Sentencia 16299 de enero 29 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

ASCENSOS EN EL ESCALAFÓN DOCENTE

POR LA OBTENCIÓN DE NUEVOS TÍTULOS UNIVERSITARIOS

EXTRACTOS: «El asunto se centra en dilucidar si el demandante tiene derecho al “ascenso por estudios superiores” de que trata el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, por haber obtenido el título de licenciado en filosofía e historia y acreditar el título docente de bachiller pedagógico.

Para desatar la cuestión litigiosa debe la Sala, en primer lugar, precisar las normas que gobiernan este beneficio y las condiciones requeridas para ser acreedor al mismo.

El Decreto 2277 de 1979, “por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, establece en el artículo 39 lo siguiente:

“Los educadores con título docente, y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado, que obtengan un título de posgrado en educación debidamente reconocido por, el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico dentro de su área de especialización, se les reconocerá tres (3) años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón”.

La anterior preceptiva fue reglamentada por el Decreto 259 de 1981 en el artículo 13, cuyo parágrafo a su vez fue modificado por el artículo 3º del Decreto 897 de 1981. Reza dicha norma:

“Tiempo de servicios por estudios superiores. Los educadores con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado, que obtengan un título de posgrado en educación u otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido par el Gobierno Nacional en los términos establecidos en el Decreto Extraordinario 80 de 1980 y el reglamentario 3191 del mismo año, en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico dentro del área de su especialización, se le reconocerán tres (3) años de servicios para efectos de ascenso en el escalafón.

PAR.—(Modificado artículo 3º del Decreto 897 de 1981). La Junta Seccional del Escalafón decidirá lo pertinente previo concepto del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, expedido por solicitud del interesado, en el que dicho instituto certifique la aprobación del programa y que la carrera de que se trata representa el mejoramiento a que hace referencia el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979. El concepto del Icfes no causa honorarios y debe expedirse dentro de los sesenta (60) días siguientes a su solicitud”.

Posteriormente, el parágrafo del artículo 13 del Decreto 259 de 1981 fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1059 de 1989, así:

“La Junta Seccional de Escalafón decidirá lo pertinente aplicando los criterios que mediante acuerdo, la junta directiva del Instituto Colombiano para el Fomento Superior, Icfes, fije periódicamente para establecer que la aprobación del programa y la carrera de que se trata, representa el mejoramiento a que hace referencia el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979”.

En cumplimiento a la preceptiva anterior, el Icfes expidió el Acuerdo 72 de 1989, cuya copia auténtica fue allegada al proceso (fls. 51 a 59), por medio del cual prescribió en el artículo primero, sobre mejoramiento académico y ascenso por estudios superiores, lo siguiente:

“ART. 1º—Se entiende por mejoramiento académico, para los efectos previstos en el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979 y el artículo 13 del reglamentario 259 de 1981, a la estrecha relación afinidad y/o complementación existente entre programas en la modalidad de formación universitaria, descritos en el artículo 30 y 31 del Decreto 80, independientemente de que se ubiquen o no en las áreas de conocimiento descrito en el artículo 1º del Decreto 2723 de 1980.

ART. 5º—El “título docente” aludido en el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, debe considerarse como el de “licenciado en ciencias de la educación”, al cual se hace referencia en forma precise en el artículo 31 del Decreto 80 de 1980; en consecuencia, otros títulos docentes optados por personas consagradas a la educación, proferidos por las escuelas normales, tales como normalistas, maestro superior o bachiller pedagógico, no constituyen elemento para conceptuar mejoramiento académico.

ART. 6º—(...).

Acorde con el artículo 39 del Decreto 2277 y el artículo 13 del Decreto 259 de 1981 reglamentario del anterior, los tres (3) años del servicio para efectos de ascenso en el escalafón docente le son reconocidos a los educadores con título docente, y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado, que obtengan un título de posgrado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional, en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico dentro de su área de especialidad”.

Del recuento anterior de disposiciones, concluye la Sala que “el título docente” a que se refiere el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, no puede ser sino el de licenciado en ciencias de la educación. Varias son las razones que llevan a inferir tal conclusión.

De una parte, la preceptiva del artículo 39 del citado Decreto 2277 de 1979 es clara en señalar que el mejoramiento académico, en los casos que ella contempla, se da con estudios de posgrado en educación debidamente reconocidos por el Gobierno Nacional u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico (se destaca).

Los estudios de posgrado, como lo señala el capítulo II “modalidades educativas”, artículo 34 del Decreto 80 de 1980, corresponden al máximo nivel de la educación superior y pueden ser de formación académica o de especialización. Para poder ingresar a dichas modalidades, según lo prescribe el artículo 35, es necesario acreditar un título de formación universitaria o de tecnólogo especializado y cumplir con los demás requisitos que señalen las universidades.

El título de normalista, maestro superior o bachiller pedagógico, si bien es un título docente que habilita al educador para ejercer la profesión docente en el nivel básico primario, no es un título que pertenezca a la educación superior, pues no constituye un nivel posterior a la educación media vocacional del sistema educativo colombiano, como lo son, de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 80 de 1980, la formación intermedia profesional, la formación tecnológica, la formación universitaria y la formación avanzada o de posgrado.

Luego si el título de normalista o bachiller pedagógico no pertenece a la educación superior, mal puede predicarse que se pueda obtener un posgrado en dichos estudios, que sólo es posible a partir de los niveles de educación señalados en el artículo 25 del citado Decreto 80 de 1980, como se dijo anteriormente.

En segundo lugar, la otra posibilidad que señala la parte final del citado artículo 39 para tener derecho a dicho beneficio, es obtener “otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro de su área de especialización”, que supone necesariamente ostentar ya un título universitario, pues claramente así lo prescribe la norma al exigir un título universitario diferente.

El actor estima que por haber obtenido el título de licenciado en filosofía e historia, que corresponde al nivel profesional, tiene derecho al mejoramiento académico, por corresponder al área en la cual se desempeñaba, interpretación que no es correcta, pues no ostenta otro título universitario diferente al de licenciado, y el de bachiller normalista que tiene, como se señaló anteriormente, no es un título universitario.

No es de recibo afirmar, como lo dijo el a quo y lo alega el libelista, que cuando se expidió el estatuto docente no existía el Decreto 80 de 1980 y que como expresamente a estos títulos académicos de “bachiller pedagógico”, “maestro” o “normalista” obtenidos en la formación preuniversitaria, se les dio el carácter de título docente, para efectos de la profesionalización de los educadores, deben ser aceptados para efectos del beneficio consagrado en el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, ya que en primer lugar, la norma fue clara en señalar que los estudios de posgrado en educación, serían los reconocidos par el Gobierno Nacional, lo que necesariamente suponía, de no existir una reglamentación al respecto, el pronunciamiento del legislador, como efectivamente se dio con la expedición del Decreto-Ley 80 de 1980, norma que gobernó la situación del actor, pues el derecho lo estima haber adquirido el 25 de mayo de 1990, fecha en que obtuvo el título de licenciado en filosofía e historia.

De otra parte, no hay que olvidar que el sistema normativa es un conjunto armónico de reglas vinculadas entre sí, que se complementan recíprocamente y es dentro de esta intelección como deben interpretarse las normas que hacen parte de la reforma educativa en los diferentes niveles de la educación, iniciada desde el año de 1975 con la Ley 43 y a la cual pertenecen los decretos-leyes 2277 de 1979, denominado “estatuto docente”, 80 de 1980 y los decretos reglamentarios 259 y 1059 de 1981, entre otros; por ello, aplicar de manera aislada los preceptos del estatuto docente, como lo hizo el a quo en la sentencia consultada, riñe contra el claro principio de hermenéutica jurídica que exige interpretar las normas en su conjunto.

Además, de aceptarse en el caso sub examine que el título de licenciado obtenido en el área en que se desempeña el bachiller pedagógico, basta para ser acreedor al beneficio del artículo 39, llevaría al absurdo de reconocer por los mismos estudios un doble ascenso en el escalafón, pues ya al actor, como se infiere de la historia de su escalafón, le fue reconocido el “ascenso por estudios superiores” señalado en el artículo 12 del citado Decreto 2277 de 1979, con base en el título de Filosofía e Historia, lo que es contrario al espíritu que informa la estructura del escalafón cuyo ascenso y promoción se da por la experiencia y la capacitación en coda grado, lo que descarta la utilización de los mismos estudios para acceder a grados superiores.

Por lo anterior, no encuentra la Sala la incompatibilidad que señaló el Tribunal entre el Acuerdo 72 de 1989 proferido por el Icfes y las normas anteriormente señaladas, para inaplicar dicha norma en el caso sub judice y acceder a las pretensiones del actor, pues dicho acuerdo, en el tema de controversia, no hace sino reiterar las condiciones para obtener el mejoramiento académico pretendido, las cuales no fueron acreditadas par el actor, como se señaló en párrafos antecedentes».

(Sentencia de enero 29 de 1998. Expediente 16299. Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas).

_________________________________