de alguna de las partes contratantes se acredita fundamentalmente con el acta o el acto de liquidación del contrato.

Como se indicó, cuando se formula el cobro ejecutivo de obligaciones derivadas de un contrato ya liquidado, el mandamiento de pago sólo puede constituirse con el acto de liquidación, pues este corte de cuentas es la base para obtener el cumplimiento por la vía ejecutiva de las obligaciones derivadas del contrato, siempre que las mismas consten en el referido acto.

En el presente caso, a la fecha de presentación de la demanda ejecutiva, el contrato Nº 403 de 1994 no se había liquidado (6) , sin embargo, conforme a lo expuesto, esta sola circunstancia no hace improcedente la correspondiente acción ejecutiva».

(6) A la fecha de esta providencia, y como se explicó en acápite anterior, mediante laudo arbitral proferido el 8 de junio de 2001 se liquidó el contrato Nº 403 de 1994.

(Sentencia de agosto 30 de 2001. Expediente 16.256. Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez).

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